多元小集體共同治理:流域生態治理的經濟邏輯

李 健 鐘惠波 徐 輝

(1.北京理工大學管理與經濟學院，北京100081;2.北京理工大學人文學院，北京100081)

2012年1月《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》出臺，凸顯解決我國面臨的水污染、水生態環境惡化等問題已到刻不容緩的地步。探究流域生態治理問題的解決之道，繞不開對流域生態外部效應及其公共物品特征的深入剖析，特別是對由此引致的個體選擇與集體目標背離機理的深入解讀。唯此，方能明了流域生態治理過程中實現個體選擇與集體目標契合的激勵與約束條件，理解解決流域生態治理問題的經濟邏輯及相應的政策安排。

1 流域生態治理理論檢視

早在20世紀五、六十年代，隨著環境問題及水資源供需矛盾的日益突出，流域生態治理問題即引起經濟學、管理學、法學等領域學者的廣泛關注。綜觀現有文獻，從所強調的治理手段側重點的差異入手，學者們的研究可分為三類:①強調政府作用的科層治理。國內外學界公認的關于環境治理問題的早期研究是庇古的《福利經濟學》，在該著作中庇古提出了流域生態治理的外部效應及其公共物品特征，認為經由外部性而產生的邊際凈社會產品與邊際凈私人產品的差額，不可能通過市場自行消除，需要采用征稅的辦法促使外部成本內部化。庇古的研究為政府以強制性制度形式參與流域生態治理提供了理論依據，成為科層治理的基本框架與開山之作;②強調產權機制的市場治理。新制度學派和“自由市場環境主義者”均否定政府宏觀調節的作用，認為產權制度缺損而產生的“公地悲劇”是導致外部性的根源，主張采取市場機制解決生態治理問題，提出通過創造附加市場使外部成本內在化的構想以及在污染廠商之間建立排污權交易的設想，并在實踐中得到了嘗試和推行;③強調集體行動的自主治理。除了以政府為主導的科層治理和在明晰產權基礎上的市場治理外，有學者運用集體選擇理論對介于市場和科層之間的自主治理進行了研究。其代表人物美國學者埃莉諾·奧斯特羅姆從博弈的角度探索了在理論上存在政府與市場之外的自主治理公共池塘資源的可能性，提出“自籌資金的合約實施博弈”，認為在組織中有可能建立一種既非純粹的市場機制又非政府強制性制度安排而是由使用者自發制定并實施的合約[1]，并在大量案例研究基礎上建立了基于參與者自發組織而實現的內在治理制度理論，對于現實中存在的人們自主擺脫公共選擇悲劇現象給出了理論解釋。

以上不同側面的理論探索大大拓寬了學術研究的視野，加深了人們對于流域生態環境問題的認識。但應該說，現行研究對現實的解釋和回應仍是不能令人滿意的，都存在著機制失靈的盲區，都無法有效解決流域生態治理的全面問題。科層治理機制的盲區主要表現為，政府獲取信息的不對稱、公共決策的局限性、政策實施的時滯、政策執行偏差以及權力資本化和尋租活動等現象的存在，可能會出現政府失靈現象[2];市場治理的盲區則表現為，由于流域水體及生態環境的產權本身很難明確，或即使能夠明確也會因為流域生態環境涉及到的市場主體非常多而同樣存在很高甚至根本無法接受的交易費用，出現市場失靈現象[3];而自主治理機制同樣也不是萬應靈藥，在實際場景中各種問題都可能發生，自主治理因為存在科層治理與市場治理雙失靈的空間而存在著盲區。與理論解釋力盲區相對應，現實中流域污染現象屢禁不止，屢治無效，嚴重的水危機已經成為制約經濟和社會發展最為突出的瓶頸因素[4]。

在理論層面探究流域生態治理問題，繞不開流域生態的外部效應及公共物品特征[5]。不管是政府主導的科層治理，還是私有化方式的市場治理，著力點都在于通過外部效應的內部化提高治理效率。同樣的，自主治理研究的中心問題，也在于一群相互依賴的委托人如何自組織以避免各自的搭便車、規避責任和機會主義行為[6]。從外部性的角度入手，則流域生態治理的研究并無太大必要去區分到底是政府主導多一點，還是市場化或自主治理多一點，其核心在于采用什么樣的政策工具組合更有利于解決外部性及公地悲劇問題[7]。基于上述理解，則理論研究的思路可以沿著這樣的脈絡展開:首先，針對流域生態治理問題的根源及其矛盾沖突所在，論證解決流域生態問題本質上在于實現個體選擇與集體行動的契合;然后，從成本收益的角度分析個體選擇轉化為集體行動的激勵與約束條件;在此基礎上，根據個體行為的激勵與約束條件，推導解決流域生態治理問題的經濟邏輯及相應的制度與政策安排。

2 從個體選擇到集體行動:流域生態治理本質

流域生態系統涉及居民、各轄區政府、村舍組織、企業及各類法人組織或團體等不同利益主體，在流域生態系統公共物品特征的情境下，一方面由于存在外部性，個體并不承擔其流域污染行為所產生的大部分成本[8];另一方面由于非排他性，個體無法排斥其他潛在受益者享受其流域生態保護行為所產生的利益。由此，在缺乏有效組織及制度安排情況下，上述個體短期的理性決策必然是在流域生態保護方面選擇搭便車的行為，同時對自己的流域污染行為缺乏節制，最終結果就是熟知的“公地悲劇”——流域生態環境的退化[9]。然而，從長期來看，負外部性和搭便車的誘惑如果支配了個體的決策進程，“公地悲劇”的最終結局將是任何人都不希望看到的。

流域生態系統中的外部性、搭便車誘惑以及可能的“公地悲劇”結局表明，流域生態系統中的相關利益主體是一個相互依存的關系，每一個個體的行為都會對其他利益主體產生影響，每一個個體在評價自己的行為選擇時都必須考慮其他個體的選擇[10]。在這種情形下，現有的理論研究表明，如果每個個體都獨立行動，則他們獲得的收益總會低于以某種方式協調各自的策略所獲的收益，其中最糟的結果就是獨立的行為結果可能摧毀流域生態系統本身[11]。只要個體行為持續處于非組織的狀態，他們就不可能取得以某種方式進行集體行動時可能取得的高收益。正如奧爾森所言，當許多人有著共同的或集體的利益時——當他們共有一個目的或目標時，個人的無組織行動根本不能促進共同利益[12]。

可見，以公共物品特征為切入點，則流域生態問題實際上是在缺乏有效組織情況下個體行為與集體目標的背離。由此，流域生態治理的本質也就在于通過合理的組織及其制度安排，實現個體選擇與集體行動的一致。或者說，在于把個體單獨行動的情形，改變成為利益相關主體合作并協調行動以獲得較高收益減少共同損失的情形。

3 個體選擇與集體行動:行為依據的技術分析

3.1 個體選擇單獨行動行為分析

探究實現個體選擇與集體行動一致性的組織及其制度安排，首先需要對個體選擇的動因與機理有一個深入的分析。理性的個體在任何特定情形中的行為選擇，取決于對行為收益和成本及其與結果聯系的權衡。

假設1:個體是理性的，可用Rp＞Cp(Rp表示個體得到的收益，Cp表示個體付出的成本)表述;定義集體總收益為Rg，集體規模為Sg，集體總成本為Cg，個體在集體中所占份額為Sp。

假設2:某一集體提供的是類似流域生態的公共物品，則由個體得到的收益可表示為Rp－Cp=Sp(Rg－Cg)/Sg;定義提供單位產品為T，則個人最優選擇的條件極值可表示為:dRp/dT=dCp/dT。

從而滿足:d[Sp(Rg－Cg)/Sg]/dT=0，即:(dSpRg/Sg)/dT=(dSpCg/Sg)/dT

顯然SpRg/Sg=Rp，SpCg/Sg=Cp，所以有Spd(Rg/Sg)/dT=dCp/dT

這意味著集體收益乘以個體得到的集體收益份額比率等于集體公共物品總成本的增加率時，個體得到的集體物品數量最優。也就是說，集體收益率dRg/dT 超過成本增加率dCp/dT 的倍數等于集體收益超過個體收益的倍數(Sg/Sp=Rg/Rp)。

顯然，作為集體中的個體，在進行單獨行動選擇的時候最優極值點應該滿足Sp/Sg＞Cp/Rg。換言之，該個體在集體中所占的份額比率超過其為行動選擇付出的成本占集體總收益的比重時，才愿意去提供一定數量的公共物品。圖1直觀的體現了個體理性選擇的成本收益關系，視圖可見個體提供L 或N 或者中間任何數量的產品，均滿足個體收益大于個體成本，即假設1 的理性行為選擇條件Rp＞Cp。

圖1 個體選擇理性集合Fig.1 Rational set of individual selection

基于個體選擇的成本收益考量，多數流域生態產品的提供有兩大特點:其一，個體收益在集體收益中所占的份額微弱化。流域一般流經多個行政區域，期間涉及不同行政轄區的居民、企業、政府機構、社團等眾多利益相關主體，集體龐大且個體數量眾多。在這種情況下，單個主體在整體中所占的比重常常是微不足道的，個體在集體收益中所占的比率往往也非常小;其二，個體收益隱性化與成本顯在化。由于流域整體生態系統變化的過程相對緩慢，生態保護的收益難以立刻顯現，同時存在著上下游關系，上游減排下游受益，因此個體往往感受不到生態保護產生的收益對自身的價值。同時，個體自身的付出卻是顯而易見的，因為個體減少排污這種行為本身要么需要建立污染處理設施，要么需要犧牲習慣隨手丟棄垃圾的“方便性”或者主動去阻止別人排污等，這種顯而易見的付出與收益的隱性特點會讓個體產生Cp＞RgSp/Sg判斷，使得個體缺少提供“防止污染”這個公共物品的激勵。

3.2 個體選擇搭便車行為分析

在流域生態治理中，個體是否選擇搭便車的行為同樣取決于成本收益的權衡。假設某一地區支流污染比較嚴重，污染源主要是當地居民生產和生活垃圾，當地居民的飲用水主要來自于凈化的流域水。河流污染導致該地區水質嚴重下降，凈化成本明顯上升。于是當地政府考慮建立一個垃圾處理廠，投資運行費用大約每年1 000 萬元，每年節約凈化水的費用以及環境改善收益評估大約2 000萬元，覆蓋飲水居民10 萬人，平均每人每年要分擔100元，間接收益約200元/(人·年)。就該項目而言，有幾個問題需要提及:其一，如果居民不愿意出這個費用，政府也不能強制，因為不屬于法定收費項目，但政府沒有能力承擔這筆費用;其二，因為是間接收益所以該部分收益不能直接發給居民;其三，建處理廠要出錢維護運行，給居民的感覺是花錢排污。最終的結果是政府發現讓居民承擔費用的想法很難實現，于是考慮籌集貸款自建，擬通過水重新定價的方式補償貸款費用及每年的運行費用。此時，通過當地流域個體的行為選擇可構造表1 得益矩陣(假設防治污染事件所支付的成本與收益效用都是可以定量的，個體收益已分攤公共收益)。

表1 大集體流域個體防治污染效用矩陣(簡化)Tab.1 Utility matrix of individual pollution prevention at river valley of bigger collective(simplification)

雖然政府選擇通過貸款而不需要居民直接支付現金的方式來建立垃圾處理廠，但水價調整已變相的收取了該部分費用，因此，居民已為“防治污染”公共事件未來獲得的收益支付了成本，而個體是否有積極性來防治污染是根據自己的收益成本效用對比來決定的。很顯然有四種情況，但個體居民的行動最終會陷入“囚徒困境”的格局:A是集體行動最理想的情形，但他是不穩定的，因為個體總具有自利的傾向，會疑慮有B 的情形發生，從而導致了C，然而C 同樣不穩定，因為每個人都能認識到自己處在“搭便車”的境地。由此，從個體理性出發，個體“不防治污染”變成了最佳選擇，即便是已經支付了成本，也沒有去行動的激勵，最終導致了D 格局。從期望效用的角度，個體會覺得不防治污染變成了自身“效用最大化”的選擇。

這個簡化分析的案例表明，在缺乏有效組織的前提下，流域生態治理中很難避免相關利益主體的搭便車行為，很難避免個體行為與集體目標的沖突。既然個體理性與集體理性的矛盾源自于個體成本收益的權衡，解決矛盾的辦法自然也就是通過組織與制度安排來改變個體選擇的策略空間。

3.3 個體選擇集體行動行為分析

關于個體選擇單獨行動及搭便車行為的分析表明:一方面，盡管集體行動有益于個體，但個體在行動或選擇時的個體理性不代表集體理性，且往往與集體行動不一致;另一方面，在大集體且個體數量眾多的情境下，由于個體在集體中的影響力弱化而缺乏提供公共物品的激勵，其結果是選擇搭便車的行為。一個有益的啟示是，既然個體認為自身在集體中所占的比重很小，從而忽略或不愿去積極進行污染防治，那么把大集體化小，分化成數量有限的小集體的辦法可能有助于流域生態治理。正如社會學家喬治·西梅爾所言:“向心組織的小集團一般總能發掘并使用其能量，而在大集團中，能量經常是潛在的”[13]。

以前文個體選擇搭便車行為分析的案例為例，假設現在不是一個10 萬人的大集體，而是一個只有1 000 人的村莊，村舍鄰里之間人們都相互熟悉。這時人們就會受社會網絡關系的影響，其行動選擇會考慮自身對網絡關系的影響，比如信賴、聲譽等[14]。如果某一個體拒絕防治污染，會對村莊其他人造成很大的影響，可能會成為被模仿者而受到指責，因此他采取配合污染防治的行動概率P 會大大增加(見表2)。

表2 小集體流域個體污染防治效用矩陣(簡化)Tab.2 Utility matrix of individual pollution prevention at river valley of small collective(simplification)

此時該個體的選擇就轉變成了積極防治流域污染，因為這種選擇的期望效用會大于不防治污染的效用。同樣村莊其他居民會積極“效仿”以確保自己的效用也是最大的。這樣一來，個體行動目標與集體行動目標就達成了一致，從而避免了搭便車傾向，因為一旦有人搭便車，將會受到指責，如果該小集體再推行必要的獎懲措施，以及實施相互監督，那么污染防治效率就會得到明顯改善。可見，集體的大小以及集體中個體數量的多寡對于防止搭便車行為有顯著的影響。

4 多元小集體共同治理:基于個體行為的治理邏輯

針對流域生態治理這類公共治理的難題，理論界比較一致的看法認為解決的落腳點應處理好制度供給、可信承諾和有效監督三個層面的問題。

所謂制度供給，指的是在流域生態治理過程中如何設計一套行之有效的運行規則，即制度設計問題。制度設計的核心在于確保涉及的利益相關者能夠達成責任和利益均衡，因為權利失衡或責任不對等，會造成利益的無序爭奪，治理效率也就難以保證。目前理論界關于公共治理中的制度設計問題有諸多研究，其中投票理論、壓力集團理論、一致同意規則等頗具代表性。總體而言，公共選擇學派的投票理論貌似以多數為原則的決策指導思想在公共資源的管理上未必有效，因為少數人控制投票機制從而搶占席位會導致許多利益相關者的訴求泯滅，而且這種爭奪耗費的資源和交易費用都非常高昂的[15];奧爾森的壓力集團理論在公共治理實踐中較為常見，弱勢的利益相關者往往在壓力集團面前表現得脆弱和無奈，例如某個組織或群體動用關系資源修改公路原始規劃的路線，逆民意修改地鐵站名或者賄賂地方政府環保組織進行排污等等。壓力集團雖有積極的一面，但沒有牽制往往會成為某些群體謀求少數人利益的工具;克努特·維克塞爾的一致同意規則作為制度設計的一項原則表明，所有人均同意的方案可以獲得更高的執行效率，尤其是集體成員之間在公共物品上普遍有依賴關系時，單個個體就很難不配合集體行動，因為單個個體具有了否決權，可以促使大規模中的個體像在小集體中那樣行事[16]。上述理論的研究視角、結論、適用范圍各不一樣，但有一點是一致的，即都認為沒有利益相關者的共同參與，治理是低效率的，同時強調參與和透明是解決問題的關鍵。

借鑒現有研究成果，基于本文關于個體行為選擇的技術分析，筆者認為多元小集體共同治理邏輯將是解決現有流域生態治理困境的有益嘗試。首先，多元主體共同參與是提高治理效率的必要選擇。由于流域生態產品所具有的公共物品特征，其供給、消費過程必然包含著不同目標導向和行為特征的多元利益主體間的利益沖突和復雜的相互依存關系，流域生態治理制度供給發揮作用的效能空間取決于其所能反映的各利益主體立場的程度。這種需要多元利益主體共同參與的公共事務如果僅由單一的政府主體來計劃、決策、執行和監督，不僅給政府工作提出了嚴峻考驗，也很難充分體現各方的利益訴求。由此，高效的治理制度安排必須把各多元利益相關方納入治理主體的范疇，盡可能讓民眾、企業、生態旅游者、流域管理機構以及環保組織等相關利益主體共同參與治理，即政府主導下的多元利益主體共同治理模式。正如奧斯特羅姆在論述公共池塘資源的治理問題上強調的，多中心共同參與治理對解決復雜的公共問題往往具有很好的效果;其次，多中心小集體方式是提高治理效率的有效途徑。理性個體在進行選擇時會比較收益與成本，選擇效應最大化的行為，由于小集體中個體的數量有限，個體在小集體中Sp/Sg的份額較大，同時個體在集體中的影響力也較大，這兩方面都有激勵個體提供公共物品的作用。正如本文關于個體選擇行為分析所表明的，小集體在治理方案實施的時候比大集體行動更具有效率，可以增加個體一致行動的承諾，從而達成治理目標。由此，流域治理可以在整體生態治理目標一致的前提下分化成許多獨立的小單元，這種多中心小集體治理方式對于提高治理效率有積極的意義;最后，多元小集體共同治理能夠較好地貫徹有效監督原則。有效監督的一個基本前提是信息獲取成本相對低廉同時具備監督的積極性，利益相關的多元小集體共同治理有利于降低有效監督所需的信息成本、提高監督激勵，既有利于小集體內部各成員之間的相互監督，也有利于不同小集體之間的相互監督。正如前文分析中的村莊污染治理，居民之間彼此熟悉，知道公用的河流水資源什么地方最清潔，什么地方最容易受污染，當地居民什么時候排污，以何種形式排污等等。配合必要的懲罰機制和選擇性激勵手段，相互監督就能有效執行，因為任何其他居民的污染造成了對他及整個集體利益的損害。同時村莊與村莊之間也可以進行相互監督，它們之間可依賴于獎懲機制和規則而予以相互監督。如果集體規則遭到了破壞，政府再通過強制手段執行或以法律形式解決爭端。在這里，政府是一個引導者和仲裁者的角色，而不再直接干預集體內部事務。

村莊小集體污染治理的分析說明，個體選擇受到自利傾向和環境政策空間的雙重制約。這里的政策空間既體現為小集體透明的信息傳播交流平臺、監督、聲譽和低成本的申訴機制，也體現為改善個體收益、促進可信承諾的策略與制度安排。由此，基于個體行為的多元小集體共同治理模式要實現高效運行，還必須得到相應的政策與制度支持。主要包括:

(1)整合流域管理權限。流域水資源環境涉及各利益相關主體復雜的交互關系，但現實中的流域管理往往是各相關方獨立管理、條塊分割，特別是流域管理與地方行政管理的交叉使政策執行困難重重。同時，在技術層面上，管理過程中有必要區分消費使用(飲水、工業用水、農業灌溉用水等)和非消費使用(發電、漁業、娛樂休閑以及自然保護等)，進行分類管理，即綜合考慮水治理和環境治理[17]。

(2)污染治理向基層傾斜。在最低層次上(基層)制定決策或設立分管機構，把分散扁平化的傳統行政管理機制應用到流域生態治理實踐中，目的在于盡可能把問題解決放在最基層，保證獲取最真實的訴求以及各利益主體的廣泛參與，增加生態治理的透明度。

(3)建立信息交流平臺。多中心治理關鍵在于解決沖突，達成共治。信息交流平臺機制建設有利于利益各方抒發自己的觀點，這種充分表達與交流后的觀點往往更容易在各方之間達成妥協和諒解[18]，消除個體的疑慮或不公平感覺，推動治理問題的順利解決。

(4)多種方式提高排污成本。各類流域利益相關者群體構成一個復雜的社會網絡，同時他們又分別隸屬于各自所在領域的網絡。治理污染引入污染定價進行經濟懲罰是提高污染成本的一方面，同時還有必要引入聲譽評估機制、社會輿論監督等，多種方式增加流域主體污染行為的成本。

(5)補償機制設置。流域治理對所涉及的利益相關者的影響程度并不均衡，在付出成本或承擔責任的同時未得到對應的補償，該個體或群體的積極性必然受損。正如流域污染中上游政府積極治理流域水污染，而下游卻理所當然的使用，不做任何付出，上游自然沒有積極性予以配合，因此合理的補償機制是必要的。

(6)適當的自治原則。不同的群體因其歷史、文化、習慣及利益訴求點不同，需要有差別化的治理措施。適當的自治可以提高參與度和民主自決感，有利于個體的積極配合。

此外，自治的個體在大原則下自己制定治理政策，比大集體統一的政策更有效率，因為自治群體最了解本集體的屬性。因此在流域大集體行動被分化成眾多小集體行動之后，應該配合適當的自治治理原則，盡可能以小集體內部特征為出發點進行治理，而不是追求整個大流域集體統一行動。

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