關于設立渤海綜合管理委員會必要性的認識

徐祥民 張紅杰

(中國海洋大學法政學院，山東 青島266100)

近年來，關于制定渤海特別法的呼聲越來越強烈[1]。有的專家還響應這種呼聲設計了渤海特別法的“框架”[2]，而國家立法機關也就為渤海立法一事采取了積極的行動。比如全國人大環境與資源委員會就曾在《全國人大環境與資源保護委員會關于第十屆全國人民代表大會第二次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結果的報告》第四部分向全國人大常務委員會建議，要求有關部門為渤海管理“抓緊制定”有關“條例”。這些研究成果為推進制定渤海特別立法的進程及相關研究的深化發揮了重要的作用。作為渤海特別立法的積極擁護者，我們贊同以往著述中的一些觀點，同時也感覺到我們離正式起草渤海特別法還有一定距離。這樣說的理由是還有許多問題等待我們思考[2]，等待我們拿出解決的辦法。是否需要為渤海管理設立專門的機構，學者和海洋管理界專家呼吁制定的渤海特別法應不應該給渤海管理設立一個專門的機關就是一個尚無確定答案的問題[3]，也是起草渤海特別法無法回避的問題。在以往的討論中，學者們在設計渤海特別法時或因表達習慣，或有所特指，常常給這個特別法冠以“環境”之名，如“針對渤海區域環境問題的特別法”[2]、“渤海環境保護特別法”等。然而，渤海之所以需要保護，學者們之所以呼吁為渤海建立專門的保護法，絕不僅僅因為渤海受到了由污染造成的環境問題，而是因為它遭受了且還正在遭受著多重的打擊[2]，而那正在發生的打擊不是污染防治等某個單一方面的努力所能阻止的，由那多重的打擊所造成的創傷也不是以防治污染為基本職責的環境保護部門一家所能治理的[4]。渤海遭受的和面臨的打擊是多重的，這多重的打擊和由這打擊所造成的創傷不僅非單一行政部門或單一執法部門所能阻止和醫治，也非多個分頭行動的部門靠分別的執法活動所能勝任，只能通過綜合治理才能有效防治和醫治。綜合管理不僅是在外國行之有效的海洋管理經驗，是我國官方文件所接受的海洋管理辦法[5]，而且也是解決渤海問題的最好的管理方案。而對渤海實施綜合管理的組織形式是建立具有綜合管理功能的渤海綜合管理委員會。以下幾點思考可以用來支持這一判斷。

1 渤海、海岸帶、近岸陸域一體化的管理

渤海是我國的唯一一個內海，它上接黃河、遼河、海河等河流，以遼東半島南端與山東半島北端之間的連線與黃海相分相連，包括遼東灣、渤海灣、萊州灣3個灣和中部海區，海域總面積為77 000 km2。人們所關心的渤海就是指這片內海。然而，如上文所言，渤海所遭受的打擊卻并非只發生在77 000 km2水面以內(包括水中、水下)，實現保護渤海目的的行動也不能只在這77 000 km2的范圍內實施。

不管是用人類生存環境的眼光看渤海，還是用生態系統的尺度衡量渤海，它都不是僅限于77 000 km2的空間范圍。而關注和探討渤海所遭受的損害，我們的視野和思考范圍更不能限于77 000 km2的空間范圍。基于這樣的認識，我們看到，有關渤海的環境問題，除了表現突出的渤海水體污染、資源減少問題外，渤海77 000 km2水體范圍外的海岸的侵蝕是另一個不容忽視的問題[6－7]。海岸侵蝕過程反映了海陸之間的依存關系，而要防止海岸侵蝕的發生，必須按照海陸之間的依存關系采取措施。脫離這種依存關系的單純的陸上活動和海里活動都難以解決這個問題。

另一個倍受關注的嚴重問題是濕地減少，濕地生態系統受損[4，8]。引起這一嚴重損害的原因之一是陸上來水的減少，而另一更為重要的原因是圍海造地等人類開發活動。這類主要發生在海岸帶上的經濟行為正在威脅著沿海濕地系統。這從不絕于耳、不絕于報刊的要求禁止或限制圍海造地的呼吁中就可以看出來[9]。國家海洋局海域司原司長孫書賢先生曾指出，“圍海造地在帶來經濟效益的同時，也對海洋生態環境和海洋的可持續發展產生了不良影響”。他所說的不良影響之一就是“造成天然濱海濕地削減”，致使“許多重要的經濟魚、蝦、蟹、貝類生息、繁衍場所消失，許多珍稀瀕危野生動植物絕跡，海洋生物多樣性迅速下降”，此外還包括“降低”“濕地調節氣候、儲水分洪、抵御風暴潮及護岸保田等功能”[10]。按照這樣的分析，渤海濕地減少不是發生在渤海海域里的活動造成的，而是由發生在海岸帶上的人類活動造成的。

科學家研究發現，渤海面臨的再一個嚴重生態問題是河口區域的“產卵場退化”甚至“消失”[2]，而造成這種損害的重要原因之一是陸上入海河流的注入渤海的水量減少、水質變差(見圖1)。

“渤海入海水量對照表”告訴我們，自上個世紀60年代以來，渤海入海水量逐漸減少。90年代的來水量不及60年代來水量的一半。

1980年前后時段主要入海河流年均入海水量變化表(見表1)向我們提供了3 組基礎數據，一個是自1956－2000年的年均入海水量，另外兩個是1956－1979年時段和1980－2000年時段的年均入海水量。這3 組數據顯示，后一時段的入海水量不僅比前一時段減少(包括總量和每一條河流的來水量)，而且下降幅度很大。海河入海水量減少了75%，黃河減少了51%，總入海水量減少了47%。入海水量的大幅度減少改變了河口區的水質，從而也就是改變了以原來水質為條件的生態環境。渤海入海水量減少或者增加，這不是由渤海容量或渤海的其它屬性決定的。除了自然的原因不論外，它是由近岸陸域的水資源消費活動，甚至是入海河流的中游、上游的水資源消費活動和其它影響河流來水的活動決定的。

圖1 20世紀渤海入海水量對照[4]Fig.1 Comparison of the inflow into the Bohai in 20th century

表1 1980年前后主要入海河流年均入海水量變化表[4]6Tab.1 Chart of changes in the annual average inflow from the major rivers into the sea before and after 1980

渤海水體覆蓋的空間(含渤海海面、水體、水下)與海岸帶、近岸陸域等是一個環境整體，在很多情況下，是這三部分的集合才能構成一個完整的生態系統，為生態過程提供完整的條件。要保護作為人類生存環境的渤海，必須明確地把渤海視為一個環境整體，按照生態系統完整性的要求管理這個環境整體。然而，在現行的管理體制下，不管是土地管理部門、交通管理部門、旅游管理部門，還是環境保護部門、海洋管理部門、農業管理部門、林業管理部門等，都無法在自己的管理活動中把渤海連同海岸帶、近岸陸域等當成一個整體來對待，即使某個部門，比如海洋管理部門自告奮勇樂于從整體上考慮渤海保護問題，其整體性思考也是沒有意義的，因為它事實上無法讓土地部門、農業部門、交通部門等放棄其原有的管理權，接受海洋局出于綜合性思考而作出的決定的約束。要對渤海海域、海岸帶、近岸陸域以及入海大河流域實行一體化管理，就必須有實施一體化管理的機構或者組織形式。

2 污染防治、海洋資源可持續利用、生態保護的綜合管理

關于建立渤海特別法的討論，從國家管理職能的角度來看，涉及若干種事務，比如污染防治、生物資源尤其是漁業資源可持續利用、物種保護、生態系統保護、自然和人文景觀保護、島嶼管理、一般岸線保護等。這些事務似乎都可以單獨實施，單獨完成。世界各國在管理機構的設置上一般也都是按照事務的類型建立相應的管理機關和從上到下的管理機關體系。“按事設官”是國家管理的常規做法，也是被證明為有效的做法。在這個意義上，渤海管理中的若干事務分別交給國家相關管理機關來管理是無可厚非的，由不同的國家職能部門行使相應事務管理法的執行權也是理所當然的，而國家按照管理事務的類型建立專門法律，比如與污染防治事務相應制定污染防治法、與漁業資源保護事務相應頒布漁業法、與島嶼管理事務相應而有海島法等，也有不容置疑的合理性。海洋是一個立體的空間，一個流動的世界，一個可以包容生產、流通、消費、廢物處置，甚至還包容產生人類需求、形成產品設計等人類與自然之間信息、能量交換全過程的自然系統，對海洋這個特殊對象的管理卻一再表明，這種“分兵把口”的管理模式是低效的，甚至是無效的。或許正是因為發現了傳統管理模式在海洋管理方面效用低下的事實，綜合管理的理念、制度應運而生。聯合國《21世紀議程》明確要求“沿海國承諾對在其國家管轄內的沿海區和海洋環境進行綜合管理和可持續發展”[11]。

在海洋管理中運用綜合管理模式還有其他合理性。目前人們所見的全部海洋管理事務，大致可以分為兩類，一類是開發事務，如海洋鹽業、海洋交通、海洋礦產、海洋漁業等;一類是保護事務，其典型如海洋污染防治。這兩類事務都發生在海上，或者說都以海洋為做功的對象，但兩類事務卻是一對矛盾。開發在一定意義上意味著破壞，而保護的主要任務就是防止破壞和治療開發活動給海洋帶來的創傷。學者們、從事海洋管理以及其他事務管理的官員們已經在不同程度上發現了，現在說來，在大多數情況下是承認了這一矛盾。如何才能解決這一矛盾呢?有專家提出了“在發展中保護，在保護中發展”[10]的原則。這一原則包含這樣一個前提性判斷，即開發海洋和保護海洋都不可放棄。在這樣的前提下，海洋管理工作的難點就成了如何處理這一對矛盾，也就是如何處理開發海洋與保護海洋的關系，或者更寬泛些說是如何處理發展與保護的關系。

如何處理這一對矛盾呢?“在發展中保護，在保護中發展”這句話說出來容易，作為一項原則也非常可取，但如何保證這一原則的落實，如何實現這句話的美意呢?負責開發(發展)的部門做不到，負責保護的部門也做不到。非常明顯，負責保護的部門，海洋行政管理部門和環境保護部門不能通過本部門的努力實現“在發展中保護，在保護中發展”，因為即使把它們享有的職權擴展到極致，它們也只能是一個合格的海洋保護者，海洋鹽業、海洋運輸、海洋漁業等的“發展”不可無端干涉。在以往的渤海管理中，一方面，如前所述，海洋環境狀況在惡化，而另一方面，環渤海區的“發展”確是“喜人”的(見表2)。

這樣好的“發展”(經濟增長)顯然不是環境保護部門或者海洋部門有效地協調了發展與保護的關系的結果，因為它們肯定不樂于犧牲自己負責的“保護”工作而追求“喜人”的發展結果。

負責發展的部門也沒有能力保證“在發展中保護，在保護中發展”的實現。環渤海4省市3個五年規劃時期年均增長速度表所反映的喜人的發展成果與渤海雖經治理環境狀況仍然“惡化”的對照，從另一方面也說明了負責發展的部門的良好工作與是否可以有效地處理發展與保護的關系是兩回事。以下一段關于渤海區域未來經濟發展前景的文字進一步說明，開發者無法把握“在發展中保護，在保護中發展”的原則:

表2 環渤海4省市3個五年規劃時期年均經濟增長速度[12]Tab.2 Chart of annual average increase during three five-year plans in four provinces around the Bohai億元

“環渤海地區將是中國的第三個區域支撐點，成為中國經濟發展最活躍的地區之一……到2010年環渤海地區的總產值將達到全國的28%，環渤海地區將與華東、華南沿海一起成為中國經濟發展的熱點地區……未來環渤海地區不僅是中國經濟發展新的熱點地區，而且也是世界經濟發展最活躍的地區。環渤海地區經濟總量約占全中國的1/5，它不僅將成為繼‘長三角’、‘珠三角’后的第三個區域經濟支柱，也將成為拉動中國北方地區經濟發展的發動機”[2]。

這或許只是一個估計，但這個估計卻反映了負責發展的部門以及它們所領導的企業家、其他開發者的選擇和使命:經營“熱點地區”、“經濟發展最活躍的地區”，擔當中國的“區域經濟支柱”和“中國北方地區經濟發展的發動機”，實現“經濟總量”“占全中國的1/5”甚至更多。在這樣的使命之下，即使某些有識之士也曾注意到“生態與環境問題”之類的“區域經濟發展的制約因素”，但這與全面思考和著力解決發展與保護的矛盾不可同日而語[12]。

解決發展與保護的矛盾，綜合管理是唯一的選擇。所謂綜合管理，在明確了上述矛盾的前提下我們會發現，其真諦在于協調開發與保護兩類相互沖突的事務之間的關系。這樣的協調工作沒有一個穩定的機構或強有力的管理機制是無法完成的。具體到渤海管理，實現這種協調的有效辦法是建立一個獨立的綜合管理機構，即我們所主張的渤海管理委員會。由這一個機構在一桿秤上稱量開發與保護的分量才能化解開發與保護之間的矛盾，真正實現渤海區域在發展中保護，在保護中發展。由這個對發展和保護兩個存在一定沖突的方面都負責，也都有影響力，甚至決定力的機構統一安排發展與保護兩類事情，發展與保護的矛盾才能得到妥善的解決。

3 4省(直轄市)12 地市的協調行動

渤海是一個完整的自然個體，而圍繞這個自然個體的是眾多的社會單位，其中包括省級單位4個，它們是山東省、河北省、遼寧省和天津市;地市級單位12個，它們是煙臺市、濰坊市、東營市、濱州市、滄州市、唐山市、秦皇島市、葫蘆島市、錦州市、盤錦市、營口市、大連市;縣級單位幾十個。這些社會單位的總人口約為6 000 萬[4]。77 000 km2的渤海和環渤海的這些行政區劃單位及其居民、產業組織等構成一個龐大的自然—社會系統。如果我們用自然系統的眼光看渤海，這個自然—社會系統還要擴大，即擴大到入渤海河流的全部流域和座落在這個流域中的所有社會單位。包括除山東、天津等臨海省市之外的北京市、河南省、陜西省、山西省、吉林省、四川省、甘肅省、寧夏回族自治區、青海省、內蒙古自治區14個省級單位和蘭州、銀川、西安、洛陽、鄭州、濟南、濟寧、泰安、煙臺、秦皇島等72個地市級單位，流域總面積123 萬km2(占中國全部國土面積的12.8%)，涉及人口3.2億(占全國總人口的25%)。我們所討論的渤海保護，在本質意義上是對這個自然—社會系統內部的自然與社會之間矛盾的處理。上述開發與保護的矛盾來自于對這類矛盾的“抽象”處理。

如何處理渤海自然—社會系統內部的矛盾呢?如果不能正面回答這個問題，關于渤海保護的理論觀點、制度設計就都是經不起推敲的，對渤海實施的保護行動、整治規劃等就都難以產生理想的效果。

以往的渤海治理從總體上來說是不成功的。《渤海環境保護總體規劃》(以下簡稱《保護規劃》)對“十五”(2000－2005)期間的“渤海環境保護”做了系統的總結。它雖然充分肯定了這個期間所取得的“進展和成效”，但也指出了渤海環境保護工作中存在的“主要問題”。如果我們把“進展和成效”(以下簡稱“主要成效”)和“主要問題”加以對照，就會發現，“主要成效”是枝節性的，而“主要問題”卻是帶根本性的。

《保護規劃》列舉了5個方面的“主要成效”。它們是:完善了相關法律法規;增強了環境監測預警能力;加大了環境監管力度;建立了應急反應機制;實施了“渤海碧海行動計劃”的相關項目。這5個方面的“主要成效”有一個共同的特點，即它們都是渤海管理工作本身的成效，而不是工作所產生的渤海治理的成效。如果一定要說它們是工作產生的成效的話，那么，它們都是管理者的工作所產生的直接效果，即關于工作手段、工作方式、工作條件的效果，而不是這種工作對工作的最后作用對象所產生的間接效果，即通過工作手段、工作條件的運用而對海洋這個保護對象產生的效果。總之，這效果不是表現在渤海生態環境上。與之形成強烈對比的是，下文所說的“主要問題”都是“渤海生態環境”存在的問題。

《保護規劃》列舉了“渤海生態環境”存在的7項“主要問題”，除了第6項和第7項是渤海生態環境治理工作的問題之外，“渤海生態環境存在”的主要問題有5項。它們是:流域淡水入海量明顯減少;陸域入海污染物排污總量居高不下，部分海域海洋功能受損;濕地面積萎縮，生態防護林體系未建成;溢油風險加大;赤潮發生概率增大。

如果把第5項中的“生態防護林體系未建成”去掉，我們會清楚地發現，經過“十五”期間的治理，渤海的生態環境沒有得到改善，而是進一步惡化。“流域淡水入海量”應該增加沒有增加，反而減少，這是惡化;“陸域入海污染物總量”應當減少沒有減少，而是“居高不下”，這是惡化;“濕地面積”應當增加沒有增加，低標準的要求是維持一定保有量，這個目的也沒有達到，“萎縮”只能說明發生了惡化;不管是“溢油風險加大”，還是“赤潮發生概率增大”都只能說成是惡化，因為它們實在與改善和治理成效無緣。

總之，“十五”期間，雖然國家采取了“渤海碧海行動計劃”等治理渤海環境的專項行動，但渤海自然—社會系統內部的自然系統與社會系統之間的矛盾并沒有得到妥善的解決，實事求是地說，這一矛盾進一步惡化了。可以預見，隨著已經進入計劃的環渤海大規模經濟開發活動的開展，這對矛盾會更趨尖銳。

治理未見成效的問題出在哪里，怎樣才能解決社會系統與自然系統這對矛盾?造成不治反亂結果的原因或許是多方面的，解決這一矛盾或許并非采取某種單一的措施就能奏效，但分析處于這一矛盾主動方面的社會系統的構成，并針對其構成特點尋找社會系統有效舒緩與自然系統矛盾的辦法，對這對矛盾的解決或能提供某種啟發。

4省(直轄市)12 地市，或者14個省(市、自治區)，72個地市，這些行政區域內的6 000 萬人口，或者3.2億人口，作為渤海自然—社會系統矛盾體的一方，怎樣才能采取一致的行動，怎樣才能在多樣的渤海管理事務上都采取一致的行動，怎樣在相互間存在沖突的不同管理事務上無例外地采取一致行動，怎樣在不同行政區域之間存在著獲取、付出等利益沖突的情況下也能在各種不同的管理事務上都采取一致行動?這是一個難以作答的問題，而這些問題所反應的事務是難以取得成功的事務。或許我們給不出一種絕對有效的辦法，因為涉及72個行政區，3.2億人口的大工程中包含著無數變數，但我們可以挑選出理論上效果更好的辦法。

以往的渤海治理，從各行政區都作為參與主體的角度來看，其基本特點之一是:同一立法分頭執行，同一政策分頭落實，同一工程分頭施工。在這樣的治理模式下，一致的只是立法目的、政策目標和工程設計思想，而不是法律、政策、工程實施后的結果，甚至也不是治理行動[4]。我們說“十五”期間渤海治理不成功，從邏輯上來看就是法律、政策、工程實施的結果與法律、政策、工程制定或設計的初衷不一致。這個邏輯的結論告訴我們，有效治理渤海，也就是有效緩解渤海自然—社會系統內部矛盾的關鍵是怎樣讓社會系統治理渤海的行動結果與治理目標一致，或者說如何使社會系統治理渤海的行動結果達到或接近法律、政策等設定的目標。能使行動結果與行動目標接近的辦法就是渤海治理的有效方法。

分頭行動的辦法不利于實現行動結果與行動目標之間的一致，不同行政區及其居民協調行動，比分頭行動更容易實現行動的一致，從而也有利于推動行動結果接近行動目標。這是《渤海環境保護總體規劃》得出的結論。《保護規劃》認為“渤海生態環境存在的主要問題”之一是“渤海環境保護工作缺乏系統性”。它這樣寫道:“渤海環境保護工作缺乏系統性，尚未形成海陸一體、綜合治理的機制，尚未形成陸域、海域和流域聯動的部門、地方間協調機制和工作合力。”[4]這段話所說的“系統性”包括兩個方面的內容，一個方面是針對治理對象的系統工作。它表現為對海域、陸域和流域的通盤考慮和各種治理活動上的協調配合。另一個方面是治理行動和治理者的工作的系統性。它表現為不同部門之間、不同地方之間有利于形成渤海治理“合力”的協調性、一致性。《保護規劃》對“渤海生態環境存在的主要問題”的這一判斷說明，《規劃》的制定者更看好具有系統性特點的治理模式，能夠在不同部門、不同地方之間實現治理行動“協調”的治理模式。總之，協調行動，不管是部門間的協調、地方之間的協調，還是部門之間、地方之間的雙重的協調比分頭行動更有利于渤海環境治理。

協調行動勝過分頭行動，這個結論是明確的，那么，如何才能更好地實現治理行動“協調”，實現不同部門之間、不同地方之間的協調呢?讓我們再復述一遍有關的數字:77 000 km2的渤海海域，被4省(直轄市)12 地市，約6 000萬人口所環繞，在全流域范圍內有14個省(市、自治區)，72個地市，約3.2億人口，如果沒有一個強有力的機關，穩定的工作機構，經常的組織協調工作，很難讓它們協調起來，很難克服它們相互之間的利益沖突、對環保與發展關系等重大問題上的政見不一。而設立渤海綜合管理委員對渤海進行一體化的專門管理，應該成為最佳選擇。

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