檢察機關“行政執法”監督職能的證成與建構*

文◎王圭宇

檢察機關“行政執法”監督職能的證成與建構*

文◎王圭宇**

目前，“依法治國”、“建設社會主義法治國家”已經成為我國的一項治國方略。同時，伴隨著2004年3月國務院《全面推進依法行政實施綱要》的發布，中國的“法治政府”建設有了具體的“時間表”。法治政府的實現，從根本上取決于行政機關要切實做到依法行政，遵循行政法治的要求。行政執法行為的規范化、法制化和理性化，需要建立健全中國的行政執法監督機制。然而，由于檢察機關在行政執法監督機制中的缺位，現實中“有法不依”、“執法不嚴”、“違法不究”、“濫用職權”、“暴力執法”、“釣魚執法”等現象屢見不鮮。筆者以為，應當確認并強化檢察機關對行政機關行政執法行為的監督職能，這是實現行依法行政和行政法治的必由之路。只有充分發揮檢察機關對行政執法行為的檢察監督作用，才能有效地緩解和消弭在行政執法過程中由于權力“異化”而導致的“官民”矛盾和糾紛，最終有利于我國行政法治的實現和法治政府建設目標的達致。

一、檢察機關在行政執法監督機制中監督職能之缺位

一般而言，所謂“行政執法監督，是指負有監督職責的國家機關及有監督權的媒體、社會公眾對于行政執法主體實施的行政執法行為，是否符合行政法律規范進行監察和督促并對違法行為予以糾正的活動。”從監督主體上看，它不僅包括國家機關，還包括有監督權的媒體以及社會公眾。由此可見，行政執法監督體系是一個十分復雜的監督體系。

中國目前的行政執法監督體系，看似已經十分完善，但如果從實踐當中其對行政執法行為的監督效果來看，則會是另外一種答案。事實上，雖然行政機關的行政執法行為既有內部監督（行政機關的監督），也有外部監督（國家權力機關、行政機關、司法機關以及有監督權的媒體、社會公眾），但這些監督方式都存在著一定的問題和不足，在現實當中發揮的作用極其有限，無法切實而有效地對行政執法行為進行監控。

在目前中國的行政執法監督機制中，由于內部監督和外部監督都無法取得應有的監督效果，而檢察機關又對行政執法行為無法實施檢察監督，致使行政違法行為“泛濫”。

二、檢察機關對“行政執法”之監督：以俄羅斯為例

在當今世界上，由于檢察機關在憲政體制中的地位、性質、功能和任務等方面的不同，各國檢察機關的具體職能也有重大差別。在蘇聯社會主義時期，其檢察制度是在列寧關于法律監督思想的基礎上建立和發展起來的。檢察機關作為國家的法律監督機關被賦予廣泛的檢察職能，其中就包括對行政機關執行法律情況的監督。這是檢察機關檢察監督的一個獨立領域，與檢察監督的其他專門化的領域相區別，該領域在傳統上被稱為“一般監督”。［1］它旨在對行政機關的執法行為是否合法實施監督，對于不合法的行為，檢察機關（檢察長）可以通過各種監督手段直接向行政機關或其上級機關提出異議（或抗議），并要求予以糾正。通過這種檢察監督方式，大量在行政執法過程中產生的矛盾和糾紛能夠得到及時的發現、糾正和消除。同時，檢察機關得這種檢察監督作用，也緩解了法院系統解決糾紛的負擔，使許多矛盾和糾紛不至于都流向司法審判，有利于社會的和諧與穩定。

在俄羅斯檢察制度的發展史上，自1922年5月28日蘇維埃俄國根據《俄羅斯社會主義聯邦蘇維埃共和國檢察機關條例》［2］建立檢察機關以來，“一般監督”一直都是蘇聯檢察機關最主要的檢察職能。1991年底，東歐劇變、蘇聯解體，俄羅斯獨立。1991年11月5日,俄羅斯蘇維埃聯邦社會主義共和國最高蘇維埃通過了 《關于組建俄羅斯聯邦統一檢察機關體系的決議》。1992年1月17日，俄羅斯聯邦最高蘇維埃通過了《俄羅斯聯邦檢察機關法》，繼續保留規定了檢察機關的一般監督職能。根據現行《俄羅斯聯邦檢察機關法》［3］的規定，檢察機關一般監督的對象包括：各聯邦部、國家委員會、局和其他聯邦執行權力機關，俄羅斯聯邦主體代表權力機關（立法權力機關）和執行權力機關，地方自治機關，軍事管理機關，監督機關以及上述機關的公職人員，商業組織和非商業組織的管理機構及其領導人遵守俄羅斯聯邦憲法和執行俄羅斯聯邦境內現行法律的情況。另外，以上所羅列機關及其公職人員頒布的法律文件是否符合法律，也是監督的對象。［4］

通過實施“一般監督”這種方式，俄羅斯檢察機關對行政機關的行政執法活動進行監控，有效地預防和消除了在行政執法過程中產生的矛盾和糾紛，穩定了國家的社會生活和法治秩序。正如俄羅斯現任聯邦總檢察院檢察長Ю·Я·恰依卡在其就職演說中所指出的那樣，“俄羅斯聯邦檢察機關是國家機構中極其重要的機關之一。它已經不只一次地證明了自身的合理性、必要性和廣泛需求性”，在國家政治生活中發揮著極其重要的作用。［5］俄羅斯檢察機關的一般監督，“最明確地體現了由各級檢察長實施的俄羅斯聯邦檢察監督的實質和使命”，通過實施一般監督，“俄羅斯檢察機關保障作為法治國家規范基礎的法律至高無上、保護個人的權利和自由、捍衛社會和國家利益的活動，得到直接地表現”。［6］

三、檢察機關“行政執法”監督職能之證成

考察俄羅斯的檢察監督（一般監督），對我國具有重要的啟示意義。眾所周知，在二十世紀中葉，伴隨著新中國的誕生，中國的檢察制度是根據人民民主專政的理論和列寧關于社會主義檢查制度的思想，在參照蘇聯社會主義檢察制度建設的經驗的基礎上，并結合中國的實際情況而建立起來的。［7］由于是在參照蘇聯社會主義檢察制度的基礎上建立起來的，當時中國的檢察機關也具有與蘇聯檢察機關相類似的“一般監督”職能。

在建國之初，1954年《憲法》第81條規定，“中華人民共和國最高人民檢察院對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權。地方各級人民檢察院和專門人民檢察院，依照法律規定的范圍行使檢察權。”［8］1978年《憲法》沿用了這一表述方式，其關于檢察機關法律監督的對象與1954年憲法的規定基本相同。很明顯，受蘇聯檢察制度的影響，我國檢察機關設立之初也承認檢察機關的“一般監督”。只是到隨后1979年《人民檢察院組織法》的頒行才改變了1954年《憲法》以來關于檢察機關法律監督對象的規定。1982年《憲法》沒有直接規定檢察機關的組織和權限，僅僅指出“人民檢察院的組織由法律規定”，從中看不出法律監督的對象。而《人民檢察院組織法》則主要規定了由檢察機關施行監督的法律監督客體，即各種違法犯罪行為，只是部分地規定了法律監督的對象（主要包括：公安機關、人民法院、監獄、看守所、勞改隊），其他方面的監督對象則沒有明確規定，需從相應的違法犯罪行為中加以分析和推測。［9］正是由于這種立法上的不完善、缺少相應的明確法律依據，檢察機關在實踐當中無法對行政機關的行政執法行為進行檢察監督（“一般監督”），不能及時而有效地發現、糾正和消除行政機關在行政執法過程中的違法行為，致使大量的“官民”矛盾和糾紛層出不窮。

其實，我國現行《憲法》第129條已經明確了檢察機關在我國憲政體制中的地位，即“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”。而“從《憲法》原意來看,《憲法》修改者是有意將法律監督權明確授予人民檢察院，并與其他監督權予以嚴格區別”。［10］這種“法律監督機關”的憲政地位，也決定了如果檢察機關不能對行政機關的行政執法行為進行監督，那將是一個巨大的缺憾和不足。相反，《憲法》關于檢察機關“法律監督機關”的規定，自然而言地包含了檢察機關對行政機關進行檢察監督的邏輯要求。［11］立足于以上《憲法》對檢察機關的定位和初衷，盡管《人民法院組織法》沒有明確（或明示）檢察機關對行政機關的監督，卻同樣能夠邏輯推導出檢察機關對“行政執法”實施監督的內在要求和必然性。

從實踐上來看，確認檢察機關監督行政機關 （行政執法行為）的職能，不僅是健全和完善中國行政執法監督機制的迫切需要，也是發揮檢察機關作為“法律監督機關”作用的必然要求。早在上世紀90年代，就有學者批評到，“檢察監督那種消極、被動的、羞羞答答的運作狀況已引起社會民眾的不滿”。122006年5月，中共中央《關于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》（中發［2006］11號），要求各級行政機關要增強依法行政觀念，尊重和服從司法審判和檢察。2007年10月15日，中共十七大提出“深化司法體制改革”的戰略任務。最高人民檢察院迅速跟進，出臺了《關于貫徹落實〈中央政法委員會關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見〉的實施意見——關于深化檢察改革2009—2012年工作規劃》，提出了以加強權力監督制約為改革重點，對內加強自身監督，對外強化法律監督職能的檢察制度改革精神。正如最高人民檢察院孫謙副檢察長在去年兩會期間所指出的那樣，“在實現法治的過程中最緊要的是保證依法行政”，“……有很多情況下政府行為是違法的。這種行為應該受到追究，但是沒有合適的人來起訴，所以檢察機關作為監督機構，發揮對行政權的監督和制約，這應當是一個法治的方向。”［13］

總之，檢察機關對行政執法進行監督，不僅在法律層面具有 “合法性”，而且在現實層面具有 “合理性”，它不僅是檢察監督職能的內在要求和邏輯必然，也是完善檢察監督職能和推進檢察制度改革的現實需要！

四、檢察機關“行政執法”監督職能之建構

面對目前中國行政執法監督制度運行不暢的情況下，確認并強化檢察機關對行政機關的行政執法行為的檢察監督職能，才是解決行政執法監督制度不力的有效“法門”。因為，通過實施對行政機關行政執法行為的檢察監督，檢察機關能夠及時發現、糾正和消除在行政執法過程中產生的“官民”矛盾和糾紛，保證了社會的穩定與和諧；同時，確認檢察機關對行政機關的檢察監督職能，促使行政機關嚴格依法行政，提供行政機關行政執法水平，才有利于行政法治的實現。再者，檢察機關的行政執法監督，還能夠使行政執法過程中的“官民矛盾”提前化解，也減輕了法院的司法訴訟負擔。由此可見，檢察機關可以、并且能夠在中國行政法治建設和法治政府建設的過程中發揮其應有的作用和貢獻。

在此需要說明的是，根據我國《行政訴訟法》的相關規定，“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”（第10條），“人民檢察院對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現違反法律、法規規定的，有權按照審判監督程序提出抗訴”（第64條）。據此，有學者人認為，人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督不僅是對人民法院的行政審判活動的監督，實際上是對具體行政執法行為的間接監督。［14］筆者認為，這種認識有牽強附會之嫌。《行政訴訟法》的以上規定，是檢察機關對審判活動的監督，我國現行《民事訴訟法》和《刑事訴訟法》也有類似的規定，因此并不是真正意義上的對行政執法行為的檢察監督。也正是在此意義上，筆者建議，應盡快在法律上確認檢察機關對行政執法行為的檢察監督和職權。

綜上，筆者認為，在中國確認并強化檢察機關對行政機關的行政執活動的檢察監督職能，才是破解目前行政執法監督機制“失靈”和行政違法現象嚴重的有效途徑。當然，構建檢察機關對行政機關的行政執法監督制度，還要輔以法治化的保障。在這個方面，有兩種做法可以考慮：第一，借鑒俄羅斯的做法，在《人民檢察院組織法》中對檢察機關的“一般監督”進行集中規定，在法律上明確檢察機關監督的對象、客體以及檢察機關為發現、糾正和消除行政機關違法行為所需的各種法律監督手段。第二，“一步到位式”立法，制定一部統一的《檢察監督法》或者《檢察機關監督法》，在其中列專章規定檢察機關對行政機關的監督職能和職權等諸項內容。以上兩種方式各有利弊，如果從長遠考慮，第二種方式是不錯的選擇。只有通過檢察機關對行政機關這種法治化和制度化的“專門性監督”，才能有效地解決行政執法過程中產生的“官民”矛盾和糾紛，進而有效地促使行政機關依法行政，做到“有法必依，執法必嚴，違法必究”，從而有利于我國行政法治和法治政府建設目標的實現！

注釋：

［1］［俄］Ю·Е·維諾庫羅夫主編：《檢察監督》，劉向文譯，中國檢察出版社2009年版，第113頁。

［2］См．：Развитие прокурорского надзора в России（исторический очерк）// Под редакции О ·А ·Галустьяна，А ·П ·Кзлыка， А ·В ·Едольцевой．Прокурорсий надзор （третье издание）．М：Закон и право ．2006， С．37-77。

［3］Федеральный закон 《Закон о прокуратуре Росийской Федерации》 （с изменениями и дополнениями）/ / См．：Приложение．Под редакцииЮ·Е·Вин окурова．Прокурорский надзор·М：Юраит．2008．

［4］俄羅斯聯邦憲法法院于2003年7月18日通過的第13號決議指出，第21條第1款所包含的規范，允許檢察長向普通法院系統的法院提出關于宣布俄羅斯聯邦主體憲法（或憲章）的條款與聯邦法律相抵觸的申請。因此，俄羅斯聯邦憲法法院第13號決議宣布，第21條第1款的上述規范不符合俄羅斯聯邦憲法。

［5］См.：Выступление действующего генерального прокурора РФ Ю · Я ·Чайка на собрании федерального совета федерального собрания РФ．О развитии органов прокуратуры // Адвокат，2006，№7，С.39－41.

［6］См.：А·А·Гавриленко．Конституционныеосновы организации и деятельности прокуратуры в России и КНР (сравнительный анализ)// Сборник научных статей международной конференции на теме“Реформа прокурорского института государств на переходнм периоде от системы плановой экономики к системе рыночной экономики” ЮИ чжэнчжоуского университета 2009года.

［7］王桂五主編：《中華人民共和國檢察制度研究》，中國檢察出版社2008年版，第40頁。

［8］其實，早在 1949年9月 27日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的 《中華人民共和國中央人民政府組織法》第8條就明確規定，“最高人民檢察署對政府機關、公務人員和全國國民之嚴格遵守法律，負最高的檢查責任。”

［9］王桂五主編：《中華人民共和國檢察制度研究》，中國檢察出版社2008年版，第182-183頁。

［10］韓大元：《地方人大監督權與人民檢察院法律監督權的合理界限——兼評北京市人大常委會<決議>》，載《國家檢察官學院學報》2009年第3期。

［11］需要指出的是，在我國，檢察機關的“法律監督”也有其界限。有學者指出，檢察機關的法律監督是對法律實施過程的監督，不能對權力機關（立法機關）的立法行為進行監督；同時，法律監督也不是對所有國家機關、社會組織的所有行為都可以進行監督。參見張智輝主編：《中國檢察》（第18卷），中國檢察出版社2009年版，第19-20頁。

［12］章劍生：《論影響實現行政訴訟價值目標的法律機制及其對策析》，載《法律科學》1996年第2期，第29頁。

［13］孫謙：《行政權受約束是法治的基礎——最高檢副檢察長孫謙回應兩會關注問題》，載“法制網”http://www.legaldaily.com.cn/zt/content/2010 -03/08/content_2076637.htm?node=21669，（最后訪問日期：2011 年7月24日）

［14］周海生：《行政執法監督體制的制度分析》，載《山西經濟管理干部學院學報》2006年第3期。

*本文是2009年度最高人民檢察院理論研究重點課題《專門檢察制度研究》（項目編號：GJ2009B13）的階段性成果之—；同時，本文也是2009年最高人民檢察院理論研究重大課題《中國特色社會主義檢察制度的完善》（項目編號：GJ2009A01）的階段性研究成果之一。

**鄭州大學法學院［450001］