內涵剖析與目標構建：對公訴人建設的理論解讀

文◎皇甫長城

內涵剖析與目標構建：對公訴人建設的理論解讀

文◎皇甫長城*

加強公訴人建設命題的提出，標志著我國公訴工作從側重于對制度機制的完善，逐步進入到對人的能力的重視與提升的新階段、新境界。全國檢察機關第四次公訴工作會議指出：“加強公訴人建設，是直接關系到檢察機關形象的一項戰略工程。”完成這一工程，首先必須深刻認識其價值意義，正確把握其定位方向，全面理解其目標體系，這是我們思考和探索中國公訴人建設問題的思想保障。

一、加強公訴人建設的價值意義

“法治乃法律人之治。”司法經驗一再證明，司法過程中最直接、最關鍵也最難把握的問題，是“人”的問題。在新的發展形勢下，將公訴人建設作為公訴隊伍建設的重點，強調重視對公訴人的培養、愛護和尊重，既是公訴工作的現實需要，也是司法活動的規律要求，更是改革發展的必然趨勢，對于公訴事業的科學發展具有重要意義。

加強公訴人建設，符合公訴工作的現實需要，是破解公訴發展難題的關鍵所在。當前，隨著改革開放的進一步發展，我國的社會矛盾結構，正從宏觀模式轉變為微觀模式，公民對權力的依賴，逐漸從對政黨、政府的依賴轉向對司法的依賴，［1］社會各種糾紛矛盾更多地以訴訟方式包括刑事訴訟的方式尋求解決，公訴所調整的社會關系更加多樣化和復雜化，一個小小的案件，就可能引發社會的關注，造成重大的社會影響。而另一方面，法治不斷完善，律師法對辯護權的加強、“兩個證據規定”對刑事證據規則與制度的完善、量刑建議工作的開展和量刑納入庭審程序的試行等司法改革持續推進，又使得公訴程序日趨精細，執法標準日益嚴格。公訴工作難度大、責任重、風險多、要求高，已是不爭的事實，沒有一批高素質的公訴人才隊伍，公訴工作的發展將難以為繼。在新的形勢下，著力加強公訴人建設，吸引住、培養起、使用好一批高素質、專業化的公訴人才，就成為穩定隊伍結構，破解瓶頸難題，推進科學發展的必然選擇。近年來不少檢察機關對公訴部門適當傾斜、著手公訴人的專業化培養和保障等努力，正是對這種實際需求的積極回應。加強公訴人建設，可謂正當其時。

加強公訴人建設，符合司法活動的內在規律，是把握公訴發展方向的本質所在。法治，是現代化的目標，是全球化的共識。公訴事業是中國特色法治事業的重要組成部分，公訴的發展必須立足法治發展的內在規律。從本質上說，公訴的司法屬性，決定了公訴人無論在庭前的案件審查，還是在庭中的舉證質證和辯論，以及在法庭上履行公訴權范圍內的各種訴訟行為，都具有鮮明的個性化特征。特別是在出庭公訴中，公訴人不僅要接受被告人和律師的辯駁，還要接受公眾的評論、媒體的監督和法官的裁判，對個人的綜合素質和獨立作戰能力的要求更為突出。這種獨特的職業特點，決定了對公訴人的培養、管理和使用應當區別于其他的檢察干部。加強公訴人建設這一命題，將公訴人置于公訴隊伍的核心地位，凸顯了這一主體的功能與作用對訴訟活動的積極意義，強化了公訴工作的司法化屬性，既為公訴工作的發展提供了嶄新的視角，也為推動公訴人管理體制和公訴權運行機制的改革明確了方向。

加強公訴人建設，符合改革發展的時代趨勢，是促進公訴長遠發展的活力所在。活力是人的才能的能動性、積極性、創造性的發揮，是一項事業具有持久生命力的源泉。加強公訴人建設，說到底就是以人為本，尊重和發展人的能力和活力的機制性變革，就是要通過對人才的專業培養、科學管理和合理使用，在其知識與能力范圍內，保障其行為得到尊重、意見得到認可、價值得到體現，最大限度地發揮人的潛能，產生最優化的效益。它必將產生充分調動公訴人辦案積極性和創造性的效應，留住公訴精英，激活人才資源，優化隊伍結構，提高公訴質量，并能通過這種精英式培養、選拔和激勵機制，孕育出中國新一代的具有較高素質的公訴人，實現公訴活動的專業化乃至專家化，為公訴工作的發展注入持久動力。

二、公訴人建設的基本定位

所謂基本定位，就是我們應當用什么樣的視角與立場，來思考和探索公訴人建設問題。其目的，是為公訴人建設找到一個準確的思維起點和實踐坐標。這個起點與坐標，既要遵循法治發展的普遍規律，又要與中國特色的法治發展道路相協調，它包括相互關聯、相輔相成的四個方面：

必須以我國國情現狀為基點。與世界法治發達國家相比，我國公訴人職業的發展歷程相當短暫，即使從檢察機關恢復重建計算，也僅三十年歷史。三十年的發展雖然取得了長足的進步，但目前仍處于初始階段，無論是制度機制的改革完善還是人員結構的代謝、調整，都處于轉型的關鍵時期，起點低、底子薄是制約我國公訴人建設問題的一個現實因素，一些曾經困擾其他法治發達國家的問題更需要我們認真思考和解決。而與歷史發展水平相對較低的現狀形成反差的是，我國的憲法法律對檢察工作和公訴工作的定位和期待又遠高于其他法治國家。這一矛盾更加決定了要形成一個符合中國法治發展需要的高素質公訴人職業群體，將是一個長期的過程，公訴人建設必須堅持不懈。“法治具有不幸的不對稱性：它可以瞬間毀滅，但卻需要很長的時間來建立。”［2］這個道理同樣適用于公訴人建設。

必須以鞏固和強化公訴人的司法屬性為根本。司法屬性是公訴人職業的根本屬性，公訴人也必須像法官那樣，要以穩定的經驗、精深的法理和獨立的地位為依托。這是由公訴職業的特點和客觀需要所決定的，不以人的主觀意志為轉移。加強公訴人建設，必須遵循這一客觀規律，進一步確立和強化公訴權是司法權、公訴人是司法官的屬性。強化公訴人的司法屬性，有利于促使公訴人在法律價值內涵和刑法基本原則的基礎上公平地作出決定，促使司法程序在正直、嚴肅和公正信念指引下有效運行，這也是在我國依法治國的大背景下，加強對公訴人的司法文化理念約束和克服人們心理上對行政權的信任危機、樹立司法權威之必須［3］。2000年以來以主訴檢察官辦案責任為核心的公訴機制改革的推進，在某種程度上正是呼應公訴權力司法化運作的客觀需求、不斷實現公訴權運行“去行政化”的過程。如果將公訴人等同于一般的行政官，則將抹煞公訴人在一定程度上的獨立判斷權和處置權，影響公訴工作的長遠發展。

必須以實現公訴工作的專業化發展為核心。公訴職業的司法屬性決定了其精髓是走專業化道路，實現職業化發展。這也是任何法治發達國家公訴人職業發展的共同規律。我國公訴人職業的發展，從一開始，就展現出一個不斷走向職業化、專業化的趨向。特別是2006年，《中共中央關于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》首次明確提出“加強專業化建設”，標志著檢察隊伍專業化建設成為黨和國家的方針政策，也成為檢察隊伍建設的基本方向。近年來，無論是分類管理的嘗試，還是主訴檢察官辦案責任制的探索，歸根結底都是為了解決公訴人的專業化問題。從規范執法行為到統一執法理念、從提高職業技能到改善職業保障，從加強職業紀律到提升職業道德，司法專業化步伐穩步推進，與司法文明化一起成為我國司法改革和政法工作發展的兩條基本線索。公訴人建設，必須繼續遵循和強化這一發展趨勢。

必須著眼于公訴人個體素質的培養與積極性的調動。與偵查辦案機制強調群體力量、集體智慧所不同的是，公訴辦案，由于其工作的獨立性，在具體辦案中更強調個體作用的發揮。特別是控辯式庭審結構，進一步完善了控審分離，加強了控辯對抗，公訴人在法庭的表現往往決定案件的公訴質量。公訴工作客觀上需要公訴人才培養應以有利于公訴人個體水平和辦案能力的發揮，有利于高素質、專家型檢察官的脫穎而出為出發點。這也是公訴人建設這一命題將公訴隊伍建設問題由強調整體變為突出個體的實質意義所在。但這并不是對隊伍建設的忽視或者否定。說到底，加強公訴人建設，是要將公訴人置于核心地位，以激活個人能力和活力作為隊伍建設的基礎，采取切實措施，用崗位吸引人、用待遇留住人、用機制培養人、用制度管好人，使公訴人的自我進步與公訴隊伍的整體發展相互融合，通過公訴人個體素質的提升，推動公訴隊伍的整體發展。

三、公訴人建設的目標體系

國家統一司法考試制度的建立，為公訴人準入和任職條件奠定了基礎。當前加強公訴人建設，更應關注的是公訴人的培養和使用問題。我們認為，其目標體系至少包含相互關聯的五個方面：

高質充足的人才儲備。實現公訴工作的專業化發展，精英式的人才必不可少。培養一批有能力的、能夠獨立負責的骨干公訴人，并使之成為公訴的中堅力量，既是解決當前檢察專業人才偏少的現實途徑，更符合公訴人建設的規律。一方面，精英式公訴人才可以有效攻克大要案、疑難復雜案件，使公眾樹立對司法的信心，增強對法治的信任感；另一方面，通過精英式人才自身的感染力和影響力，將有效帶動和增強公訴人隊伍的榮譽感與責任感，有助于培養一支能夠適應社會法治化進程、勝任法律監督工作的公訴隊伍，體現以公訴人建設帶動公訴隊伍建設的整體效應。

穩定合理的隊伍結構。公訴人才的養成，有其主觀能動性的一面，離不開個體自身的努力和自覺的學習。但公訴工作的專業化特征和實踐性特點，又決定了公訴人法律職業素養的養成，除法學教育外，還要來自實踐經驗的積累。這本身就需要一個較長的過程。而高質量公訴人群體的產生，更要經過扎實的實戰鍛煉，才能獲得整體提高的成效。基于此，穩定合理的隊伍結構就成為公訴人建設中具有基礎作用的一環。因為只有隊伍結構穩定、人員組成合理，才能形成累積效應，更好地傳承公訴經驗、延續公訴工作規范，促進公訴干部的自我養成和專業化建設的持續發展。

長效規范的職業培訓。公訴是具有高度學識性、同質性特征的職業，它不僅要求每個公訴干部個體要精通和熟練操作專門法律知識，還要求這個群體在職業理念、思維方式、行為模式等方面具有相當的一致性。統一的準入和任職資格，只是促使公訴人群體建立其共同的交流平臺，要具有同質化的職業素質和思維方式，還需要任職中的職業培訓與實踐經驗的積累。［4］更為現實的是，實現對公訴干部理念教育、業務培養和技能訓練的制度化、長效化，促使公訴人不斷提高職業素養和工作技能，還可以在不作大幅度人員調整的情況下，提升整個公訴隊伍的專業化水平，保障國家法律的貫徹執行，及時應對工作中遇到的新情況、新問題。［5］

科學完善的工作機制。制度建設是帶有根本性、全局性的問題，公訴人建設的成果，最終要落實和體現在機制制度的設置上。其核心有二：一是實現公訴人責、權、利的統一，喚起公訴人個體的獨立精神；二是建立起引導與約束并存的良性制約，按檢察職能的履行和公訴規律來管理公訴業務和公訴隊伍。只有建立健全符合公訴工作規律特點的工作機制，實現公訴運行模式與公訴權司法屬性之間的良性銜接，通過明確的職責、廣闊的施展空間和符合公訴特點管理機制，才能保障公訴人的執法行為和裁量決定得到充分的尊重和認可，最大限度釋放專業人才的能力和作用，達到人與人、人與事之間的最優狀態，使公訴人職業的發展更加適合法治建設的需要。

系統完備的執法規范。公訴行為之所以區別于其他職業行為，就在于其特有的法定性要素和規范性要求。我國的憲政體制決定了對公訴人執法行為與能力水平評價的多元性。從偵查機關、審判機關到訴訟當事人，從新聞媒體、社會公眾到人大代表、政協委員，公訴工作始終處于訴訟制約之中和社會監督之下。評價主體和標準的多樣性，更加凸顯了執法規范性的重要性。只有制定詳細、明確、具體的執法標準，才能避免在執法環節產生、傳遞或放大偏差與瑕疵，確保整個執法活動嚴格依法進行，從而將公訴辦案納入理性的軌道，達到以標準化提升規范化，以規范化保障專業化的系統效果。

濃厚活潑的文化氛圍。公訴文化是公訴部門或者公訴人在履行公訴職能過程中衍生的法律文化，是檢察文化的重要組成部分。公訴文化是當前加強檢察隊伍建設、業務建設和機制建設必不可少的動力源泉，是實踐“立檢為公，執法為民”檢察宗旨的“軟實力”。它通過對公訴物質環境、精神氛圍、法律職務產生影響，使公訴人在思想觀念、心理因素、行為準則、價值取向等方面產生認同，從而實現對精神、心靈、性格的職業化塑造。

注釋：

［1］摘自謝暉教授在“網絡虛擬審判與刑事審判制度改革研討會”上的發言，載《人民法院報》2010年5月14日第5版：《司法過程的專業化與公民參與》。

［2］［美］紐拉姆·巴澤爾：《國家理論》，錢勇、曾詠梅譯，上海財經大學出版社2006年版，第375頁。

［3］汪迪波等：《主訴檢察官制度研究》，載《廣西政法管理干部學院學報》2004年第4期。

［4］謝梅英：《檢察隊伍專業化建設目標探索》，載《中國檢察官》2009年第6期。

［5］熊少敏等：《檢察隊伍專業化建設基本問題研究》，載《人民檢察》2005年第22期。

*上海市人民檢察院［200030］