農村土地整治創新模式的思考——基于廣西壯族自治區崇左市龍州縣“小塊并大塊”的啟示

盧艷霞，黃盛玉，王柏源，盧麗華

（1.中國土地勘測規劃院，北京100035；2.福建省國土資源廳，福建福州350001；3.國土資源部耕地保護司，北京100812）

“螞拐一跳三塊地，草帽一扔不見地”，這句山歌形象描述了廣西壯族自治區崇左市龍州縣昔日的土地境況。責任田地塊小、四處分散、界限多、田埂多、土地浪費且耕作強度大，難以形成規模種植，早已成為龍州縣農民致富的攔路石[1]。2006年起，龍州縣開始探索“結對并地”，即農民自發結對進行土地互換進而“小塊并大塊”，一方面，為農村土地承包經營權流轉、實現土地規模經營奠定基礎，是一種更符合規模化經營的土地整合、互換、再分配模式；另一方面，在并地過程中，通過工程措施等有效提高了耕地質量，實質上也是一種土地整治創新模式。

1 龍州縣“結對并地”基本情況

1.1 做法

“結對并地”發源于廣西壯族自治區崇左市龍州縣上龍鄉，2006年起，上龍鄉以屯為單位，以連片田塊為基礎，村與村、屯與屯共同制定友好協議和村規民約，村與村結成友好村、屯與屯結成友誼屯、戶與戶結成兄弟戶進行結對，拿出自己的小塊土地并成大塊，在無數小塊并成一大塊后，再按各戶原有的面積重新抽簽分配。并通過落實“一事一議”制度協商修繕水利渠道和機耕路，逐步推進農業生產機械化、標準化和規模化種植?！安⒌亍辈僮鞒绦蚴牵赫匍_群眾大會—核實地塊面積—公示—確定地塊及地類—規劃水利、機耕路等—農戶簽字確認—丈量—繪圖—抽簽—農戶簽字確認—上報政府、村委備案。截至2010年底，龍州縣12個鄉鎮已有7個鄉鎮推行了土地“小塊并大塊”優化調整，調整面積3.26萬畝，占全縣總耕地面積的4.4%。其中上龍鄉推行最快，8個村已有7個村推行了“小塊并大塊”，共優化整合土地2.8萬畝，占該鄉耕地總面積的50.9%，占全縣調整總面積的85.97%?！安⒌亍鼻?，上龍鄉4000多農戶每戶耕地少則十多塊，多則幾十塊，且分散于各處，單塊地面積最大的一畝多，最小的不到一分地?！安⒌亍焙?，土地大多集中連片，弄農屯屯前的500多畝耕地已合并調整成了一塊塊方方整整的土地，4 m寬的道路形成一個方形環道，電線和供水管道沿路基埋設，每一塊田都接有噴淋的水閥，成片種植黑皮果蔗。

1.2 成效

通過“結對并地”，“小塊并大塊”，改善了農業機械化作業條件、提高了農戶增加農業投入的積極性、促進了農業產業結構調整及規模經營、增強了土地利用集約水平和村民民主管理意識等，取得了良好的成效：

（1）有利于農業機械化作業，便于統一生產經營管理，進一步解放了生產力。上龍鄉荒田屯龍天葵感受很深，他家16畝土地共分76小塊，過去裝一車甘蔗要轉幾十個地方，現在土地整合成兩大塊，工作效率大大提高。

（2）有利于提高農戶增加農業投入的積極性。過去田塊小、零散，群眾覺得修路、修水渠道、建田頭水柜和安裝滴灌噴灌設施等投入大而收益少，不劃算?！靶K并大塊”后，村屯一般都籌資籌勞建設農業基礎設施，上龍鄉把敏屯籌資4.2萬元，擴建了1000多m機耕路，改善了農業生產條件。

（3）有利于產業結構調整和規模經營，促進農民增收、農業增效。土地零散經營，難以形成規模，也難以吸引經銷商。開展“小塊并大塊”后，規模經營有了基礎，如上龍村弄農屯連片種植香蕉和黑皮果蔗，效益很好。

（4）有利于節約使用土地和減少矛盾糾紛。土地整合后，減少了農戶間田埂的占地，增加土地使用面積。上龍鄉荒田屯土地整合后，諸如用水糾紛、土地糾紛等多發性矛盾基本消除。

（5）有利于提高村民民主管理的意識。為改善農村生產生活條件，農民群眾紛紛出謀劃策，通過“一事一議”籌資籌勞加強農業基礎建設，積極參與村內民主管理，增強了村民民主議事與決策的意識。

1.3 經驗

“結對并地”順應了農業機械化、規?；a業化發展的潮流，對增加農民收入，促進農村穩定有顯著的成效，龍州縣縣委、縣政府在2009年下發了推行土地“小塊并大塊”的通知，要求全縣各地全力推進，但全縣“小塊并大塊”面積的85.97%集中在上龍一個鄉，其余11個鄉鎮進展并不順利。上龍鄉“結對并地”推進順利的主要原因是：

（1）群眾自愿是保障。上龍鄉“結對并地”是群眾自發的產物，誰與誰并，怎么并，道路、水利設施如何規劃，投多少錢，怎么籌集資金，均由村民自愿、民主決定并迅速自覺實施，沒有誰強迫誰，不存在重大爭議，因此，只要群眾自發開展的“結對并地”，從動議到實施完成，一般不超過4個月。

（2）耕地條件是基礎。從調查情況看，人均耕地面積較大、地力差異不大的地方，農民更愿意互換，也更容易并成大塊土地，所以并地推行較快。人均耕地面積較少的鄉鎮，戶與戶的結對互換、“小塊并大塊”后面積仍然較小，產生的效益不明顯，對農民吸引力不大。地力優劣水平差距大，農用地等級劃分過多，則并不并地一個樣，也直接影響農民“小塊并大塊”的積極性。

（3）效益提高是動力。上龍鄉有多樣化種植、產業化經營的農業特色產業，推行土地“小塊并大塊”后，促進了農業結構得到進一步優化調整。目前，“結對并地”后，全鄉初步建立黑皮果蕉、香蕉、劍麻等產業基地。農業生產效益的顯著提高，是激發群眾自愿開展“結對并地”的主要誘因。

（4）政府扶持是助力。上龍鄉等地開展的“結對并地”，從開始運作到村內公共基礎設施建設的投入，基本上是屯內自行運作，如果政府和有關部門加大引導和扶持，將有助于“結對并地”的進一步推廣。

2 啟示

“結對并地”、“小塊并大塊”，是一種土地承包經營權和諧流轉的新模式，但從土地管理角度講，也可以看作是一種群眾自發、小規模、低水平的土地整治創新模式。這種模式，雖然政府投入很少，但因遵循了做群眾工作必須堅持的“群眾自愿、民主管理”、“因地制宜、量力而行”的基本原則，取得了很好的成效，對創新農村土地整治、加強耕地保護工作有重要的借鑒。

2.1 對“結對并地”加以扶持，將能起到畫龍點睛、推波助瀾的效果，有利于擴面、提質、增效

在實施“小塊并大塊”工作中，農業基礎設施落后是制約土地整合流轉的重要原因。政府及有關部門應該加大制度設計力度，對“結對并地”這種群眾自發、小規模、低水平的土地整治給予必要的資金扶持，加大農業基礎設施建設投入，一方面幫助農民改善農業土地生產條件，縮小地力優劣水平差距，將能有效提高農民并地積極性，擴大并地規模；另一方面幫助農民對并地后的土地進行配套建設，將能進一步改善農業生產能力，提高地力等級，促進農民增產增收。而且，在龍州縣上龍鄉這樣的地方，農民有意愿、耕地資源條件較好、產業化經營有基礎的地方，政府對“結對并地”等土地優化調整給予扶持，將能起到事半功倍的效果。

2.2 “結對并地”賦予了土地整治新內涵，為今后土地整治項目的規劃和實施提供了有益的探索

目前國土部門開展的土地整治在項目運行模式方面，主要是政府主導規劃、設計和組織實施，通過公開招投標選擇施工隊伍，但這種做法存在弊端：一是人為設定了項目入選門檻，規模達不到立項標準的不能整治，如龍州這樣小規模的整治項目很難得到政府支持，政策的普惠性得不到體現；二是國土部門的管理環節多、管理任務重，事權和資金核撥權過于集中，效率低下且容易產生腐敗現象；三是缺乏質量檢測的手段，往往只有“量”的驗收而沒有真正“質”的評定，容易出現劣質工程，整治質量與農民意愿不符；四是整治前后要做大量的群眾工作，國家雖然投入了大量經費（全國平均每畝投入2000元左右，浙江等發達地區每畝投入高達萬元以上），但還是有部分項目群眾并不十分支持，往往由于群眾工作的滯后延誤了項目進程。

龍州縣農民自發開展的“結對并地”，有效解決了土地整治前的規劃設計悖離農民意愿、權屬調整難度大等問題，為土地整治鋪平了道路，有利于土地整治的順利開展；通過農民投工投勞進行農田基本建設，保證了建設質量、節約了建設成本，也能增加農民收入；通過農民的自主管理，減少了土地整治項目實施中的腐敗現象。今后開展土地整治，也可以建立一個與群眾及基層組織主體地位相適應的項目組織模式，讓農民“用國家的錢，整自己的地”。

2.3 支持農民“結對并地”，是建設高標準基本農田、加強耕地保護的重要形式

2011年7月20日，國務院常務會議明確提出“十二五”期間要再建成4億畝旱澇保收的高標準基本農田。按現行畝均投入2000元的標準，全國共需要8千億，但每年全國可用于高標準基本農田建設的新增建設用地有償使用費收入僅1千億左右，“十二五”就缺口3千億。而且，78%新增費收入來自于沿海11個省份，其基本農田總量不到全國總量的30%，資金收入與基本農田建設任務嚴重不匹配。

龍州縣是國家扶貧開發工作重點縣，2009年全縣財政收入3.46億，農民人均純收入3683元，地方財政很難有余力加大對耕地的投入、建設高標準基本農田。龍州縣農民自發開展的“結對并地”，充分發揮農民民主管理、農民積極籌資籌勞（據調查，“結對并地”中，農民畝均投入資金300元以上），政府只需很少投入，就能解決農民生產生活中的大問題。這種小規模、因地制宜的土地整治，以及對農民自發整治土地進行補助，應該可以成為偏遠地區、地方財力較差地區土地整治、建設高標準基本農田的主要探索模式。如果全國普遍采取這種模式，即使政府按每畝600元的標準予以補助，4億畝高標準基本農田建設資金籌措也不成問題。

3 結論與建議

目前，國土資源管理部門在土地整治工作方面，已經建立了由地方政府主導、國土資源部門搭建平臺、相關部門協調聯動、農民群眾廣泛參與的共同責任機制，構建了較為完善的管理制度和技術標準體系，形成了以中央和地方財政投資為主、分類管理、市場運作的項目管理機制。但是，在項目選擇、項目組織、資金安排、標準制定、后期管護等方面，需要進一步改進和完善。

（1）建立適應農業現代化、經營規?；枨蟮亩嘣椖窟x擇機制。提高耕地質量、建設成規模的高標準基本農田，推進農業規?；?、產業化經營，是中國農業提高國際競爭力的必然方向，也是土地整治的生命力所在。土地整治要與現代農業基地建設、規?；洜I相結合，土地整治規劃要與新農村建設規劃、農業產業化發展規劃、農田水利建設規劃等互相協調。整治后的土地才能充分發揮更大的效益，能真正促進農民增產增收、農業增效。

（2）完善與群眾及基層組織主體地位相適應的的項目組織模式。群眾與基層組織是耕地的直接經營和使用者，土地整治活動要充分發揮其作用和積極性。整治項目要必須始終堅持農民自愿，在條件基本具備的地方開展；除農村集體經濟組織無力承擔的大中型骨干工程外，倡導鼓勵以補助的方式，將農村集體經濟組織能承擔的其它土地整治工程直接交給他們規劃設計、組織實施；對土地權屬的調整，必須始終堅持村民自治，充分發揮農民的民主管理能力；整治中要征求群眾意見、發揮群眾的監督作用，整治后要交由群眾維護管理。

（3）建立面向廣大農村農民的普惠制資金安排方式。當前，資金安排上側重于顧及管理者的管理便利，設定了過于嚴格的項目立項條件，勢必造成一部分亟需整治的耕地由于門坎過高而無法享受政府的資金補助現象。要改變現行單一的資金安排方式，拓展資金使用范圍，可以實行以獎代補、以補代投的方式，將小規模的土地整治納入補助范圍，充分調動農民個人和社會建設、保護耕地特別是基本農田的積極性，讓農民真正得到實惠。

（4）完善與中國耕地利用基本國情相適應的多層次的工程標準。目前中國實行的土地整治是對田、水、路、林、村的綜合整治，所有政府資金補助的土地整治項目必須執行同一個綜合性工程標準。但中國各地資源稟賦不同、耕地條件不同、存在的障礙因素不同，很難套用同一標準。實踐也證明，按“同一面孔進行整容”的土地整治在一些地方“好心辦了壞事”，不僅造成了財力浪費和地力的破壞，也引發了群眾的不滿。建議結合各地資源狀況，因地制宜、分門別類，建立多層次的工程標準，按照“缺什么補什么”的做法，有針對性地開展土地整治。

（

）:

［1］ 陶琦，李欣松，等.“小塊并大塊”：集約耕地更惠民生——廣西龍州實施上龍土地整理項目紀實［J］.南方國土資源，2010，（1）：14-16.