城鄉建設用地增減掛鉤中的集體土地權益保護

譚 靜

（南京農業大學公共管理學院，江蘇南京210029）

城鄉建設用地增減掛鉤（以下簡稱增減掛鉤）是“依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區（以下簡稱項目區），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。”[1]該政策以保護耕地、保障農民土地權益為出發點，以改善農村生產生活條件、統籌城鄉發展為目標，以優化用地結構和節約集約用地為重點，有利于落實耕地保護、合理配置土地資源，實現城鄉統籌，建立城鄉統一的土地市場。

2006年以來，國土資源部先后在全國27個省市部署開展增減掛鉤試點，對促進耕地保護和節約集約用地、統籌城鄉發展發揮了積極作用。但是，各地在政策執行過程中，也出現了少數地方片面追求增加城鎮建設用地指標、違背農民意愿強拆強建等一些亟需規范的問題，侵害了農民權益，影響了土地管理秩序，危害了社會穩定[2]。本文通過分析集體土地所有權、使用權的性質和特點，結合當前增減掛鉤試點中存在的若干問題，基于集體土地權益保護視角，從立法規范征地制度、全面實施集體土地房屋產權登記制度、保障拆舊區的集體建設用地使用權權益、建立城鄉統一的土地市場、加快建立農村地價管理體系等若干方面提出進一步完善增減掛鉤的措施。

1 增減掛鉤中的土地產權分析

1.1 中國現行土地產權制度情況

中國現行的土地所有制為社會主義土地公有制，分為全民所有制和集體所有制兩種形式。“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”中國現行的土地使用制度包括城鎮國有土地使用制度和農村集體土地使用制度。城鎮國有土地除用于基礎設施、公用設施、公益事業等可以劃撥使用外，一般工業用地和經營性用地都采用有償使用方式，通過市場機制優化土地資源配置，并使國家土地所有權在經濟上得以實現。農村集體土地包括集體農用地、集體建設用地和農村村民住宅等。集體農用地主要由本集體經濟組織的成員承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產；集體建設用地主要由鄉鎮村集體經濟組織或村民個人使用，用于公共設施和公益事業建設、鄉鎮企業建設等；村民住宅只能由本集體經濟組織的成員使用，用于住宅建設。

1.2 增減掛鉤中的集體土地產權問題

（1）集體土地所有權主體缺位，產權歸屬不清。大部分地方的集體土地所有權只是按行政村登記，但實際上有的地塊屬于鄉鎮或村民小組所有，或同一地塊上存在多個所有權的，未進行確權登記。即使進行了登記，也由于各地集體經濟組織不健全，沒有合法登記的組織機構，集體土地所有權難以有效行使。因此，在增減掛鉤實施中，如果地方操作不當，容易變成少數鄉（鎮）、村領導作為集體代表，行使決策權，集體成員的利益難以得到有效保障。另外，由于集體經濟組織包括鄉鎮、村和村民小組，三者存在行政等級區分，在有關決策上往往會受到行政干預，不能更多地考慮基層集體經濟組織的利益[3-4]。

（2）集體土地所有權是受到一定限制的所有權，其權能中占有、使用和收益權比較充分，但其中的處分權受到較大的限制。集體土地不能像國有土地一樣依法實施有償出讓，在征收過程中，也只給予適當的補償，不能分享土地用途變更后的巨額增值收益，導致國有、集體土地同地不同價。例如同樣是房屋征收與補償，城鎮與農村適用不同的法律法規，造成了立法和執法上的不公平。這樣的做法，實際上只承認集體土地使用權的存在，而否認了集體土地所有權的存在。在增減掛鉤試點中，地方政府在這種傳統觀念的影響和利益驅動下，土地收益的分配往往更多地偏向城鎮建設，給農村集體和農民的補償相對偏低[5]，未能真正做到“土地增值收益必須及時全部返還農村”，由此引發了一系列社會矛盾和惡性事件。

（3）集體土地使用權登記滯后，尚未建立統一的流轉管理辦法[6]。隨著城市化進程加快，大量農村人口從農村遷往城市，如村民外出務工、農轉非、子女求學定居城市，形成“空心村”，各地宅基地超標準和閑置等現象較為突出。而集體土地使用權確認登記和土地流轉等相關配套措施滯后，大量農村空置宅基地得不到有效處理，造成了土地資源的巨大浪費。一些地方還存在鄉鎮企業用地未批先用、少批多用等現象，土地權屬未進行登記或登記不規范等。在增減掛鉤試點中，地方往往需要花大量人力、財力集中進行集體土地確權、登記、發證，由于時間倉促和相關制度不健全，遇到產權糾紛難免處理不當，造成農民利益的損失或不公平現象。關于增減掛鉤中涉及的集體農用地和建設用地的流轉，國家從保護耕地和農民權益等方面提出了相關要求，但尚未從國家層面出臺統一的集體土地流轉管理辦法。隨著增減掛鉤試點的大范圍推廣，由于缺乏經驗以及對政策理解的偏差、制度不完善等，地方官員在利益驅動下，難免存在一些侵犯農民權益和弄虛作假、徇私舞弊的行為。

2 增減掛鉤中集體土地處置的主要方式

建設用地增減掛鉤中主要涉及的集體土地包括兩類：一類是“拆舊區”的土地，包括集體農用地和集體建設用地；另一類是“建新區”的集體土地。對于不同性質的土地，在增減掛鉤中有不同的處置方式。在這些處置方式中，現階段還存在著或多或少的問題，具體見表1。

表1 增減掛鉤中不同性質集體土地處置方式及問題Tab.1 The disposal methods and problems of collective land in the different nature of rural-urban construction land use

3 關于完善增減掛鉤中集體土地權益保護的探討

毋容置疑，增減掛鉤政策的初衷是好的，實際上在某些地區也取得了很好的效果。但由于中國集體土地產權制度本身的缺陷，以及長期以來地方政府過多重視建設用地指標、過度依賴土地財政，使得在掛鉤試點中，一些地方有意或無意地偏離了方向，打著城鄉統籌、新農村建設、舊村改造、小城鎮化等各種旗號，開展大規模的拆村遷居運動，以此獲得大量的城鎮建設用地指標和巨額的土地增值收益，與中央倡導的工業反哺農業、城市支持農村發展策略背道而馳。因此，在有效實施掛鉤政策的同時，應把維護農民合法權益放在首位，加強對集體土地權益的保護。

3.1 立法完善集體土地所有權，規范征地制度

首先，應在立法上確立集體土地所有權的主體[7]，例如體現集體所有權權利本質的新型農村合作社組織或村民入股組建的土地經營公司等，同時制定相應的法規，對新型農村合作社或土地經營公司的構建及運作方式進行詳細規定，體現集體土地的公有性質。

如前所述，中國集體土地所有權并不能和一般財產所有權一樣，享有完整的占有、使用、收益和處分的權能，造成國有和集體土地同地不同權、市場價格相差懸殊的現象，由此帶來眾多的社會矛盾。為更好的達到增減掛鉤的預期目的，應該在權利平等的立法思想指導下，賦予集體土地以完整、自由的所有權。同時應對集體土地的征收進行限制，在涉及集體土地征收時，要對征收土地的“公共利益”用途作明確界定，不具有公益性的，應該參照國有土地市場交易的方式，集體經濟組織可以采用協商或公開掛牌的方式確定交易價格。

3.2 全面實施集體土地房屋產權登記制度

按照《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》要求，全面實施集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權發證工作。對于鄉（鎮）村集體經濟組織缺位的，所有權證可暫由鄉鎮政府、村委會代管，通過鄉（鎮）人民代表大會或村民會議行使所有權；對于宅基地和集體建設用地，應有合法的審批手續，并按照“一戶一宅”、戶籍對應的原則進行確權登記。對1982年《村鎮建房用地管理條例》實施前，農村村民建房占用的宅基地，在《村鎮建房用地管理條例》實施后至今未擴大用地面積的，可以按現有實際使用面積進行確權登記；1982年《村鎮建房用地管理條例》實施起至1987年《土地管理法》實施時止，農村村民建房占用的宅基地，超過當地規定的面積標準的，超過部分按當時國家和地方有關規定處理后，可以按實際使用面積進行確權登記；1987年《土地管理法》實施后，農村村民建房占用的宅基地，超過當地規定的面積標準的，按照實際批準面積進行確權登記。其面積超過各地規定標準的，可在土地登記簿和土地權利證書記事欄內注明超過標準的面積，待以后分戶建房或現有房屋拆遷、改建、翻建、政府依法實施規劃重新建設時，按有關規定做出處理，并按照各地規定的面積標準重新進行確權登記。同時，應同步更新和完善二次調查成果，建立城鄉一體化的地籍數據庫。對于集體土地上的各類房屋，由房管部門進行確權登記，頒發房屋所有權證書，建立信息化檔案。

通過確權登記發證和強化證書應用，在增減掛鉤項目的實施中，農民就可以憑借自己的產權證書，保護自己清楚界定的權利，更好地行使知情權、參與權和監督權，同時在權利受到侵犯時，可以依法取得賠償。

3.3 按照同權同價原則，保障拆舊區的集體建設用地使用權權益

在集體土地的權利地位立法明確后，集體建設用地使用權應與國有土地使用權一樣，享有同等的權利。在增減掛鉤項目實施中，對拆舊區騰出宅基地的農民，除了補償其房屋，還應補償其宅基地權益；對騰出其他集體建設用地的單位，也應相應補償。必須把農村土地整理節省出來的建設用地優先留給農村使用[8]，發展非農產業，由鄉（鎮）村集體開發經營或以土地入股等方式經營，讓農民長期分享集體土地整治帶來的土地增值收益。

對于蘇南等經濟較為發達的地區，拆舊區的農民的主要收入來源已經不是農業生產，農村養老、新型合作醫療、新農保等為主要內容的農村社會保障體系已經趨于完善，對這部分農民，可以采取基于農民自愿的拆遷補償安置、拆建安置以及農業人口安置等多種宅基地退出模式，支持地方政府探索農民土地承包經營權置換城鎮社會保障、宅基地使用權置換城鎮住房的“雙置換”改革[9]，自愿放棄宅基地及其房屋進入城鎮居住的，可參照國有土地上的房屋征收補償標準進行補償安置，享受城鎮經濟適用房政策，并納入城鎮居民社會保障體系，加速實現農民向市民的身份轉換。

3.4 完善集體土地流轉制度，建立城鄉統一的土地市場

在集體土地權利地位立法明確后，就應該像城鎮國有土地一樣，可以依法流轉。應及時修改《土地管理法》等相關法律，盡快建立全國統一的集體土地流轉制度，從法律層面明確集體土地流轉的合法性。在增減掛鉤項目實施中，建新區的集體土地如果用于非公益性用途，可以參照國有土地，通過出讓、出租、作價入股等方式進行流轉，出讓年限可與同用途的國有土地一致，出讓方式可采取招標、拍賣或者掛牌等公開交易方式。流轉收益主要用于項目區的拆遷、安置、復墾等，政府按一定比例提取公共基礎設施和公用事業建設配套費及耕地保護基金。使用權人在依法登記取得集體建設用地使用權后，可按規定將其集體建設用地使用權進行再流轉，如轉讓、出租、抵押等。拆舊區統一安置的村民，其原承包地在集體所有權性質和用途不改變的前提下，可以按照自愿、有償的原則，采取轉包、出租、轉讓或入股方式流轉，實現規模化經營。拆舊區新增耕地，由村委會發包或重新分配后，也可進行流轉。

3.5 推進產能核算和基準地價等成果應用，加快建立農村地價管理體系

自2001年以來，國土資源部在全國范圍內先后部署開展了農用地分等定級估價、征地區片綜合地價、農用地產能核算等工作，為全面掌握、科學量化中國農用地的質量狀況，促進土地資源集約合理利用，發揮了重要作用。但是在增減掛鉤項目實施中，這些成果在一些地方并未得到很好地應用，一方面是成果本身的一些問題，如實用性不強、更新滯后等，另一方面也缺乏成果應用的相關管理制度[10]。實際上，目前在增減掛鉤項目實施中，通過應用現勢性強的農用地產能和基準地價成果，可以提高補償的科學性和合理性，減少在土地增值收益分配中的不公平現象，通過價格調整適當提高農村在土地增值上的分配比例[11-12]，從而保護集體土地權益。

因此，應繼續做好農用地分等定級估價和產能核算成果更新工作，提高成果的實用性，建立與增減掛鉤、征地補償緊密結合、便于操作的成果應用管理辦法。同時，加快開展集體建設用地基準地價評估工作，運用科學的方法確立與國有建設用地相協調的農村集體建設用地基準地價，以及相應的集體建設用地使用權流轉最低保護價，并定期公布、適時調整；研究各類集體建設用地使用權價格的特點，逐步建立集體建設用地地價管理體系；逐步開展對農村集體建設用地使用權的價格評估，建立農村集體建設用地使用權價格評估和備案制度。

4 結語

國土管理部門推行的增減掛鉤政策在促進耕地保護和土地集約節約利用、統籌城鄉發展方面起到了極大的作用，在一些地方也取得了很好的效果，但總體來看，增減掛鉤政策在目前的施行中對農民集體土地權益的保護還不夠，對集體農用地流轉也缺乏國家層面的法律認可。今后應通過立法完善集體土地所有權、全面實施集體土地產權登記制度、完善集體農用地流轉制度和建立農村地價管理體系等措施，以更好地落實和保護農村集體土地權益，保障農民的合法權益，促進城鄉統籌發展。

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）：

［1］ 國土資源部.城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法［Z］.

［2］ 城鄉建設用地增減掛鉤和農村土地整治清理檢查工作［EB/OL］.http://wenku.baidu.com/view/faa1f7ebe009581b6bd9ebed.html,2011-02-17.

［3］ 王亦白.集體土地所有權，誰是行使主體？［J］.中國土地，2006，（8）：34-35.

［4］ 譚峻.我國集體土地產權制度存在的問題及應對之策［J］.農村經濟，2010，（4）：34-36.

［5］ 盧曉潮.維護好集體土地權益是化解土地信訪的根本［J］.浙江國土資源，2009，（11）：24-25.

［6］ 黃中廷.農村集體經濟產權制度改革研究［M］.北京：新華出版社，2007.

［7］ 廖長林.我國城市化進程中的農村集體土地產權制度創新研究［J］.湖北經濟學院學報，2008，6（4）：74-75.

［8］ 葉紅玲.村莊里的“都市”——在張家港永聯村看農村土地整治［EB/OL］.http://www.mlr.gov.cn/xwdt/dfdt/201106/t20110620_881597.htm,2011-06-20.

［9］ 夏鳴.城鄉統籌發展路徑創新探索——“萬頃良田建設工程”理念與實踐［M］.北京：中國大地出版社，2011.

［10］石憶邵，朱衛鋒.從征地過程看集體土地產權制度改革［J］.規劃師，2003，19（10）：37-40.

［11］姜和忠.統籌城鄉建設用地中的農民土地權益保障［J］.寧波大學學報，2010，23（5）：110-112.

［12］周其仁.從成都經驗看城鄉統籌［N］.經濟觀察報，2007-06-18.