中國土地整治資金效益及其空間分異

胡業翠 ，鄭云梅 ，徐勁原

（1.中國地質大學（北京）土地科學技術學院，北京100083；2.國土資源部土地整治重點實驗室，北京100035）

1 引言

科學評價土地整治資金的實施效率及其影響因素，對加強土地整治相關資金管理，切實提高資金使用效率和效益，促進土地整治戰略科學決策有重要理論和實踐價值。2010年財政部、國土資源部聯合下發的《關于加強土地整治相關資金使用管理有關問題的通知》明確強調，要進一步加強土地整治相關資金管理，切實提高資金使用效率和效益[1]。近年來，國內相關部門和學術研究機構圍繞土地整治項目評價進行了不同探索，實現了土地整治項目評價從單一的經濟效益向綜合效益評價、由定量和定性相結合向全面定量評價的轉變[2-4]。但也存在一些問題，如評價指標不統一，不同地區評價結果缺乏對比性[5]；多數研究只從產出效益方面對具體項目進行評價，鮮有結合土地整治項目投入成本和產出效益方面的相關效率評價[6]；多集中在微觀尺度具體項目實施效果評價的內容、指標、方法和技術體系研究[7-9]，從區域尺度對土地整治實施效果的橫向（不同區域）、縱向（不同時段）研究較少，導致土地整治宏觀決策科學依據不足。因此，本文對全國、各省（自治區、直轄市）、市不同尺度視角下土地整治項目的資金使用效率進行評價分析，為不同尺度土地整治資金實施效果評價標準序列建立及宏觀決策提供依據。

2 數據來源與研究方法

2.1 數據來源

本文選擇全國作為宏觀空間單元，省（自治區、直轄市）級行政區域為中等尺度的空間單元，地市級行政區域為基本空間單元，分別進行土地整治資金使用效率區域差異分析。在數據樣本選取方面，選擇全國、各省（自治區、直轄市）、市土地開發、土地整理、土地復墾的項目個數、項目總面積、總投資額及相應的新增耕地數量作為分析計算的主要基礎數據，所有數據均來源于中國國土資源統計年鑒。由于各市（區）土地整治投資額僅2003、2007、2008年有統計，為方便對比分析與統計，以上數據由相應年份的中國國土資源統計年鑒獲得。

2.2 研究方法

目前，針對具體土地整治項目一般通過構建經濟、社會和生態指標進行實施效果的綜合評價[10-12]，鑒于區域層面土地整治項目的社會與生態數據獲取難度大，本文將土地整治項目資金運行的經濟效益作為研究切入點，將土地整治項目的萬元投資新增耕地數量、土地整治項目單位面積投資額及其綜合評價值作為重要考核指標，對全國、各省（自治區、直轄市）、市不同尺度視角下土地整治項目的資金使用效率進行分析評價。各指標含義如下：

（1）項目單位面積投資額，該指標能夠反應區域土地整治條件的難易程度，其值越小，說明該區域土地整治條件越好；計算公式為：項目單位面積投資額=項目總投資/項目建設規模；

（2）萬元投資新增耕地數量，該指標能夠直接反映區域土地整治項目的投資效益，其值越大，說明區域土地整治效果越好，計算公式為：萬元投資新增耕地數量=土地整治項目新增耕地面積/該項目總投資；

（3）經濟效益綜合評價值，該指標充分考慮萬元投資新增耕地數量與項目單位面積投資額對區域土地整治經濟效率評價的整體影響，如果一個區域萬元投資新增耕地數量較大，同時項目單位面積投資額較少則說明該區域增加耕地的潛力規模較大，土地整治條件也較好，計算公式為：經濟效益綜合評價值=萬元投資新增耕地數量的標準值×0.5+項目單位面積投資額標準值×0.5。數據標準值采用Z-Score方法，對于正指標，即萬元投資新增耕地數量，其數值的大小與經濟效率成正比，計算公式為，標準偏差s=，對于逆指標，即項目單位面積投資額，其數值的大小與經濟效率成反比，則需要將計算公式中的分子和分母倒置，即。

3 研究結果及分析

3.1 土地整治項目投資效益總體評價

根據中國國土資源統計年鑒相關數據的統計分析，土地開發、土地整理與土地復墾投資總量有較大差異，其中土地整理占土地整治投資總量的比重最大，為53.56%，基本體現了國家土地整治的投資方向；其次是土地開發，為30.99%；土地復墾投資總量所占比例最少，僅為15.45%。就不同級別土地整治項目的投資總量來看，土地開發、土地復墾投資總量的50%以上集中在縣級，且呈現國家級、省級、市級、縣級投資比例逐漸增加的趨勢，國家層面土地開發投資量僅占總投資量的2.56%，土地復墾投資量占總投資量的7.93%。土地整理項目投資量在國家、省、市與縣呈現較為均衡狀態，分別占總投資量的20.60%、25.96%、18.25%與35.19%。

土地整治資金效益的總體評價結果表明，土地整理項目的資金效益最高，指數值為0.28；其次為土地復墾，指數值為0.22；資金效益最低的是土地開發，其綜合評價指標值僅為0.14。從不同級別土地整治項目資金效益來說，無論是土地整理、土地開發，還是土地復墾，均呈現國家級、省級、市級與縣級投資效益依次下降的態勢。就土地整治項目單位面積投資額而言，各類土地整治項目投資效益有一定差異，土地復墾投資效益最低，項目投資額為6.19萬元/hm2；土地開發次之，為4.08萬元/hm2；土地整理項目投資效益最高，投資額僅需2.11萬元/hm2。從各級別土地整治項目單位面積投資額來看，國家級、省級、市級與縣級呈現級別越低，效益越低的規律，如土地復墾項目，國家級項目單位面積投資額為3.12萬元，而縣級投資額達到8.06萬元。就萬元投資新增耕地面積而言，土地開發項目投資效益最高，萬元投資新增耕地面積平均為0.19 hm2，其次是土地復墾，為0.12 hm2，土地整理投資效益最低，僅為0.09 hm2。就不同級別土地整治項目萬元投資新增耕地面積來說，土地開發與土地復墾均呈現國家級、省級、市級與縣級資金效益逐漸下降的特點，而土地整理項目資金效益在不同級別土地整治項目中差別不大。

3.2 土地整理資金效益空間分異

根據中國國土資源統計年鑒，2003、2007、2008年土地整理項目總投資365.17億元，通過實施土地整理，新增耕地總面積31.78萬hm2，單位面積土地整理項目投資額為2.11萬元/hm2，萬元投資新增耕地面積為0.09 hm2/萬元，綜合評價指標值為0.28。

3.2.1 土地整理項目單位面積投資額分異

（1）省域尺度而言，土地整理投資效益較高的區域集中分布在西北、東北和西南部分地區（圖1左）。黑龍江、寧夏、廣西、吉林、河北、新疆、內蒙古與江西土地整理投資效益最高；其次為重慶、貴州、山東、河南、江蘇、福建、云南與湖北，投資效益均高于全國平均水平（2.11萬元/hm2）；遼寧、青海、天津、北京等13個省市，單位面積投資額在2.12—3.38萬元/hm2之間；廣東和西藏投資效益最低。

（2）市域尺度（圖1右）土地整理項目單位面積投資額與省域尺度有所差異，最明顯的是西藏，盡管從市域尺度來看，絕大多數市土地整理投資效益較高，但由于林芝和山南地區較低的投資效益直接造成省域尺度整體投資效益較低的局面，其他省也有類似或相反情況發生。整體來看，市域尺度土地整理單位項目投資效益較高的市占全國市域總量的13.70%；單位項目投資1.18—2.11萬元/hm2之間的市數量占38.36%，且投資效益高于全國平均水平；投資效益低于全國平均水平的市數量占總數量的47.95%，其中營口、蘭州、梅州、林芝、揭陽、云浮、潮州和六盤水市土地整理單位項目投資效益最低。

3.2.2 萬元投資新增耕地數量分異

（1）就省域尺度萬元投資新增耕地面積（圖2左）而言，土地整理投資效益呈現自北向南，投資效益逐漸降低的現象。具體來說，萬元投資新增耕地效益最高的區域主要分布在北部和西北部，吉林、天津、西藏、內蒙古、新疆、黑龍江萬元投資新增耕地面積最多；其次為安徽、河南、河北、重慶、山西、寧夏、甘肅、山西、山東、廣西、云南，高于全國平均水平值（0.10 hm2/萬元）；再次為海南、遼寧、青海、貴州、湖北、北京、浙江；最后為福建、江蘇、四川、江西、上海、廣東、湖南。

（2）就市域尺度而言（圖2右），土地整理投資效益較高區域集中分布于東北至西南的對角線上，且呈現與省域尺度投資效益空間分布的較大差異。從圖2可以看出，這種差異在西藏和新疆地區表現尤為突出，究其原因主要是因為拉薩、山南和昌都地區的較高投資效益提升了西藏的整體水平。同樣，新疆阿勒泰、博爾塔拉蒙古自治州、克孜勒蘇柯爾克孜自治州以及哈密地區較好的投資效益也提高了新疆的整體水平。就具體市域而言，拉薩市的萬元投資新增耕地面積最高；其次為三亞、雙鴨山、西雙版納天族自治州、昌都地區、山南地區、阿勒泰地區等，占總地市數量的4.12%；再次為哈密地區、固原市、克孜勒蘇柯爾克孜自治州等，占總地市數量的51.55%，高于全國平均水平；剩余地市萬元投資新增耕地面積均低于0.09 hm2/萬元，占總地市數量的43.99%。

圖2 全國各省（左）、市(右)土地整理萬元投資新增耕地面積分布Fig.2 Spatial distribution of the newly cultivated land quantity per 10,000 yuan through land consolidation

3.2.3 土地整理項目經濟效益綜合評價

（1）從單位面積投資額和萬元投資新增耕地面積分別分析土地整理投資效益，可知兩個指標的效益有一定差異，因此，將兩者標準值的等權重加權值作為綜合評價指標進行各省、市土地整理投資效益評價。從省域尺度來看（圖3左），各省投資效益差距較小，總體效益最高的區域主要位于北部部分省。具體來說，黑龍江、寧夏、吉林、廣西的總體效益較高；其次為新疆、內蒙古、河北、重慶、河南、江西；再次為貴州、山東、天津、云南等20個省市，總體效益高于中國平均水平（0.29）；低于全國平均效益水平的省只有廣東，等權重加權值僅為0.24。

（2）從市域尺度來看（圖3右），綜合效益空間分布呈現與省域尺度較一致的總體趨勢。綜合效益較高的區域主要分布于中北部、東部、西南及其周邊地區，而西北地區綜合效益表現最差，也是省、市層面綜合效益空間差異較明顯區域。具體而言，新疆和西藏差別最大，阿勒泰、博爾塔拉蒙古自治州和哈密地區拉高了新疆的整體水平，而西藏則表現為昌都、山南地區和拉薩市。就全國而言，拉薩市的綜合評價分值最高，其次為哈密、三亞、昌都、山南、阿勒泰等地市，占總地市數量的53.42%，且高于全國平均水平；其次為甘南藏族自治州、榆林、自貢、梧州、黃石、邵陽等地市，占總地市數量的28.77%；北京、丹東、湛江等地市綜合評價分值最低，占總地市數量的17.47%。

圖3 全國各省（左）、市（右）土地整理等權重加權綜合分值空間分布Fig.3 Spatial distribution of the score of comprehensive benefit index by land consolidation

3.3 土地開發資金效益空間分異

根據中國國土資源統計年鑒，2003、2007、2008年土地開發總投資211.29億元，新增耕地總面積40.11萬hm2，土地開發項目單位面積投資額為4.08萬元/hm2，萬元投資新增耕地面積為0.19 hm2/萬元，等權重加權指標值為0.22。從各年份土地開發效益來說，無論是單位面積投資額、萬元投資新增耕地面積，還是二者的等權重加權值，均呈現效益逐年下降的趨勢，也進一步從側面反映出，土地開發難度逐年增強的現實情況。

3.3.1 土地開發項目單位面積投資額分異

（1）就省域而言（圖4左），土地開發效益較高的區域集中分布于中國西北部。具體來說，投資效益從高到低依次為青海、黑龍江、云南省、新疆、寧夏、山東；其次為福建、西藏、內蒙古、重慶、河北、遼寧、廣西等19個省市，高于全國平均水平（4.09萬元/hm2）；再次為四川、吉林、天津、浙江、廣東；最后為北京。

（2）就市域（圖4右）而言，中國西北部投資效益優勢最明顯，空間分布也更集中，與省域尺度空間分布規律有一定差異。如吉林省，在省域尺度上，投資效益表現不佳，但從市域尺度來看，除白城、通化和遼源市外，其他地市投資效益均較高。具體來說，淮陰、大興安嶺、黑河、伊春、鶴崗等地市投資效益較高，占總地市數量的28.01%；其次為宿州、白銀、永州、滁州、保定等地市，占總地市數量的28.37%，高于全國平均效益；再次為孝感、白城、泰州、石家莊等市，占總地市數量的42.55%；珠海、晉城和臨夏回族自治州投資效益最低。

3.3.2 萬元投資新增耕地數量分異

（1）就省域而言，投資效益最高的省是青海；其次是新疆和黑龍江；再次是云南、寧夏、西藏、遼寧、福建等21個省市，高于全國平均水平（0.20 hm2/萬元）；海南、廣東、內蒙古、四川、浙江、吉林、上海和北京萬元投資新增耕地面積最少。

（2）就市域（圖5右）而言，萬元投資新增耕地面積的區域差異更明顯，也更能體現省域尺度上的細微差異。如黑龍江省，在省域尺度上整體效益較高，但從市域尺度來看，則主要是由于佳木斯市的投資效益拉高了其整體效益。具體而言，萬元投資新增耕地面積最高的市有金昌市、西雙版納傣族自治區；其次為海北藏族自治州、塔城地區、石嘴山市等，占總地市數量的7.86%；再次為孝感、荊州、咸寧、九江、蕪湖、安陽等地市，占總地市數量的53.21%，高于全國平均水平；丹東、忻州、杭州、溫州、營口、慶陽等地市萬元投資新增耕地面積最少，占總地市數量的38.21%。

圖4 全國各省（左）、市（右）土地開發單位面積投資額分布Fig.4 Spatial distribution of investment per unit area by land development

圖5 全國各省（左）、市（右）土地開發萬元投資新增耕地面積分布Fig.5 Spatial distribution of newly cultivated land quantity per 10,000 yuan through land development

3.3.3 土地開發項目經濟效益綜合評價 從等權重加權分值來看，西北部土地開發總體效益高于中東部，除青海總體效益表現突出外，其余省份總體效益相差不大，總體效益最低的省份是浙江、吉林和北京。

就市域（圖6右）尺度而言，土地開發總體效益較高的區域集中分布于西北、西南及中部地區，與省域尺度空間分布規律有一定差異，特別是黑龍江、廣東以及西藏等地區，省域尺度較高的效益值，均源自于省內個別地市投資效益的較高水平。具體而言，土地開發總體效益最高的前3個市分別為巴彥淖爾市（8.86）、金昌市（3.70）和海北藏族自治州（3.64）；全國55.67%的地市，土地開發整體效益值集中在0.23—2.12之間，且高于全國平均水平（0.23）；超過40%的地市綜合分值低于0.22，整體開發效益欠佳。

3.4 土地復墾資金效益空間分異

根據中國國土資源統計年鑒，2003、2007、2008年中國土地復墾總投資105.30億元，新增耕地總面積12.21萬hm2，土地復墾項目單位面積投資額為6.19萬元/hm2，萬元投資新增耕地面積為0.12 hm2/萬元，等權重加權指標值為0.14。從這3年來看，土地復墾單位面積投資額呈逐年上升趨勢，而萬元投資新增耕地面積呈逐年下降趨勢，總體而言，土地復墾投資效益趨于下降趨勢。

圖6 全國各省（左）、市(右)土地開發等權重加權分布Fig.6 Spatial distribution of the score of comprehensive benefit index by land development

3.4.1 土地復墾單位面積投資額分異

（1）就省域（圖7左）而言，投資效益較高的區域主要分布于北部、中部和東部地區，且各省差異較大。投資效益最高的省份依次是內蒙古、新疆、黑龍江、廣東、甘肅、湖南、云南、寧夏；其次為河北、吉林、河南等16個省，投資效益高于全國平均水平（6.19萬元/hm2）。上海、重慶、天津、西藏、福建、北京和浙江投資效益最低。

（2）就市域（圖7右）尺度而言，土地復墾投資效益呈現由西北向東南逐漸遞減的趨勢，且各市差異較大。投資效益最高的市集中分布于西北地區，如淮陰市、大興安嶺地區、黑河市、綏化市，其地市數量占總地市數量的23.90%；其次為商丘、赤峰、許昌、塔城等地市，主要位于中國中部、中東部和西南地區，其地市數量占總地市數量的53.39%，且整體投資效益高于全國平均水平；宿州、南平、溫州、北京、揭陽等地市投資效益均低于全國平均水平，其地市數量占總地市數量的20.71%。

3.4.2 萬元投資新增耕地數量分異

圖7 全國各省（左）、市（右）土地復墾單位面積投資額分布Fig.7 Spatial distribution of investment per unit area by land reclamation

（1）土地復墾投資效益各省區別不大（圖8左）。萬元投資新增耕地面積前三位分別為內蒙古（0.61 hm2/萬元）、廣東（0.45 hm2/萬元）和黑龍江（0.38 hm2/萬元）；其次新疆、云南和河南等19個省萬元投資新增耕地面積高于全國平均水平（0.13 hm2/萬元）；山東、青海、天津、西藏、福建、北京、上海、重慶和浙江，均低于全國平均水平。

（2）就市域（圖8右）尺度而言，萬元投資新增耕地面積較高的區域集中分布于中國東北、西南部分地區，且各地市差異較大，與省域尺度的空間分布規律具有較大差異，特別是新疆和甘肅，省域尺度較高的投資效益均源于市域尺度個別地市的高效益（新疆為伊犁哈薩克自治州、塔城地區和博爾塔拉蒙古自治州，甘肅為武威地區、定西地區等）。具體而言，土地復墾新增耕地效益較高的市有拉薩、朔州、通遼、伊犁哈薩克自治州等，其地市數量占總地市數量的5.31%；其次為博爾塔拉蒙古自治州、桂林和鶴崗等地市，占總地市數的68.98%，整體效益高于全國平均水平；25.71%的地市萬元投資新增耕地面積低于全國平均水平。

3.4.3 土地復墾項目經濟效益綜合評價

（1）從等權重加權指標值來看，土地復墾綜合效益較高的省份位于中國北部、中部和西南地區（圖9左），內蒙古、新疆、黑龍江等18個省市土地復墾綜合效益最高；其次為西藏、青海、遼寧、山東等省，高于全國平均水平（0.15）；浙江省的綜合投資效益最低。

圖8 全國各省（左）、市（右）土地復墾萬元投資新增耕地面積分布Fig.8 Spatial distribution of the newly cultivated land quantity per 10,000 yuan through land reclamation

圖9 全國各省（左）、市（右）土地復墾等權重加權分布Fig.9 Spatial distribution of the score of comprehensive benefit index through land reclamation

（2）土地復墾投資效益在市域尺度上表現出與省域尺度較大的差異（圖9右），較明顯的為廣東省，由于惠州、茂名等市較高的綜合效益值拉高了該省的整體效益。具體來說，全國5.98%的地市綜合分值在1.03—24.00之間，綜合分值處于較高水平；其次為桂林市、鶴崗市、哈爾濱市和周口市等地市，綜合分值在0.15—1.02之間，總投資效益高于全國平均水平，其地市數量占總地市數量的70.12%；23.90%的地市綜合投資效益低于全國平均水平。

4 結論與啟示

（1）中國不同類型土地整治項目投資效益有所差異，土地整理項目的投資效益相對較高。從全國層面看，土地整理占土地整治項目投資總量的比重最大，體現了國家土地整治的投資方向。土地整理項目的綜合投資效益最高，其綜合效益分值是土地開發的2倍，土地復墾的1.27倍。

（2）土地整治投資效益的各指標評價結果呈現較大空間分異。市域尺度3個評價指標的結果顯示，土地整理和土地復墾投資效益的評價結果呈現較大空間分異，而土地開發項目投資效益的空間分布格局表現較為一致。就土地整理項目投資效益而言，單位面積投資額較低即投資效益較高的區域主要位于北部特別是西北地區，而萬元投資新增耕地面積體現的投資效益較高區域則主要位于中部、東北到西南這條線上及周圍的大部分地區。等權重加權綜合分值主要分布在中北部、中東部和西南地區。可見東北地區新增耕地效益和總體投資效益較低；中北部、中東部、西南部地區各指標效益和總體效益均較高，而中部地區土地整理效益較低、新增耕地效益和總體投資效益較高。就土地復墾各個指標的投資效益空間格局而言，單位面積投資效益較高的區域主要位于西北部地區，而新增耕地效益較高的區域主要位于東北到西南及其以下的大部分地區，綜合效益較高地區主要分布在西北部部分地區、東北到西南及其以東大部分地區。可見東北地區的單位面積投資效益較高，新增耕地效益較低，總投資效益總體較低、部分地區較高。東北到西南及其以東大部分區域單位面積投資效益水平欠佳，新增耕地效益較高，總投資效益較高，東南沿海地區各指標呈現的投資效益均較低。就土地開發而言，各指標體現的投資效益較為一致，總體而言，東北、西北及中部部分地區投資效益較高。

（3）市域尺度土地整治項目投資效益評價適用于全國層面土地整治投資效益深入分析，不管從單位面積投資額、萬元投資新增耕地面積，還是二者等權重加權綜合分值，土地整治項目投資效益在空間上均呈現一定差異，且這種差異在不同尺度上表現不同，主要表現為個別市的高效益（低效益）拉高（拉低）了整體省份的總體水平，從而模糊了省內地市土地整治項目投資效益的巨大差別。本文認為，市域尺度土地整治項目投資效益評價分析更能反映土地整治項目的總體投資效益情況，適宜于全國層面土地整治投資效益的深入評價分析。不同空間尺度的評價結果對中國實施土地整治資金實施效果評價標準序列建立及宏觀決策制定可以提供重要科學依據。

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