中國土地管理制度存在問題及完善的思考

郭旭東

（中國土地勘測規劃院，國土資源部土地利用重點實驗室，北京100035）

中國土地制度是從適應中國不同經濟社會發展階段需要而逐步建立并完善起來的，既在保護耕地、促進節約用地、保障經濟社會發展、維護社會公平正義、參與國家宏觀調控等方面發揮出重大作用，但也具有了某種局限性。本文主要從《土地管理法》中有比較明確表述的制度入手，就這些制度存在的問題及如何完善做一粗淺分析。

1 存在的問題

1.1 土地征收制度

《土地管理法》第一章《總則》第2條第4款規定“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。目前，征地制度存在的主要問題有：（1）征地范圍過寬。大量經營性用地和城市規劃區外許多鄉鎮企業的用地，也以“公共利益”和“國家建設”名義征用，農民感到難以接受。（2）補償太低。政府付給集體和農民的征地費用，與土地的市場價格差距太大，引起農民不滿。（3）對因征地而產生的失地農民的生產、生活缺乏妥善安置。集體與農民的利益分配關系中，對農民的利益保障不夠。

1.2 土地有償使用制度

《土地管理法》第一章《總則》第2條第5款指出“國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規定的范圍內劃撥國有土地使用權的除外。”當前中國土地使用制度離規范化的土地市場尚存在較大差距[1]，具體體現在：（1）土地市場機制不夠完善，劃撥用地、協議出讓土地仍占相當比重；（2）土地市場監測、調控技術手段缺乏，不夠有效；（3）城鄉土地收益分配嚴重失衡。由于農民收益受損、城鄉收入差距擴大可能累積許多新的矛盾[2]。

1.3 土地用途管制

《土地管理法》第一章《總則》第4條指出“國家實行土地用途管制制度”。和適應社會主義市場經濟體制和建設“法制型、服務型”政府的要求相比，中國土地用途管制制度存在的問題有：（1）規劃彈性不足。《土地管理法》規定了縣、鄉級土地利用總體規劃要劃分土地利用區，明確每一塊土地的用途。這樣一來，就沒有市場配置土地資源的余地了，也就談不上發揮市場配置的基礎性作用[3]。市場經濟條件下，政府應從規定每一塊土地用途轉向限制土地使用權，通過用途管制規則來管理不同分區土地用途。（2）土地利用規劃缺乏法律權威，規劃管制失效、規劃實施缺乏監督、規劃隨意修改、計劃指標屢屢突破的現象普遍。（3）管制目標的實現過度依賴審批方式。目前還存在審批環節多、審批內容重復、審批鏈條長、審批權限設置不合理等問題；與經濟社會快速發展和市場環境變化的不確定性不相適應，不利于發揮市場配置資源的基礎性作用，不適應經濟社會轉型和政府職能轉變。

1.4 土地調查統計制度

《土地管理法》第27條規定“國家建立土地調查制度”，第29條規定“國家建立土地統計制度”。當前土地調查制度仍存在不適應形勢發展的方面：（1）土地調查數據已不單是地方土地管理的基礎性數據，更成為地方在耕地保護、規劃編制、計劃指標分配、執法監察等方面謀求利益的工具。這種情況下，很難完全保證數據的真實性。（2）隨著經濟和社會高速發展，要求土地調查及時、快速、準確。而基層調查人員和時間都難以保證，中介機構又良莠不齊，實際工作中規范化管理難度大，成果質量高低不一，很難適應土地調查快速反應的要求。（3）在全面建設小康社會和“資源節約型、環境友好型”社會的形勢下，土地質量日益引發關注，土地生態和生活功能越發突出，單純以數量和生產功能為主的調查顯然已經不能適應新形勢的要求，急需進一步向土地質量和土地生態狀況調查擴展。

1.5 耕地保護制度

《土地管理法》第31條規定“國家實行占用耕地補償制度。”第34條規定“國家實行基本農田保護制度。”目前耕地保護存在問題有：（1）占多補少、占優補劣；（2）后備資源匱乏，補充耕地越來越難，甚至無地可補；（3）補充耕地質量低。當前土地管理制度出現的問題，歸結到一點，就是土地資源日益稀缺而土地供需矛盾無法解決和土地資產日益顯化而土地各方利益無法協調的反映。中國特殊的國情和當前特定的發展階段雙重疊加，使得未來城鄉、工農、生產和生態生活等各方、各種爭地現象仍將十分嚴重①“十二五”土地管理重大問題研究》，中國土地勘測規劃院（內部資料）。，是不以人的意志為轉移的。中國土地的“二元”結構、地方“土地—財政—金融”三位一體發展模式和領導干部考核體制“不經意”的契合，導致科學發展方式難以短時間轉變，這也是客觀現實。在現行體制下，地方政府有條件“一次性以地生錢”，“以錢圈地”，從結果上，這種發展方式能夠最大限度滿足唯GDP考核的要求；從手段上看，中國土地的“二元”結構恰恰支撐了這種發展方式存在的可能性。在科學統籌發展，維護社會公平正義的今天，以這種方式發展，發展越快，可能差距越大，矛盾越多。同時，影響土地管理的體制機制法制等因素仍舊存在。土地管理的事實分割、多頭規劃[4]的現實仍然存在；中央和地方目標取向存在差異，中央政府的管理目標難以落實；土地違法查處難、問責需要多部門支持；由于法律上的障礙，農村集體建設用地流轉、產權制度改革、審批制度改革空間有限等。

2 未來中國土地管理制度完善的思考

從長遠來看，中國土地管理制度的愿景應該是在土地各種法律法規進一步完備基礎上，發揮市場配置土地資源的基礎性作用，實行節約優先戰略。政府重在監管和服務，重在制度設計。就目前而言，應該立足本職，改革不合理的土地制度；協調作用，構建土地管理的良好環境；放眼長遠，完善影響土地管理的體制機制。

（1）更新管理理念。樹立新型資源觀和資源管理觀。加強土地管理的社會風險、經濟風險防范管理體系和制度設計。加大對土地資產和資本化背景下有關經濟與社會問題的關注，增強土地管理的經濟安全意識、民生保障意識、風險防范意識和權益保護意識，大力加強這些方面的管理制度創新。

（2）加強土地基礎制度建設。①產權制度：一方面建立城鄉產權主體明晰，權能明晰的現代土地產權制度，實現土地及其地上附著物的統一登記。同時，加快推進農村土地確權登記頒證，開展土地統一登記試點工作，加快全國宗地統一編碼工作。②規劃制度：一方面改變多部門分頭規劃的現狀，建立以空間約束和功能布局為主要特征的國家空間規劃分級體制。推動《土地利用規劃法》立法，確定規劃的法定地位，保證土地利用規劃的權威性。實現“立法—規劃許可—計劃制度—管制規則”的管理體系。同時，加快國土空間開發的管制體系建設。③土地調查制度：一方面建立國家直屬的土地調查機構，建立專職的土地調查隊伍，從體制機制、人、財、物等保證土地調查的正常開展，提高國家把握土地資源和利用狀況的快速性、全面性和準確性。同時，適應數量、質量、生態三位一體資源管理觀念轉變，開展土地數量、質量和生態綜合監測與調查，建立產業用地和生態用地調查統計制度。

（3）進一步發揮市場配置資源的基礎性作用。①征地制度：一方面逐步建立城鄉統一的建設用地市場實現市場主體的平等地位。同時，縮小征地范圍，合理控制征地規模，推進經營性集體建設用地流轉；保護農民權益，完善征地補償和安置；完善征地程序，健全征地補償爭議救濟程序。②審批制度：一方面除國家關乎國際民生、經濟安全、軍事安全等重大建設項目由國家審批，逐漸以規劃許可制度代替審批制度。同時，調整各級政府用地審批權限，減少省級以上政府土地審批職能，強化宏觀調控、規劃管制和綜合監管職能；具體審查事項下放到地方，提高整體審批效率。③土地有償使用制度：一方面結合財稅改革，開征房產稅、土地閑置稅。建立和完善有利于土地集約利用，實現社會公平，防止土地投機的土地交易稅費制度。同時，縮小劃撥用地范圍，規范劃撥建設用地使用權出讓、轉讓行為；探索基礎設施、公益用地的有償使用。

（4）完善土地法制，提高權利保障、市場運行、執法監察的法律保障。一方面通過法律法規制定，保護不同權利主體，構建平等交易制度等。同時，提升征地制度改革、集體建設用地流轉改革的法律空間。

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）：

［1］ 黃小虎.新時期中國土地管理研究［M］.北京：當代中國出版社，2006.

［2］ 黃小虎.中國土地使用制度改革的成功經驗、存在問題與未來趨勢［J］.國土資源情報，2010，（5）：36-39.

［3］ 鄭振源.鄭振源土地利用文集［M］.北京：中國大地出版社，2007.

［4］ 甘藏春，崔巖，張婉麗.土地管理體制改革勢在必行——論我國現行土地管理體制的缺陷［J］.中國土地科學，1998，12（2）：15-18.