建立開放、競爭、城鄉統一而有序的土地市場

鄭振源

（中國土地勘測規劃院，國土資源部土地利用重點實驗室，北京100035）

土地管理制度改革涉及土地產權制度、財稅制度、行政管理制度等多方面的制度安排，必須在社會主義市場經濟體制的制度框架下，與土地產權制度、財稅制度、行政管理制度等方面的改革協調推進，才能奏效，因此需要有全面、系統、科學的頂層設計和規劃。

土地管理制度改革的核心是推進土地利用方式和土地資源配置方式的根本轉變，從粗放型土地利用方式向集約型土地利用方式轉變[1]，從土地資源計劃配置向市場配置轉變，而后者是前者的必要條件[2]。

土地市場配置是利用價格和市場機制來配置土地資源。市場要能發揮配置土地資源的基礎作用，首先需要一個能真實反映土地資源稀缺程度的市場價格，這樣的市場價格只有在開放、競爭、城鄉統一而有序的土地市場中才能形成。因此改革的第一步是建立開放、競爭、城鄉統一而有序的土地市場。為此需要進行以下改革：

1 轉變政府職能，政府的職責是管理土地而不是經營土地

在現行的土地計劃配置制度中，政府是土地資源的基本配置者，政府通過規劃、計劃的管控作用來配置土地資源。實行土地資源市場配置制度，市場是土地資源的基本配置者[3]，政府的職責是：制定市場運行規則，培育和完善土地市場；維護市場秩序，保證市場正常運行；彌補和糾正市場之不足。因此，需要轉變政府職能，政府應放棄土地資源供給的壟斷，改由市場為主供應土地；應取消政府的行政定價權，土地價格由市場來確定；政府不應直接參與土地經營，國有土地的經營要交給相對獨立于政府的土地儲備中心或國資委，或另設土地銀行等類似機構來承擔。若由土地儲備中心承擔國有土地經營的任務，其經營方針不應再作為政府壟斷建設用地供給的工具，以增加政府土地財政收入為目的，而應以調劑市場上建設用地余缺、提供公共品用地為目的。

2 進一步完善土地產權制度，明晰和平等保護集體土地產權

由于土地的不可移動性，土地資源配置實際上是土地產權的配置與重新配置。明晰界定、有處分權的產權是市場交易的前提，也是土地資源市場配置得以實現的前提。因此，土地產權的設定必須是權利界定明晰，得到平等保護，能夠自由交易、轉讓。

改革開放前，中國建立了國家所有和集體所有兩種形式的土地公有制，但在計劃經濟體制下，農村集體土地所有制與土地國有制不平等，集體土地沒有完整的所有權。土地公有公用，沒有土地市場。這種產權制度安排，其土地配置和利用效率很低。

改革開放后，為解決所有與使用的矛盾，在公有土地所有權的基礎上，創設了以支配土地使用價值為內容的各種用益物權：在城市國有土地上設定了建設用地使用權，在農村集體土地上設定了承包經營權、宅基地使用權，改土地公有公用為公有私用，大大提高了土地利用效率，取得有目共睹的成效。但仍存在一些缺陷：

（1）為維護土地公有制，禁止土地所有權的買賣，也禁止不同集體土地所有人之間的土地所有權買賣，不利于調劑集體經濟組織之間的土地余缺。

（2）憲法規定城市土地國有，但城市國有土地邊界不清，在城市擴展過程中，集體土地應以何種方式轉為城市國有土地未有明確規定，集體土地所有權得不到平等保護。

（3）集體土地所有權主體虛位或易位。許多場合，村干部替代農民集體成為集體土地所有權主體；村內集體經濟組織更無法成為承擔民事責任的法人主體。

（4）國有土地與集體土地的所有權不平等。國有土地可以設定建設用地使用權，而集體土地沒有設定和處分建設用地使用權的權利，在一定程度上阻礙集體土地高效利用和參與工業化、城鎮化進程。

（5）農村與城市的宅基地使用權不平等。城鎮居民可以增加住房和宅基地使用面積，可以一戶多宅，住宅建設用地使用權可以隨房自主流轉；而集體農民一戶只能有一處不超過規定面積的宅基地使用權，宅基地使用權不得轉讓、出租，造成農民進城而宅基地閑置，降低了農村宅基地的利用效率，損害農民利益。

（6）20世紀90年代初出現的土地股份合作社將集體土地所有權和承包經營權股權化，將共同所有的集體所有制改為按份共有，便利了土地產權流動，促進了農業剩余勞力轉移、農業規模經營的實現，但在企業組織、資產評估、股權結構等方面各地做法各異，尚不規范，尚未得到法律認可和保障。

因此，為建立開放、競爭、統一而有序的土地市場，需要按照黨的十七大提出的“平等保護物權，各種所有制經濟平等競爭”的原則，進一步改革土地產權制度，完善集體土地所有制，主要進行以下改革：

（1）賦予集體土地所有制與國有土地所有制平等的法律地位，做到同地同權。明確城鎮國有土地的范圍；明確規定集體土地轉為國有土地必須經過土地征收；允許農村集體經濟組織之間有償轉讓其土地所有權等。

（2）在法律上明確鄉鎮、村、村內集體經濟組織、土地股份合作社的所有權主體分別是鄉、鎮集體經濟組織或股份公司法人代表、村民代表大會、村民大會、股東代表大會。對集體土地的重大處置必須由上述所有權主體決策。

（3）給予集體土地完整的、明晰界定的建設用地使用權。集體土地所有權人有權設定和處置（出讓、出租、抵押）其建設用地使用權；建設用地使用權人有權處置（轉讓、轉租、抵押）其合法取得的建設用地使用權。

（4）農村宅基地使用權的取得，除福利分配外，還可以有償取得，以解決一戶多宅和超標準占地問題；給予農村宅基地使用權人處置權，允許宅基地使用權人轉讓、出租、抵押其使用權。這是盤活農村居民點用地的首要條件。

（5）制定土地股份合作社示范章程，并寫進《物權法》、《土地管理法》，以利于土地股份合作社的推廣。

（6）加強土地登記工作。土地登記、發證是確認和保護產權的基本手段。要改變目前登記不全、多頭登記的狀況，由一個法律確認和授權的土地登記機構對土地所有權和各種用益物權統一登記發證，以排解和減少土地權屬糾紛，切實保護土地權利人的權益和保障土地市場的有序運行。

3 允許集體土地進入建設用地市場，建立開放、競爭、城鄉統一而有序的土地市場

3.1 建立開放、競爭的土地市場

競爭是市場經濟的基本機制，只有眾多的市場主體進入市場平等競爭交易，才能形成能真實而靈敏反映土地稀缺程度的市場價格，才能使市場發揮有效配置資源的作用。土地供給被政府完全壟斷的土地市場不能提供合理的價格信號，不能優化土地資源配置。因此，必須打破政府對土地供給的壟斷，允許集體土地的建設用地使用權、宅基地使用權和承包經營權進入土地市場，在市場上平等交易，通過競爭形成合理的地價，通過價格機制來配置各類用地，達到土地資源的優化配置。

3.2 建立城鄉統一、有序的土地市場

城鄉統一的土地市場是指要有統一的市場規則。當前房地產市場、工業用地（包括開發區用地）市場和“隱形”的集體土地市場，因法律地位不同、市場規則不同而分割成三個土地市場。分割的土地市場無法形成能真實反映土地資源稀缺程度的市場價格。培育和建立城鄉統一的土地市場就是要打破市場割裂狀態，無論國有還是集體土地，無論住宅用地還是工業用地，均按照統一的市場規則，平等競爭、公開交易和市場定價。政府的責任是制定統一的市場規則，并對市場運行進行監督，保證土地交易均按統一的市場規則有序運行。

3.3 全面開放集體土地入市

目前關于向集體土地開放市場，還有一些不必要的市場準入限制：

（1）只允許符合規劃、依法批準的集體建設用地進入市場。但由于當前中國合規合法的集體建設用地只占集體建設用地中的極少數，如浙江衢州市調查[4]，2001—2008年全市合規流轉的集體建設用地只占全部集體建設用地的2.6%。要依此嚴格限制集體建設用地進入市場，無異于不開放。

（2）允許集體土地進入建設用地市場，但不準進入房地產市場。其理由：第一，“小產權房”私搭亂建、臟亂差、容易滋生治安問題；第二，大建“小產權房”不利于保護耕地；第三，“小產權房”沖擊國有房地產市場秩序。然而這些理由都不能成立。首先，“小產權房”私搭亂建是長期以來政府只禁不管的結果，以后加強規劃管理即可解決，不應禁止入市；第二，在農村宅基地、集體建設用地上建設“小產權房”，不占用耕地，應當允許，不應禁止，何況政府也在大量征收集體耕地，儲備保障房用地，何以要禁止農民集體使用耕地建設廉租、廉價的“小產權房”；最后，允許集體土地進入房地產市場就是要打破政府對房地產一級市場的壟斷。這是使房地產價格合理回歸的治本之道，更不應作為集體土地市場準入的門檻。

（3）還有一道市場準入門檻是劃出“圈外”、“圈內”的界線，規劃的城鎮建設用地之外的集體土地可以入市，規劃的城鎮建設用地之內的集體土地則必須先征為國有，才能建設，理由是為維護城市土地國有。這條限制也值得商榷。1982年前城市土地國有化是為了消滅私有制，建設蘇聯模式的社會主義；現在土地已全盤公有化，已有一些在集體土地上建設小城鎮的成功實例。為什么城市只能建在國有土地上，而不能建在集體土地上呢？若說集體土地不能提供城市中的公益性公共用地，需要征收，為什么經營性住房、商業用地也要征收，而不許集體土地按照統一的規劃來建設呢？所以，劃分“圈外”、“圈內”的限制也無必要。

綜上所述，提出對集體土地（建設用地使用權）入市應全面開放，同時加強與國有土地相同的規劃管理、市場監管，而不應為集體土地單設市場準入的限制。只有這樣才能真正建立開放、競爭、城鄉統一而有序的土地市場。

4 改革土地征收制度，縮小征地范圍，給被征地者公平補償，執行合意、公開的征地程序

市場配置不能自動提供國防、基礎設施建設、環境建設等公共品用地，需要國家通過征收集體土地所有權或國有土地使用權來取得，所以市場配置仍然需要有土地征收制度，但對現行的征地制度需要進行以下改革：

4.1 縮小征地范圍

征地是強制性的產權變更，必須限制在《憲法》規定的出于“公共利益的需要”的范圍內。現行《土地管理法》禁止集體土地入市，把征地范圍擴大到農民集體自用的建設用地之外的所有新增建設用地，違反《憲法》，造成近億失地農民，所以需要改革，把征地范圍限定在公共利益需要的范圍內。開放集體土地入市的積極意義之一也就在于能夠縮小征地范圍。至于“公共利益”的界定，可以通過社會合意的例舉法規定；如有疏漏，可在征地時做出說明，只要做到征地補償公平合理，是能為被征地人接受的。

4.2 規定公平、足額的補償標準

公平、足額的補償標準是征地制度改革的關鍵。在市場經濟條件下，土地所有權、使用權的價值（其承載功能、生產功能和保障功能的價值）表現為其市場價格。公平補償就是遵循市場經濟等價交換原則按市場價格進行土地補償。但因目前市場上還沒有形成真實反映土地稀缺程度的、正常的市場價格，可以隨著開放、競爭性土地市場的建立進程，逐步提高補償標準，最終實現按市場價格進行土地補償。

此外，由于被征地人被強制喪失了勞動權，還應對失地農民給予勞動權補償（即安置補償）。失地農民中自謀職業的，應給予貨幣補償；不能自謀職業的，給予技術培訓和失業保險；喪失勞動能力的，給予養老保險。

4.3 規定并嚴格執行合意、公示的征地程序

征地雖是強制性產權變動，也必須符合物權變動必須公示、合意原則。公示指征地當事人和利益相關人有同等知情權，將因征地發生的產權變動公之于眾；合意指征地當事人雙方有同等參與權，對交換的產權和補償辦法等方面通過協商達成一致。所以，要規定從申請—協議—補償—交付到變更登記一條龍的征地程序，保障當事人雙方利益。

（

）：

［1］ 鄭振源.把轉變土地利用方式、集約用地放在土地利用戰略的首位［J］.中國土地科學，2011，25（6）：20-23.

［2］ 鄭振源，黃曉宇.集約用地呼喚土地資源市場配置［J］.中國土地科學，2011，25（4）：13-16.

［3］ 鄭振源.土地管理制度改革的核心是改行政配置為市場配置［J］.中國土地科學，1996，10（S1）：14-18.

［4］ 黃祖輝.我國土地制度與社會經濟協調發展研究［M］.北京：經濟科學出版社，2010：35.