進城務工人員隨遷子女就地高考問題的思考

劉敏 王運芳

進城務工人員隨遷子女就地高考問題的思考

劉敏 王運芳

就地高考訴求的目標是教育資源分配的均衡化和獲取教育資源機會的均等化，承載的是在高考中體現以考生為本的理念。其難以實施的關鍵在于不同考生群體在分享高等教育資源的能力和機會上有很大差別。在此差別背后，又體現著不同區域地方政府利益、教育行政部門利益、高等學校利益、本地戶籍人口利益和外來人口利益等諸多現實利益的糾纏。“就地高考”這一基于公平的理想政策要落實，必須輔以必要的行政手段，解決來自各方利益群體的諸多矛盾與問題。

務工人員；就地高考；思考

高考是一項具有鮮明中國特色的基本教育考試制度，是中國社會的熱點話題。因為高考一直是中國社會流動的主要途徑之一，也是個人改變命運的最直接形式，它不僅對中學的教育教學和大學的新生選拔具有調節和指揮作用，而且承載著整合教育系統，維系社會穩定的重任。因此對任何一項高考政策的出臺，政策的研制者要有高度的責任感、嚴謹科學的態度、過硬的專業素養、講政治顧大局的高度等基本素質。第六次全國人口普查結果顯示，目前全國共有流動人口2.6億人，根據我國目前的政策，流動人口的子女必須在戶籍所在地參加高考。北京市人口普查辦公室在去年底發布數據，北京有704.5萬人常住外來人口，其中河北省來京人口最多，為155.9萬人。如果說高考承載了絕大多數中國家庭“望子成龍”的夢想，那么“進城務工人員隨遷子女就地高考”承載的是2.6億流動人口及其家庭對教育公平的渴望。

1 提出問題

2.6億流動人口的子女跨省就地參加高考的問題，是最近兩年社會高度關注的一個熱點問題，也是高考改革的一個難點。就地高考，指隨遷子女在父母務工所在地就地參加高考，其目的是為了取消大學招生的地域歧視,此舉被大多數人看作是平等招生方案,也被期望能夠解決進城務工人員隨遷子女的高考問題。隨遷子女就地高考既涉及城市是否有足夠的教育資源承載力，也關乎戶籍居民的切身利益。在滿足隨遷子女就地升學與不觸動或一定程度地觸動本地居民利益之間，隨遷子女就地高考難題如何破解是亟待全社會共同關注的問題。因此，針對“就地高考”問題的解決方案，并不像專家呼吁的僅是“取消戶籍限制”那么簡單。

2 現狀分析

2.1 人口流動的必然性

流動人口（recurrent population）是在中國戶籍制度條件下的一個概念，指離開了戶籍所在地到其他地方以工作、生活為目的異地居住的人口，但目前尚無明確、準確和統一的定義。國際上，類似的群體被稱為“國內移民”（internal migration）。

農村人口不斷向城鎮轉移，第二、三產業不斷向城鎮聚集的過程，也是使城鎮數量增加，城鎮規模擴大的一種歷史過程，這一過程即城鎮化進程。城鎮化作為一種社會歷史現象，既是物質文明進步的體現，也是精神文明前進的動力。城鎮化作為一種歷史過程，不僅是一個城鎮數量與規模擴大的過程，同時也是一種城鎮結構和功能轉變的過程。人口的流動性和流動人口的趨多化已經成為市場經濟條件下不以人的意志為轉移的客觀事實。近年來我國的流動人口也日益顯現出了一些新變化。一是流動人口的數量規模持續擴大。二是流動人口的結構日益復雜化，過去的流動人口基本上全部為農村人口，現在擴展到城市人口；過去流動的基本上是勞動力，現在擴展到未成年人、未就業人員、經濟和科技等領域的知識分子、招商引資對象等；過去基本是個體流動，現在舉家流動的現象在增加。

由于發展程度不深、階段不長，城鎮化進程及其相關問題應該有一個“慢過渡”的逐步解決過程。城市的發展在得益于外來人口所創造的財富和價值的同時，城市的規劃者、管理者或地方政府應該有責任把外來人口及其子女的受教育權納入當地的發展規劃而逐步加以保障。

2.2 教育經費分配及高校招生名額分配公平性的缺失

我國高等教育經費分配存在一定的問題。我國現行的高等教育經費支出有其固定的支出體系:教育部屬普通高等學校是教育部與地方政府共建,因此,其經費來源主要是中央財政和地方政府財政用于高教部分;中央各部委屬下普通高等學校屬于教育部、各部委和地方政府共建,因此其經費來源有教育部、各部委以及地方政府財政;地方普通高等學校其辦學經費則部分由教育部撥款于地方教育廳、部分由地方財政性教育經費撥款地方教育廳,最后由地方教育廳直接撥款于地方普通高等學校。現行高等教育經費支出有體制上的固定保證和機制上的具體操作方式,但投入分配不均衡。在教育經費達到GDP4%之際，要更公平合理地分配教育經費，應著重考慮以下三個方面的問題：增加對非“985”高校的投入，使高等教育在發展精英路線的同時，朝著平民化的路線前進，而不是精英路線；中央本級的教育經費應重點向不發達地區傾斜；加大對基礎教育的關注與投入力度。

高校招生名額分配直接決定了一個地區的高考分數線和學生的人學機會，因而自然也成為理論和輿論關注的熱點。由于我國央屬高校的地區分布不均衡,加之招生名額分配缺乏明確、合理的依據和有力的統籌,導致不同地區學生就讀優質高校的機會差異懸殊,引起了社會的質疑和不滿。目前在分省配額制之下,國家已經進行了一些微調，但調整的確需要一個過程，我們應以促進央屬高校入學機會均衡化為基本原則,對高校尤其是優質高校生源與計劃比例做出更為合理的調整，做出相對均衡的分省計劃，對部分地區比如西部地區有適度的傾斜，研制出公平性且具有較強現實操作性的方案。但同時，從教育經費分配及高校招生名額分配的具體情況來看，某種意義上我們也得承認高校對屬地計劃傾斜存在的合理性。

2.3 分省命題成為考生回原籍考試的阻礙之一

現在全國高考不是一張試卷，現行的分省命題模式，各省實施新課程改革之后，多版本的教材、多元的錄取模式，對于考生回原籍參加高考是有很大影響的。

3 國際視野(或理論借鑒)

高考制度就其價值內涵來說，是一種保障人人平等享有受教育權的制度安排，是在教育權利保護和侵害之間尋求并達成平衡的一種制度設計。我們必須從社會穩定和教育發展的大局出發，立足于區域公平和關照弱勢群體的原則，創設良好的教育生態環境，通過逐步宏觀調整高等教育區域布局，綜合協調教育、就業、人口和戶籍等眾多體制的改革，漸進地向考試公平的理想目標努力，在區域公平和考試公平之間尋找一個動態的、適度的平衡。

英國1967年《卜勞頓報告》提出的“積極差別待遇”的理念使教育機會均等的內涵由入學機會的均等，擴大至使來自“社會—經濟”不利地位的學生有得到補償文化教育不足的機會。同時建立在“積極差別待遇”基礎上的“教育優先區”也以特別補助和優厚待遇的形式，優先改善物質、文化、經濟貧乏地區的教育生態環境。英國大學在招生中對文化和教育不利地區的學生提供積極性的補助政策，提高了他們與發達地區學生公平競爭的能力。“積極差別待遇”理念對我國2.6億流動人口子女跨省就地參加高考的問題很有借鑒意義。

1）高等教育入學機會公正的問題源于各國（地區）的政治、經濟、文化、教育和社會思潮等復雜而獨特的社會發展脈絡中，其內涵隨時空的發展和變遷而產生了相當大的差異。對美國這一多元文化的移民國家而言，少數民族高等教育入學機會的公平問題是其焦點所在，通過實行“肯定性行動計劃”，各層次和類型的大學都對少數族群的學生實施優待政策，促進了多元文化教育的發展。在英國“紳士教育”的傳統和“雙軌制”高等教育體系中，對階層和地域問題的關照自然成為高等教育入學的重點問題，基于“積極差別待遇”的理念而實行的“教育優先區”和特殊入學方案等都有利于保障不利階層和地區的平等受教育權。臺灣的高等教育入學機會地區差異的問題最初與原住民的問題糾結在一起，后終被取代。盡管遭受了諸多抨擊，但升學優待政策一直都是保障原住民升學權力的制度化通道。可見，各國“地區”高等教育入學機會公正的問題是與特定的和會問題和思想潮流息息相關的，始終根植于獨特的社會、文化和教育的發展脈絡中。我國區域間高等教育入學機會公正的問題也是源于社會轉型過程中經濟、文化、人口和教育非均衡發展的現實國情，地理空間的挑戰是影響高等教育入學公正的突出問題。雖然表面看來，我國的區域公平問題與英、美及臺灣地區的種族和階層問題相關不大，但是對高等教育入學機會公正的解決之道有異曲同工之處。因此，必須將此問題放諸多元文化教育的世界潮流和區域社會非均衡發展的兩元坐標體系中，吸收別國（地區）調節入學機會差異的公正理念，進行整體而全面的分析，以免走向絕對化和理想化的公平觀。

2）在高等教育入學中，平等保護所有公民的非歧視原則和尊重弱勢族群及地區的優待政策是辯證統一、并行不悖的關系。依照公民身份平等的原則，高等教育依照成績平等地向所有人開放，這是理應執行的平等原則，但同時也應當承認少數族裔及不利地區學生的合法入學權利。雖然在美國及我省臺灣地區的高等教育入學實踐中都程度不同地存在非歧視原則與優待政策的沖突，出現了某種排擠效應，但從社會正義、多元文化背景的角度來看，它們又是辯證統一的。正因為實行了基于“積極差別待遇”之上的優待政策，才使得弱勢族群和地區的平等受教育權得到了有利的保障。而且從政策實施的效果來看，也促進了民族文化的融合和區域社會的協調、和諧與穩定。因此，我國的高考改革，應該明確對西部傾斜的分省錄取制度的合理性，盡量消除對京津滬的傾斜所帶來的消極影響。在促進區域社會、經濟和文化教育協調發展的基礎上，尋找平等原則和優待政策的最佳平衡點，協調個體權利和集體權利的沖突，促進高等教育入學機會公正性水平的提高。

總而言之，英美和我國臺灣地區在高等教育入學機會公正的問題上都有許多可資借鑒的理論和具體措施，但它們高等教育入學機會公正的問題也都具有其特定的倫理和文化語境。因此，在學習借鑒時必須注意到倫理和文化語境的區別，持積極謹慎的態度，將普適性的公正理論與我國高考改革的實際結合起來，真正做到“洋為中用”，創設適合我國高考改革，有益于解決當前進城務工人員隨遷子女就地高考問題的教育生態環境。

4 改進思路

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《規劃綱要》）指出，要“研究制定進城務工人員隨遷子女義務教育后在當地參加升學考試的辦法”。因此，未來10年中國教育的發展，必須要著眼于未來農民工子女的教育需求來制定并調整相關教育政策，必須為農民工子女創造享有平等受教育權的政策環境和社會環境，讓教育發展惠及他們。2012年3月5日，教育部副部長杜玉波透露了有關“就地高考”的更多細節：“兩會”結束后將出臺有關“就地高考”的指導文件，各省、直轄市要根據指導方案在年底前出臺推進“就地高考”的計劃和時間表。針對這一新的狀況，根據《規劃綱要》精神和教育部相關要求，特提出以下改進思路。

4.1 頂層設計、系統改革

1）需政府從國家層面協調相關職能部門解決。《規劃綱要》指出：“教育公平的主要責任在政府。”政府作為公共權力最重要的載體，最具有綜合協調力，對高等教育資源配置擁有最重要的發言權，是維護高考公平最重要的因素。進城務工人員以及他們的隨遷子女教育問題，是我國城鎮化發展中的社會問題在教育上的反映，涉及全國政策問題，還涉及戶籍制度、就業制度、經濟制度等，僅由教育部門來解決此類問題是不現實的，也是不切合實際的。教育部門教育布局的調整和招生計劃的重新分配也是不治本的，從長遠看，需要從中央和國家層面，通過政府協調，實現區域經濟、社會和教育的協調發展，從教育系統外部的改革入手，教育部門參與配合，部分有條件的地區進行先行先試的試點改革，這樣問題才能逐步得到解決。

2）需全國一盤棋統一考慮，各省分而治之。一是放開了某些城市如北京上海廣州等地的高考戶籍限制，可能會引發在北京上海廣州參加高考的考生增多，從而影響北京上海廣州考生的利益。這樣的問題需要國家首先從政策層面宏觀調控各省招生計劃，在制定招生計劃時考慮，在去年的基礎上根據生源和錄取情況進行調整，且盡量不影響原住地考生利益，比如是否可考慮對北京上海廣州增投計劃，對生源流出地按比例削減計劃。在進行近三年的調整后，增量部分往錄取率低的地方投放，最后形成一個常量，再考慮歷年形成的不均衡計劃，對不均衡地區再實施補償計劃，達到一種相對均衡。二是提高中西部省份基礎教育質量，變高考分數線上的優惠政策為增加欠發達省份教育投入力度，提升中西部省份考生高考競爭力。三是完善高校布局結構，通過提高中西部地區經濟發展水平來改變高等教育布局的不均衡狀態，逐步縮小省際高等教育差異。

3）需通過政績考核杠桿促使地方政府辦好本區域農村教育。要想從根本上解決這個問題，需要系統的制度安排，最重要的是國家要盡快調整城鎮化發展思路。通過政績考核杠桿，將農村教育發展水平、隨遷子女流動量等納入地方政府政績的評價指標體系內，“倒逼”地方政府辦好本地區農村教育，使大部分農民子女留在農村接受教育。

4）需兼顧為教育公平公正實施補償原則的雙方或多方。高等教育入學的補償原則是指在實行能力原則和平等原則的基礎上，對經濟、文化和教育落后地區提供某種形式的補償和矯正，以使這些處境最不利者享有與其他群體基本相同的入學權利。筆者認為進城務工人員隨遷子女教育問題，也確實關乎本地戶籍人口利益問題。比如北京市最近又投巨資新建200所中小學解決隨遷子女教育問題，或其他流入人員較多省市在解決就地高考問題上皆需投入，而一般意義上流入地又不可能從流出地去爭取流出人員的教育經費，即便有可能協調，亦不是長遠之計。這既是從國家利益出發的必然舉措，同時也應從國家層面協調，在頂層設計時對此有政策的界定，有對幫扶弱勢地區或弱勢人群的幫扶方的相關政策傾斜或政策鼓勵。

4.2 找準關鍵、突破重點

放開隨遷子女就地高考的“閘門”，是否會引發“投機者”奔赴教育資源相對集中的地區，進而引發新一輪“高考移民”？在現有資源不足以接納所有隨遷子女的現實下，就地高考政策是否可考慮將首先向哪些人開放？鑒于國情的復雜性，目前我國的考生還做不到自由地選擇到哪個地方去參加高考，國家層面在完成“有條件準入”的頂層設計后，再由各省市因地制宜提出具體辦法。

1）界定“就地高考”政策針對的對象，找準政策的關鍵點

“就地高考”政策最需要惠及的群體是哪個或哪些群體需要我們研究。說“異地高考”惠及的群體可能最廣，在現在的國情下，全面放開滿足所有人的“異地高考”需求應該是不現實的。“異地高考”、“隨遷子女就地高考”、“進城務工人員隨遷子女就地高考”、“進城務工人員中的農民工隨遷子女就地高考”，四個概念的外延一步步縮小。從這個概念的推進我們不難看出：目前政府從政策層面所關注的最主要群體，應是跨省流動的農民工隨遷子女。因此，“就地高考”政策的著眼點應首先關注這一群體，其次是進城務工人員中隨遷子女。在此基礎上，再擴展到所有的非當地城市戶籍的流動人口子女。

2）研究獲得“就地高考”資格應具備的準入條件

各省（市、區）要開展廣泛而深入的調研，并組織專家論證，在國家頂層設計的大框架下研制出適合本省實際的進城務工人員隨遷子女就地高考政策。如梳理出全省非本省戶籍在校學生人數，并對學生是否會回戶籍所在地參加高考進行統計，對有“就地高考”意愿的學生進行摸底分析。門檻設置可考量“家長在當地工作，并具備一定年限的納稅證明；家庭在當地擁有固定房產且有一定年限；考生在當地接受完整的教育且有一定年限”等因素，在研究論證的基礎上，為科學決策提供參考，促進政策的完善。考生的學籍和戶籍年限是我們研究的一個重點，我們應考慮以下情況：學籍和戶籍均滿三年的；學籍三年，戶籍已經遷入但未滿三年的；學籍三年，未遷戶籍的；戶籍三年學籍未滿三年的；將戶籍遷入民族地區未滿三年的不能享受民族照顧政策。對這些情況要做出明確的規定。

4.3 分步實施、穩妥推進

在目前的情況下，問題的解決不可能一蹴而就，需要分階段，分情況，同時還要輔以必要的行政手段，通過漸進的改革和推進，從逐漸緩解到徹底解決。

首先，“就地高考”政策的研制需要一個過程。從國家層面，高考方案的出臺本身就有一個流程，要先讓專家們討論，之后遞交教育部討論，再經各部門和各省討論，然后再上報決策。從各省層面，操作性、針對性強的“準入條件”設置的研究需要會同公安、勞動人事、工商、發改委、高校、基礎教育、中學等部門一起研究，需要進行廣泛深入地調研和論證。

其次，“就地高考”政策的研制要遵循“漸進和穩妥”的原則。“就地高考”在某種程度上是對教育資源的開放和共享，但是要在全國統一推行還面臨一些難題，“穩中求進”應該是下一步高考改革的路徑。“就地高考”問題是和戶籍制度聯系在一起的，戶籍改革真正的難點在于地區發展的非均衡性和公共福利的非均等化，而“就地高考”不可能擺脫戶籍制度的改革和其他相關聯方面的改革“單兵突進”。同時學籍改革戶籍改革二者如何協調也是需要具體研究的問題。如浙江省流入人口遠超過流出人口，而山東省是人口流入和流出的大省，各個省的具體情況差異很大，因此需要分階段，分情況推進。從“就地高考”推進的步驟看，可先由“戶籍+學籍”雙證報考，放寬到“戶籍（居住證）+學籍”報考，最后發展到學籍報考。

5 結束語

高考改革涉及千家萬戶，高考改革是系統工程。打破高考招生錄取地域性的不公平是一種必然和必要。努力追求公平與均衡是高等教育改革的最高目標。從長遠看，如何在各省經濟、文化、人口和教育等非均衡發展的情況下公正合理地分配入學機會，全面實現進城務工人員隨遷子女就地高考，需要不斷深化改革，實現制度創新。通過推進高職高專類院校的申請入學、注冊入學，本科院校的全國統一考試，高水平大學真正意義上的自主招生，高等院校學位分配以考生人數為依據等一系列改革舉措，將為從根本上解決這一問題提供制度保障。以實現更公平的招生錄取結果為目標，改革高考政策，惠及全民，培養人才，和諧社會。

[1]汪明.流入地升學，制度創新是關鍵[D].中國教育報，2012-2-15.

[2]魏扣，熊家國.高等教育經費分配存在的問題及解決對策[J].教育學術月刊，2011.

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[5]申永豐.尋找考試公平與區域公平的合理契合點[M].重慶：重慶大學出版社.2012.

Reflections on the Issue of Children of Migrant Workers Taking College Entrance Examination in Their Residence Place

LIU Min and WANG Yunfang

The examinee-oriented idea of allowing students taking College Entrance Examination in their place of residence aims at a balanced distribution of and an equal access to educational resources.The major difficulty of implementing such a policy lies in the enormous gap between different examinee groups in their ability and opportunity to share the resources of higher education.Behind such differences are the entangled interests of local government,educational administrations,colleges and universities and population with and without local hukou.In order to realize the fair and ideal policy of providing local test opportunity for children without local hukou,conflicts and problems from various interest groups must have to be solved，with necessary administrative measures.

Migrant Workers；Taking College Entrance Examination；Reflection in the Resident Place

G405

B

1005-8427(2012)06-0059-6

四川省教育考試院