關(guān)于國家考試執(zhí)法的幾個問題

李化德 李亦成

關(guān)于國家考試執(zhí)法的幾個問題

李化德 李亦成

考試執(zhí)法在考試法規(guī)實施機制中處于重要的地位，如果沒有考試執(zhí)法，考試法規(guī)必將無法實現(xiàn)。考試執(zhí)法的前提是有法可依。要增強考試執(zhí)法的權(quán)威性和有效性，必須加快考試立法，做好考試法規(guī)的立法后評估工作，理順考試管理體制，加強考試執(zhí)法的管理與監(jiān)督，明確考試機構(gòu)的考試執(zhí)法主體地位，提高其考試執(zhí)法的職業(yè)化、專業(yè)化水平和考試執(zhí)法能力，以增強國家考試在民眾中的權(quán)威性，提高政府的公信力。

考試立法；考試法規(guī)立法后評估；考試管理體制；考試執(zhí)法主體

考試執(zhí)法，是指法律授權(quán)的考試機構(gòu)依照法定職權(quán)和法定程序，履行職責(zé)，組織實施考試法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章和政府規(guī)章（以下簡稱“考試法規(guī)”）的活動。執(zhí)行是考試法規(guī)的生命，徒法不足以自行，一部好的法規(guī)，只有通過具體的實施才能實現(xiàn)其立法初衷。對于中國這樣有著悠久考試歷史和考試文化傳統(tǒng)，每年有數(shù)以億計的參考人的考試大國而言，制定和完善考試法規(guī)，強化考試執(zhí)法，既是維護考試公平公正原則、規(guī)范考試秩序和確保考試安全的需要，也是維護社會公共利益和公民考試權(quán)利，推進考試制度改革，構(gòu)建科學(xué)的人才培養(yǎng)與選拔、評價機制的需要，對于完善國家的法律體系，加強社會主義法制建設(shè)必將產(chǎn)生積極而深遠(yuǎn)的影響。

1 加快考試立法步伐，開展考試法規(guī)立法后評估工作，增強考試執(zhí)法的權(quán)威性

考試執(zhí)法的前提是有法可依。我國考試立法相對滯后，應(yīng)當(dāng)加大立法的力度。筆者認(rèn)為，要切實解決好以下三個問題：

1.1 抓緊制定國家《考試法》

據(jù)統(tǒng)計，目前為止，我國與考試有關(guān)的法律、法規(guī)、部門規(guī)章、政府規(guī)章及規(guī)范性文件有3000多部，其中絕大多數(shù)是規(guī)章，甚至有的全國性統(tǒng)一考試是以每年發(fā)一次“通知”或“意見”的形式作為設(shè)置和舉行的依據(jù)。有的考試雖然是依據(jù)法律設(shè)置的（如公務(wù)員招錄考試依據(jù)《公務(wù)員法》，國家教育考試是依據(jù)《教育法》等），但是這些法律中也只規(guī)定了考試的名稱和目的，至今尚無一部法律對考試的設(shè)置、組織實施的規(guī)則、考試執(zhí)法主體的權(quán)利與義務(wù)等內(nèi)容作出統(tǒng)一、具體的規(guī)定。因此，由全國人大統(tǒng)一制定規(guī)范所有國家級考試的《考試法》，是加強和完善社會主義法制建設(shè)的重要舉措，已是勢所必然，眾望所歸。

1.2 適時出臺國務(wù)院《考試條例》

從多年考試執(zhí)法的實際情況分析，《高等教育自學(xué)考試暫行條例》和大量的部門規(guī)章和政府規(guī)章對規(guī)范國家考試行為，維護考試公平公正和應(yīng)考人的合法權(quán)益，保證正常的考試秩序，發(fā)揮了重要的作用。但是因其位階偏低，法律效力有限，法院判案時無法直接援引，對嚴(yán)重的考試違紀(jì)和作弊行為，尤其是有組織、有預(yù)謀、精心策劃的利用現(xiàn)代科技的群體作弊行為的控制和約束顯得力不從心。由于國家立法是一項高成本、耗時長的工作，《考試法》不太可能在短時間內(nèi)出臺。從考試執(zhí)法的需要角度考慮，筆者認(rèn)為可以在《考試法》頒布前，由國務(wù)院的法制部門牽頭，對教育部等國務(wù)院所屬部門制定并執(zhí)行了多年的考試規(guī)章進行分析提煉，上升為國務(wù)院的行政法規(guī)——《考試條例》，以提高考試執(zhí)法的權(quán)威性。在此基礎(chǔ)上，國務(wù)院各部委和省級政府結(jié)合所管理的國家考試類型制定相應(yīng)的《實施辦法》。

無論是制定國家《考試法》，還是出臺國務(wù)院《考試條例》，都應(yīng)當(dāng)明確國家考試設(shè)置權(quán)限的劃分，確定考試主要類型與基本程序，考試管理部門的職責(zé)，考試主體的權(quán)利與義務(wù)，界定考試違規(guī)與作弊，并對考試監(jiān)督，考試命題、制卷、運輸、保管與保密，考試法律責(zé)任，尊重和保障公民（包括殘疾公民）依法享有的諸如報名參考權(quán)、平等競爭權(quán)、考試情況知悉權(quán)、考試資源使用保障權(quán)以及對考試執(zhí)法主體作出的處理決定不服的陳述權(quán)、申辯權(quán)、申訴權(quán)、申請行政復(fù)議權(quán)、申請考試爭議裁決權(quán)、申請經(jīng)濟賠償權(quán)、依法提起訴訟權(quán)等考試權(quán)利作出規(guī)定。此外，從考試實施的可行性和操作性角度考慮，對下列三個問題也應(yīng)明確規(guī)定：

一是國家考試作弊行為的認(rèn)定機構(gòu)和認(rèn)定程序。對考試作弊行為實施處罰，必須認(rèn)定作弊事實，考試機構(gòu)負(fù)有舉證的責(zé)任。同時，對被追究法律責(zé)任的考試作弊當(dāng)事人一方應(yīng)當(dāng)賦予法律程序上的權(quán)利。比如，考試機構(gòu)對違法的個人或單位作出的處理決定，應(yīng)當(dāng)查明事實，取得相關(guān)的證據(jù)，告知被處罰人做出處罰決定的理由和根據(jù)，并聽取其陳述和申辯；做出處罰決定應(yīng)當(dāng)制作處罰決定書，處罰決定書應(yīng)當(dāng)載明被處罰人的姓名或單位名稱、處罰的事實依據(jù)和法律依據(jù)、處罰決定的內(nèi)容等《行政處罰法》要求必須載明的事項，尊重被處罰人的權(quán)利。

二是建立國家考試爭議裁決制度。可以在省（部委）一級設(shè)立“國家考試爭議裁決委員會”之類的組織，明確規(guī)定其工作原則、受案范圍、裁決工作程序等，聘請法律界、考試實務(wù)界等社會有關(guān)專家、學(xué)者和相關(guān)部門管理人員擔(dān)任裁決員。考試爭議裁決實行裁決程序公開、案情公開、有效證據(jù)和否定證據(jù)公開、裁決結(jié)論公開，每裁決一個考試爭議案件，都堅持以事實為依據(jù)，以國家有關(guān)法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，以書面的方式作出裁決結(jié)論。

三是建立國家考試誠信檔案體系和查詢服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺。有考試就有作弊，古今中外概無例外。長期以來，各級黨政機關(guān)和考試機構(gòu)為確保考試公平公正付出了極大的辛勞，為遏制考試作弊做出了不懈的努力。但是年年重視，年年有作弊。究其原因，除了考試法律不健全，考試執(zhí)法不嚴(yán)，考試作弊成本過低外，很重要的一點是未建立國家考試誠信檔案體系和查詢服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺。筆者呼吁，對認(rèn)定為國家考試作弊者，由有關(guān)考試機構(gòu)將其姓名、作弊時間、考試科目及認(rèn)定結(jié)果等基本情況直接、及時發(fā)布在“國家考試誠信查詢服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺”上，供社會各組織和公民查詢，并與作弊者的就業(yè)、升學(xué)、貸款、職務(wù)晉升、職稱評定等實際利益掛鉤，使其為作弊行為付出沉重的代價。非如此，不足以震懾肆無忌憚的考試作弊者，遏制日益猖獗的考試作弊之風(fēng)。

1.3 開展考試法規(guī)立法后評估工作

國務(wù)院頒布實施的《全面推進依法行政實施綱要》中明確指出，規(guī)章施行后，制定機關(guān)、實施機關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對其實施情況進行評估。按照此規(guī)定的原則精神，考試法規(guī)立法后評估是指由法定主體按照法定的權(quán)限和程序，運用一定的方法，對頒布施行一定時間的考試立法項目的合法性、合理性、可行性等進行分析評價，并有針對性地對考試立法項目加以完善。建立考試法規(guī)立法后評估制度，將進一步完善考試立法制度，促使考試立法的科學(xué)化、規(guī)范化和民主化。

在我國的考試執(zhí)法實踐中長期存在一個突出的問題，即大量考試法規(guī)已實施多年，沒有進行法規(guī)的立法后評估工作，適時進行修改和完善。以參加考試人數(shù)最多的國家教育考試為例，國務(wù)院在1988年3月頒布的《高等教育自學(xué)考試暫行條例》，是迄今為止我國層次最高的一部國家教育考試行政法規(guī)，但至今已經(jīng)“暫行”了整整24年，其中有的規(guī)定已經(jīng)不能對改革開放30多年后的中國自考發(fā)揮規(guī)范和指導(dǎo)作用。教育部（原國家教育委員會），1991年頒布的《普通、成人高等學(xué)校本、專科招生全國統(tǒng)一考試工作規(guī)則》、全國高等教育自學(xué)考試指導(dǎo)委員會1998年頒布的《高等教育自學(xué)考試考務(wù)、考籍管理工作規(guī)則》以及2004年4月中共中央宣傳部、教育部、公安部和國家保密局聯(lián)合頒布的《國家教育類考試安全保密規(guī)定》和教育部頒布的《國家教育考試違規(guī)處理辦法》等部門規(guī)章，最近的已執(zhí)行了8年。其他如財政部2001年頒發(fā)的《注冊會計師全國統(tǒng)一考試違紀(jì)作弊處罰規(guī)則》（后進行修改，于2006年8月9日發(fā)布《注冊會計師全國統(tǒng)一考試違規(guī)行為處理辦法》）、司法部2005年7月29日發(fā)布的《國家司法考試違紀(jì)行為處理辦法》以及衛(wèi)生部1999年發(fā)布的《醫(yī)師資格考試違紀(jì)處理暫行規(guī)定》等部門規(guī)章和各有關(guān)部門制發(fā)的大量規(guī)范考試行為的政策性“通知”、“意見”，也未進行必要的評估，嚴(yán)重地影響了考試執(zhí)法的有效性。

筆者認(rèn)為，在工作機制上，應(yīng)當(dāng)將考試法規(guī)立法后評估工作常態(tài)化，比如每五年進行一次立法后評估工作，及時發(fā)現(xiàn)問題，完善立法。在具體處理上，可以啟動對現(xiàn)有考試法規(guī)開展一次立法后評估工作，由負(fù)責(zé)確定考試項目的國務(wù)院有關(guān)部門或者政府法制機構(gòu)（以下統(tǒng)稱評估機關(guān)）實施。評估機關(guān)根據(jù)需要和考試法規(guī)的具體情況，可以對考試法規(guī)進行全面評估，也可以對其中一項或部分制度進行評估；可以由部門或政府的法制機構(gòu)負(fù)責(zé)進行評估，也可以將考試法規(guī)的立法后評估或立法后評估工作中的部分事項委托有關(guān)高等院校、科研機構(gòu)、社會團體、中介機構(gòu)等單位具體實施。

為了保證考試法規(guī)立法后評估工作的科學(xué)有效，應(yīng)當(dāng)把握好以下評估標(biāo)準(zhǔn)：一是合法性標(biāo)準(zhǔn)，即考試法規(guī)各項規(guī)定是否符合國家《憲法》和有關(guān)上位法的規(guī)定，是否符合《立法法》規(guī)定的立法權(quán)限、程序和具體規(guī)定；二是合理性標(biāo)準(zhǔn)，即考試法規(guī)所規(guī)定的各項制度、措施和手段是否適當(dāng)、必要，是否符合公平、公正原則和權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一的原則，法律責(zé)任是否與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及危害程度相當(dāng)?shù)龋蝗菂f(xié)調(diào)性標(biāo)準(zhǔn)，即被評估的考試法規(guī)與同位階的其他規(guī)章是否存在矛盾或不一致，各項規(guī)定之間是否協(xié)調(diào)、銜接；四是執(zhí)行性標(biāo)準(zhǔn)，即考試法規(guī)規(guī)定的執(zhí)法主體是否明確，各項措施、手段和法律責(zé)任是否明確、具體、可行，程序設(shè)計是否正當(dāng)、明確、簡便、易于操作，便于公民、法人和其他組織遵守，實施機制是否完備，相關(guān)配套制度是否落實等；五是實效性標(biāo)準(zhǔn)，即考試法規(guī)各項規(guī)定能否解決實際問題，是否能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期的立法目的，實施后對政治、經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境等方面的影響，公眾的反映，實施成本與產(chǎn)生的經(jīng)濟、社會效益情況等；六是規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)，即考試法規(guī)概念界定是否明確，語言表述是否準(zhǔn)確、規(guī)范、簡明，邏輯結(jié)構(gòu)是否嚴(yán)密，是否便于理解和執(zhí)行。

開展考試法規(guī)立法后評估工作大致可以分為籌劃、實施和評價三個階段。籌劃階段的主要任務(wù)是確定評估客體、制定評估方案、確定評估指標(biāo)、組成評估小組以及其他相關(guān)評估準(zhǔn)備工作；實施階段的主要工作是運用各種評估方式和方法，全面收集規(guī)章實施情況信息，并對這些信息進行分析加工，得出評估的初步結(jié)論；評價階段則是對初步結(jié)論進行再加工，通過評估工作報告的形式得出最終評估結(jié)論，并將這一結(jié)論運用到規(guī)章的立、改、廢程序中去。

考試法規(guī)立法后評估工作具體有五項：一是成立評估小組，由法制機構(gòu)工作人員和相關(guān)工作人員（考試機構(gòu)、公眾代表、專家學(xué)者、法律工作者等）組成，具體承辦評估工作；二是制定評估方案，內(nèi)容主要包括評估目的、評估內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)、評估方法、評估步驟和時間安排、經(jīng)費和組織保障等，報評估機關(guān)同意后實施；三是開展調(diào)查研究，通過實地考察、專題調(diào)研、座談會、問卷調(diào)查、專家論證等方法，收集實施機關(guān)、參考人和社會公眾的意見和建議；四是分析評價，即對收集到的情況和資料進行分析研究，對照評估內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)進行分析評價，提出初步評估結(jié)論；五是形成評估報告，通過對初步的結(jié)論性意見進行進一步的研究和論證，形成正式的評估結(jié)論，提出考試法規(guī)繼續(xù)施行或者修改、廢止、解釋、制定配套制度、改進執(zhí)法等方面的評估意見，形成正式的評估報告，報政府或部委法制機構(gòu)，由后者組織驗收。考試法規(guī)立法后評估報告建議對考試法規(guī)進行修改的，有關(guān)行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照立法程序提請政府或部委對法規(guī)進行修改，原則上應(yīng)當(dāng)采納評估報告提出的建議，未采納的應(yīng)當(dāng)說明理由。

2 理順考試管理體制，強化考試執(zhí)法的管理與監(jiān)督，辦人民滿意的考試

國家統(tǒng)一組織考試的行為是一種公權(quán)行為而非私權(quán)行為，而且是公權(quán)行為中的行政行為，具有行政行為的所有特征。考試體現(xiàn)了國家意志，世界上任何一個國家的行政權(quán)力中，都必然包含考試權(quán)，只是其具體的行使主體和方式存在一定的差別而已，而這些差別并不影響考試權(quán)的國家性。

據(jù)統(tǒng)計，目前我國在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一組織實施的各類考試有242項，其中職業(yè)資格考試有197項，水平認(rèn)證考試有24項，涉及國務(wù)院所屬的幾十個部門，無論參加考試的人數(shù)，還是考試項目與規(guī)模，均居世界首位。在國家考試的管理上，與考試相關(guān)的利益群體已經(jīng)牽涉多種社會主體，包括有關(guān)的行政機關(guān)、考試機構(gòu)、其他社會組織等。為此，必須強化國家對考試執(zhí)法的管理與監(jiān)督。

2.1 成立各級國家考試委員會，管理與監(jiān)督國家統(tǒng)一考試

大致設(shè)想是：各級政府的“塊”和各業(yè)務(wù)部門的“條”分別設(shè)立“考試指導(dǎo)委員會”，形成“條”“塊”結(jié)合，全國上下縱橫交錯的國家考試管理與監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

所謂“塊”，是指國務(wù)院、省（自治區(qū)、直轄市）政府（以下簡稱“省級政府”）、市（自治州、盟）、直轄市的市轄區(qū)政府以及縣（自治縣、不設(shè)區(qū)的市、旗、地級市的市轄區(qū)）政府（以下簡稱“市縣級政府”）分別設(shè)立考試委員會（以下簡稱“考委”），負(fù)責(zé)管轄區(qū)域內(nèi)各類國家級統(tǒng)一考試的規(guī)劃、管理與監(jiān)督。國家考委在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)全國范圍內(nèi)國家統(tǒng)一考試的設(shè)置和考試政策、規(guī)劃的制定，管理、協(xié)調(diào)和監(jiān)督全國各類國家統(tǒng)一考試，決定國家考試工作的重大事項。省級考委和市縣考委在本級政府的領(lǐng)導(dǎo)和上級考委的指導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本地區(qū)國家考試的管理、監(jiān)督、協(xié)調(diào)與指導(dǎo)工作。各級考委主任由本級政府分管負(fù)責(zé)人擔(dān)任，考委委員由本級政府的教育、監(jiān)察、保密、財政、公安、人事、衛(wèi)生、發(fā)展與改革、勞動與社會保障等部門以及部分考試機構(gòu)的負(fù)責(zé)人和專家兼任。

所謂“條”，是指負(fù)責(zé)確定國家級考試種類的國務(wù)院各部委成立相應(yīng)的考試指導(dǎo)委員會（以下簡稱“考指委”），如教育部成立“國家教育考試指導(dǎo)委員會”，決定國家教育考試的種類，研究制定教育考試改革方案，指導(dǎo)教育考試改革試點，對全國范圍內(nèi)的國家教育考試工作進行管理與監(jiān)督；財政部成立“國家注冊會計師考試指導(dǎo)委員會”等。其余部委以此類推。各部委考指委主任由分管部委領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任，考指委委員由部委相關(guān)司局以及部分考試機構(gòu)負(fù)責(zé)人和專家兼任。各省級考委和部委考指委在國家考委領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，下級考委在上級考委領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。

2.2 實行管辦分離的考試管理體制，明確考試機構(gòu)的職責(zé)權(quán)限

將考試管理權(quán)與考試實施權(quán)相分離，完善考試機構(gòu)的職責(zé)與權(quán)限，是考試執(zhí)法的組織保證。大致設(shè)想是：國務(wù)院、各省級政府和市縣級政府分別設(shè)置考試組織實施機構(gòu)。即國務(wù)院和省級政府設(shè)置“考試院”，市縣設(shè)置“考試辦公室”，是本級政府的直屬機構(gòu)和本級考委的常設(shè)辦事機構(gòu)；國務(wù)院所屬各部委和省級政府相關(guān)部門設(shè)置“考試中心”，負(fù)責(zé)組織實施各部委確定種類的國家級考試。

“國家考試院”的職責(zé)是：（1）貫徹執(zhí)行國家考試法律法規(guī)，根據(jù)國家經(jīng)濟與社會發(fā)展的需要，制定國家考試的方針、政策和業(yè)務(wù)規(guī)范；（2）指導(dǎo)各省級政府的國家考試工作，制定國家考試規(guī)劃；（3）審批國務(wù)院有關(guān)部委和省級考試機構(gòu)開考科目的計劃；（4）負(fù)責(zé)指導(dǎo)國務(wù)院有關(guān)部委和省級政府國家考試的命題、制卷、試卷安全保密、評卷以及考試成績的統(tǒng)計分析、利用和評價等工作；（5）對全國范圍內(nèi)的國家考試的質(zhì)量和有效性進行檢查和評估；（6）負(fù)責(zé)調(diào)查處理國家考試中發(fā)生的重大違規(guī)、作弊事件；（7）代表國家開展國際考試交流與合作；（8）承辦經(jīng)國家批準(zhǔn)的外國和境外委托的考試，以及國內(nèi)有關(guān)機構(gòu)或組織委托的考試；（9）開展面向考生、面向社會的考試服務(wù)，組織全國性考試改革的研究和考試從業(yè)人員的培訓(xùn)；（10）完成國家考委交辦的其他考試工作事項。

省級政府“考試院”和國務(wù)院部委“考試中心”的職責(zé)是：（1）貫徹執(zhí)行國家考試法律法規(guī)、方針政策和業(yè)務(wù)規(guī)范，結(jié)合本省（自治區(qū)、直轄市）和部委的實際情況制定實施辦法；（2）負(fù)責(zé)根據(jù)國家考試院批準(zhǔn)的開考科目規(guī)劃和原則，確定本省（自治區(qū)、直轄市）和部委開考科目和課程考試大綱，指定主考學(xué)校或單位；（3）決定本省（自治區(qū)、直轄市）和部委國家考試考區(qū)的設(shè)置、變更、撤銷與恢復(fù)；（4）負(fù)責(zé)本省（自治區(qū)、直轄市）和部委國家考試的命題、制卷、評卷的組織以及考試成績的統(tǒng)計分析、綜合評價與安全保密工作；（5）負(fù)責(zé)本省（自治區(qū)、直轄市）和部委國家考試考生的考籍管理，頒發(fā)合格證書、畢業(yè)證書和職業(yè)資格證書等；（6）負(fù)責(zé)和省（自治區(qū)、直轄市）和部委國家考試的督考、監(jiān)察工作，調(diào)查處理考試中發(fā)生的重大事故和重大違規(guī)、作弊事件；（7）組織國家考試的改革研究和考試工作人員的培訓(xùn)；（8）開展面向考生、面向社會的考試服務(wù)，指導(dǎo)、檢查和監(jiān)督社會助學(xué)活動，定期組織專家對社會助學(xué)組織進行評估和驗收；（9）經(jīng)省級政府或和部委批準(zhǔn)開展考試的區(qū)域或國際交流合作和委托考試；（10）向有關(guān)單位和部門提供考試結(jié)果及統(tǒng)計分析數(shù)據(jù)，發(fā)布考試信息；（11）對管理范圍內(nèi)的國家考試的質(zhì)量和有效性進行檢查和評估；（12）完成國家考試院和主管考委交辦的其他考試工作。

市縣級“考試辦公室”和省級政府相關(guān)部門“考試中心”的職責(zé)是：（1）負(fù)責(zé)本轄區(qū)或本部門國家考試的宣傳、報名、組織管理工作以及考試基本信息的采集與匯總；（2）負(fù)責(zé)本轄區(qū)或本部門考點、考場的設(shè)置、建設(shè)以及監(jiān)考人員的遴選、聘任和培訓(xùn)；（3）負(fù)責(zé)對考試違規(guī)、作弊事件的調(diào)查取證和處理，對重大違紀(jì)、作弊事件進行調(diào)查并提出處理意見報省級考試機構(gòu)或主管部委考試機構(gòu)決定；（4）維護考生和考試工作人員的合法權(quán)益；（5）負(fù)責(zé)考試工作人員的教育與管理，堅持先培訓(xùn)，后上崗，未經(jīng)培訓(xùn)或培訓(xùn)不合格，不得上崗。（6）完成本級考委和上級考試機構(gòu)交辦的其他考試工作。

2.3 改革現(xiàn)行考試管理體制，探索考試執(zhí)法主體多元化機制

國家考試權(quán)是行政權(quán)力，而不是社會權(quán)力。根據(jù)行政執(zhí)法理論，行政執(zhí)法主體是指行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，也就是說，有權(quán)舉辦國家考試的主體具有特定性。《注冊會計師法》第7條規(guī)定：“國家實行注冊會計師全國統(tǒng)一考試制度。注冊會計師全國統(tǒng)一考試辦法，由國務(wù)院財政部門制定，由中國注冊會計師協(xié)會組織實施。”《教育法》第20條規(guī)定：“國家實行教育考試制度。國家教育考試由國務(wù)院教育行政部門確定種類，并由國家批準(zhǔn)的實施教育考試的機構(gòu)承辦。”還有一些法律也作了類似規(guī)定。這些法律規(guī)定為考試執(zhí)法主體的多元化留出了法律空間，即由國家批準(zhǔn)實施國家考試的機構(gòu)可以是行政機關(guān)，也可以是社會組織，后者的考試執(zhí)法權(quán)力來自國家的授權(quán)，考試的范圍和種類均由國家規(guī)定，屬于法律法規(guī)授權(quán)的考試執(zhí)法主體。

2002年我國加入世貿(mào)組織(WTO)，把“文教衛(wèi)生的國際交往服務(wù)”列入《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》，使教育和教育考試全面對外開放，國外教育考試作為教育服務(wù)也紛紛進入中國。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，國外考試機構(gòu)目前在中國開考的項目涉及財會、金融、外語、經(jīng)貿(mào)等領(lǐng)域，共有36種近百個證書考試。隨著我國行政管理體制改革的不斷深化和政府職能的轉(zhuǎn)變，各級政府部門應(yīng)變直接辦考為對考試機構(gòu)組織實施的國家考試進行管理和監(jiān)督，讓具體組織實施考試的機構(gòu)逐步成為獨立的辦考實體和考試執(zhí)法主體，具體履行組織考試、提供成績、進行考試評價的職能，實現(xiàn)考試的管理者、實施者、考試結(jié)果的使用者分離的現(xiàn)代考試制度。

3 加強考試機構(gòu)建設(shè)，增強服務(wù)意識，提高考試執(zhí)法的能力和水平

各級考試機構(gòu)是國家考試的具體實施者和承擔(dān)者，是考試法規(guī)授權(quán)的考試執(zhí)法主體，其考試執(zhí)法能力和水平的高低，直接關(guān)系國家考試公平公正原則的實現(xiàn)以及考試在民眾中的權(quán)威性和政府的公信力。為此，考試機構(gòu)應(yīng)肩負(fù)以下職責(zé)：

3.1 嚴(yán)格考試執(zhí)法

嚴(yán)格執(zhí)法是考試立法的基本要求。法治秩序的建立，非一朝一夕之功。在建立法治秩序的過程中，考試執(zhí)法者的行為倍受公眾關(guān)注，也最有可能影響公眾的法治觀念。執(zhí)法者嚴(yán)格、公正的執(zhí)法行為，所樹立起的不僅是執(zhí)法者的權(quán)威和形象，更是法律的權(quán)威和形象。嚴(yán)格執(zhí)法主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是考試執(zhí)法必須實現(xiàn)程序正義。程序正義是法治的一般要求，體現(xiàn)著法治的精神。考試執(zhí)法必須體現(xiàn)程序正義，即考試機構(gòu)要按照考試法律法規(guī)規(guī)定的程序執(zhí)法，而不能與之相違背。法律程序?qū)荚噲?zhí)法權(quán)的制約，體現(xiàn)了分權(quán)制衡的思想。它要求給予參考人一定的程序性權(quán)利，例如申辯的權(quán)利、聽證的權(quán)利以及申訴的權(quán)利乃至訴訟的權(quán)利等，是法律賦予參考人的不可剝奪的權(quán)利。二是考試執(zhí)法必須盡可能實現(xiàn)實體正義。實體正義是指實體法上的正義，是一種目的正義。要求考試執(zhí)法機構(gòu)嚴(yán)格按照法律法規(guī)的規(guī)定行事，盡可能地滿足政府考試管理的要求和保護參考人利益的要求。三是對考試執(zhí)法人員進行規(guī)范執(zhí)法行為的教育，組織學(xué)習(xí)《憲法》、《教育法》、《民法》、《民事訴訟法》、《治安處罰法》、《行政處罰法》等法律，并進行不定期的法律知識考核，提高其法律素養(yǎng)。四是對考試執(zhí)法人員實行嚴(yán)格的資格考試制度，考試執(zhí)法資格不搞“終身制”，實行動態(tài)管理制度，執(zhí)法資格有效期一般為5年，考試執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)在執(zhí)法資格有效期屆滿前，參加行政執(zhí)法資格考試，重新申請確認(rèn)考試執(zhí)法資格。

3.2 提高服務(wù)質(zhì)量

考試執(zhí)法活動是一項專業(yè)性很強的工作，在本質(zhì)上是政府提供的一種公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，故要求各級考試執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)該形成良好的服務(wù)意識，為社會和參考人提供良好的服務(wù)。為此，應(yīng)做好以下三點：一是加強考試執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督機制建設(shè)。內(nèi)部監(jiān)督主要是指考試機構(gòu)通過自身的內(nèi)部建設(shè)，規(guī)范執(zhí)法行為，思想路線正確，服務(wù)意識強；外部監(jiān)督是指主動接受考試管理機關(guān)、新聞媒體、人民團體和其他國家機關(guān)的監(jiān)督，堅持法律至上，依法辦考。二是加強考試執(zhí)法隊伍建設(shè)。做好考試執(zhí)法人員執(zhí)法能力和執(zhí)法素養(yǎng)的培訓(xùn)與鍛煉，培養(yǎng)考試執(zhí)法人員尊重法律的意識，并建立定期培訓(xùn)、學(xué)習(xí)、考核制度以及執(zhí)法責(zé)任制、責(zé)任考核制和責(zé)任追究制，以增強執(zhí)法人員的自律意識，防止失職瀆職和濫用權(quán)力。三是規(guī)范考試執(zhí)法行為。在實際工作中，考試執(zhí)法人員如果違法執(zhí)法，不僅損害參考人的利益，也損害政府的威信。為此，一方面，立法機關(guān)在立法時要盡可能規(guī)范考試執(zhí)法的自由裁量權(quán)，減少自由裁量的范圍，縮小權(quán)力尋租空間；另一方面，具體執(zhí)法中，要避免選擇性執(zhí)法和釣魚執(zhí)法，及時查處執(zhí)法違法違規(guī)行為。

3.3 增強考試機構(gòu)的職業(yè)化和專業(yè)化水平

一個統(tǒng)一、獨立、權(quán)威的考試機構(gòu)和職業(yè)化、專業(yè)化的考試工作人員隊伍，是考試執(zhí)法最基本的保證。當(dāng)前，我國考試制度的改革面臨許多重大的理論和實踐問題，迫切需要在科學(xué)發(fā)展觀的引領(lǐng)下，全面審視歷史發(fā)展進程和追尋現(xiàn)實發(fā)展要求，尋求一條有中國特色的考試改革之路，而其中最為重要的是在改造傳統(tǒng)考試的基礎(chǔ)上構(gòu)建一個科學(xué)的考試與評價體系，實現(xiàn)從考試到評價的躍升，這既是對現(xiàn)有考試制度進行改革的核心問題，也是改革的關(guān)鍵所在。深入洞察歷史發(fā)展的進程不難發(fā)現(xiàn)，實現(xiàn)單一考試到多元評價的飛躍，是人類社會的人才觀和教育觀從單純的選拔和分類，轉(zhuǎn)變到促進人的全面發(fā)展的必然要求。這是考試機構(gòu)改革的方向和今后工作的重點。

在組織實施考試的過程中，命題、制卷、監(jiān)考、試卷評判、考試成績公布以及考試安全保密、考試現(xiàn)代化技術(shù)手段等工作都具有很強的專業(yè)性、程序性、操作性和技術(shù)性，在促使考試技術(shù)向?qū)I(yè)化和科學(xué)化發(fā)展，防范和打擊考試作弊方面，各級政府和考試機構(gòu)多年來做了大量的工作和有益的探索，取得了好的經(jīng)驗和積極的效果。應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，更多地引進現(xiàn)代科技，提高組織考試的科技含量和水平。

[1]中共中央國務(wù)院.國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）[M].北京：人民出版社.2010．

[2]王志武.對推進教育考試管理體制改革的幾點思考[J].中國考試，2010（6）.

[3]戴家干.從考試到評價——論我國考試與評價制度的改革[J].中國考試，2010（1）.

Several Questions of Law Enforcement in National Examination

LI Huade and LI Yicheng

Law enforcement of examination is in a position of importance in the examination regulations implementing of the law enforcement mechanism.If there were no law enforcement of examination,the examination regulations will not be achieved.The premise of law enforcement of examination are laws to follow.To strengthen authority and effectiveness of law enforcement of examination,we must accelerate the examination legislation,do well in assessment after the legislation of examination regulations,straighten out the management of examination system,strengthen the management and supervision of law enforcement of examination,make clear the status of main body of examination institution in law enforcement,improve its level of professionalization and specialization and its ability of law enforcement examination,enhance the authority of national examination in the evaluation activities of the populace and improve the credibility of the government.

Law Legislation of Examination;Assessment after the Legislation of Examination Regulations;Examination Management System；Main Body of Law Enforcement of Examination

G405

A

1005-8427(2012)06-0048-7

西南政法大學(xué)
重慶市教育考試院