高等教育自學考試管理體制轉型研究

羅立祝

高等教育自學考試管理體制轉型研究

羅立祝

從組織的產生、管理者的任免與資金來源三個方面分析，自學考試管理機構具有明顯的行政性和非營利性組織特征。現行自學考試管理體制的存在行政管理歸屬缺位、地方自主權過小、缺乏組織系統性、主考學校制度和社會助學制度尚待理順等深層次問題。筆者提出明確自學考試的行政管理歸屬、建立全國考辦、省級考辦、地市考辦三級考辦之間相對統一的管理體制、理順自學考試與主考院校之間的關系、大力推廣自學考試網絡助學等建議。

高等教育自學考試；管理體制；轉型

自學考試管理體制是自學考試管理的組織體系及其運行機制的總稱。在從1981年至今的30年運行過程中，自學考試管理部門能夠與時俱進，不斷改革自學考試管理機制，擴大自考生的報考權利，及時靈活地調整自學考試專業課程設置，嚴格規范自學考試的命題、考務、閱卷等工作，積極與行業部門合作拓展自學考試事業，推進自學考試事業蓬勃發展。但是，自學考試管理體制也存在一些必須正視的問題，這些問題已經嚴重制約了自學考試事業的健康發展。因此，對自學考試管理體制的研究就顯得十分必要、迫切。

1 自學考試管理機構的雙重組織特性：行政性與非營利性

要研究自學考試管理體制問題，就必須先厘清自學考試管理機構的組織屬性。社會組織分為政府組組織和非政府組織，非政府組織又分為營利組織和非營利組織。政府組織的目標是實現社會公共利益，其資源來源于國家稅收，其行為特征是采用國家強制力與意識形態來維護公共利益；營利組織通過產品的銷售利潤來獲得自身的生存與發展，其組織目標是實現組織或個人利益，其行為遵守平等、自愿、互利的等價交換原則；非營利組織的資源來源于社會捐贈、收費與政府資助，其組織目標是實現集體利益或公共利益，其行為特征是自愿奉獻。根據塞拉蒙的觀點，非營利組織具有合法性、民間性、非營利性、自治性、自愿性和公益性等六個主要特征。

本文的自學考試管理機構特指全國考辦、各省級考辦和地區級考辦這三級管理機構。對于自學考試管理機構的組織屬性，筆者認為應從組織的產生、管理者的任免與資金來源三個方面進行分析。

1.1 自學考試管理機構是由政府直接設立管理

十一屆三中全會以后，國家把工作重心轉移至經濟建設，百廢待興，社會經濟各個領域急需大批建設人才，而當時普通高校的人才培養規模有限，國家迫切能尋找一種新的人才培養途徑，高等教育自學考試制度由此應運而生。自學考試制度的創立具有明顯的自上而下特征，1978年2月，國務院總理在全國人大的《政府工作報告》中首次提出“我們要建立適當的考核制度，業余學習的人們經過考核，證明達到高等學校畢業同等水平的，就應該在使用上平等對待。”1981年1月，國務院以國發[1981]8號文件方式迅速批轉了教育部《關于〈高等教育自學考試實行辦法〉的報告》，賦予教育部通過自學考試頒發學歷證書的權力，并在京、津、滬、遼試點。1983年5月國務院同意設立“以教育部為主，國家計委、人事部參與”的全國自學考試指導委員會，為全國自學考試工作領導機構。同時，教育部發文規定，成立省、自治區自學考試指導委員會，由省、自治區人民政府決定審批。從產生來看，自學考試管理機構并非是由民間產生，而是由中央政府及省級政府審批設立，由此可見，自學考試管理機構具有明顯的行政組織特征。

1.2 自學考試機構的中高層管理人員均由教育行政部門直接任命

自學考試指導委員會屬于非實體的常設機構，由教育部長、省級教育廳廳長擔任全國、省級自學考試指導委員會主任，委員會成員除了秘書長由自學考試辦公室主任兼任外，其他成員基本是掛名的，但委員會成員均為政府行政官員。自學考試管理機構的中層管理人員的任免也受到教育主管部門的直接控制，實行嚴格的科層制管理。管理人員的直接行政任免決定了自學考試管理機構具有鮮明的行政組織特性。

1.3 考試收費成為自學考試管理機構的主要經費來源

1994年年初，全國考辦并入教育部考試中心后，多數省級自學考試管理機構效仿中央的做法，與各省招辦合并成立省級教育考試院或考試管理中心。教育部與財政部對全國考辦采取自收自支、自負盈虧的財政管理方式，沒有給予財政性撥款，全國考辦只能實現“以考養考”、“集體創收”經營管理模式。絕大多數省級自學考試管理機構為全額撥款的事業單位，少數為差額撥款單位，但實際上，幾乎所有省級自學考試管理機構僅事業編制的人員工資是由國家財政支付，而自學考試事業發展所需的其他經費均由各省考辦從其考試報名收費中開支。從和機構的產生和管理人員任免來看，自學考試管理機構具備了政府組織的特征，但政府組織的經費來源于國家財政撥款，而自學考試管理機構的主要經費卻來源于考試收費，這一點符合非營利組織的特征。

因此，可以得出結論，自學考試管理機構是一個具有一定行政職能的非營利組織。這種兼具行政性與非營利性雙重組織屬性就像一把雙刃劍，使得自學考試事業在提高管理效能的同時，也對自身未來的事業發展埋下了絆腳石。

2 現行自學考試管理體制的存在問題

筆者把自學考試管理體制存在的問題歸結為自學考試的外部管理體制、自學考試的內部管理體制以及自學考試的運行機制等三個大的方面。

2.1 自學考試的行政管理歸屬缺位

自學考試外部管理體制是指自學考試管理機構與教育行政主管的關系。從歷史演變來看，自學考試的行政管理歸屬經歷了合理到缺位的過程。20世紀80年代初至中期之前，在教育部內獨立建制司局級的“自學考試辦公室”負責全國自學考試工作，這一階段自學考試的行政歸屬明確，自學考試事業發展井然有序。其后是從20世紀80年代中期至1994年，“自學考試辦公室”與國家教委成人教育司合署辦公，自學考試的行政管理職權明晰，自學考試事業發展總體上沒有因為管理體制問題而受到影響。1988年3月頒布《高等教育自學考試暫行條例》（以下簡稱《條例》）第二章第六條規定：“全國考委在國家教育委員會領導下，負責全國高等教育自學考試工作。”從這款規定來看，《條例》沒有明確規定教育部采用直接或者間接方式領導全國考委，這使得自學考試的行政歸屬關系難以理清。1994年年初，全國考辦與自收自支事業單位性質的教育部考試中心合并。1998年3月10日，國家教育委員會更名為教育部后，對原國家教委成人教育司具體負責統管全國各級各類成人教育事業的職能進行調整，調整后的教育部職業與成人教育司只負責管理成人中等職業教育，其他成人教育事業的管理職能劃歸各相關業務司局負責。自學考試事業的行政管理司局變成了高等教育司遠程教育處，而遠程教育處的工作重點是廣播電視大學和網絡教育。由此可見，在歷次的自學考試管理體制改革中，教育行政主管部門忽略了自學考試管理機構的行政屬性，自學考試的教育行政管理職能被明顯削弱，行政管理歸屬的缺失造成了自學考試管理體制的一系列深層次問題。

2.2 自學考試管理的地方自主權太小

在自學考試行政管理歸屬缺位的同時，自學考試管理出現了部門集權問題。新中國成立以來，國家對中央與地方政府之間的權力配置關系進行了多次調整，但總體跳不出“一放就亂，一統就死”結局。根據康乃美的研究，自學考試管理體制經歷了中央集權到逐步放權，再到部門集權的過程。從自學考試試點至1985年，國家自學考試管理權下放給教育部，賦予省級政府審批成立自學考試委員會的權力，并把制定開考專業和專業考試計劃的權力下放給各省級自學考試指導委員會，應該說這期間省級政府和各省自學考試指導委員會對自學考試擁有較多的管理自主權。1985年5月開始至1993年，教育部和全國考委逐漸把自學考試計劃權、命題權、開考權等管理權限收回。1994年年初，全國考辦并入教育部考試中心后，全國考委全面強化了對自學考試的管理，逐步收回原已下放的自學考試專業設置審批權、計劃權、命題權、教材指定權、開考權，形成了自學考試部門集權的管理體制。這種部門集權是自學考試高層管理部門對教育、財政行政主管部門將其列為自收自支單位的一種應對，迫使全國考辦將追求部門集體利益作為組織主要目標，這就違背了自學考試管理機構的非營利性特征，這種體制在一定程度上限制或抑制了各省自學考試管理部門發展自學考試事業的積極性。2006年，為了改善這種狀況，全國考委對自考專業管理體制進行改革，把?？茖I審批權下放給北京、江蘇、浙江、福建、重慶、天津、湖北等7個省市，但至今全國考辦再也沒有增加?？茖I審批權下放試點省市。這種情形與普通高校高職高專專業審批權的全面下放形成鮮明對比，許多省市自學考試管理部門強烈呼吁全國考辦下放包括自學考試?？茖I審批權在內的一系列權力。

2.3 自學考試三級管理體系缺乏組織系統性

組織行為理論認為，公共組織由人員、組織目標、職能、機構設置、職位設置、權責劃分、規章制度、團體意識、組織設計、支持硬件等要素構成，結構是組織實現其管理目標的基本管理工具，不同的結構對組織的過程、行為方式以及組織效率具有直接的影響。與部門集權形成鮮明對比的是，全國三級自學考試管理體制是一個較為松散的組織管理體系。全國考委并沒有對各級考辦的機構屬性、人員編制、收費標準、經費撥款等作出統一明確的規定，由于各省考辦與地市考辦在組織機構、人員編制以及經費撥款隸屬于各級政府管理，而各省、各地市在經濟發展、教育結構、人口分布、對自學考試的認識與重視以及自學考試的機構屬性等方面存在巨大差異，各省在自學考試機構建制、機構名稱、規章制度、人員構成、報名收費、經費運作等方面缺少相對統一的規范體系，運行效果也大不相同。在機構建制方面，有的省采用政府機構建制，有的是事業單位建制，還有采用參照公務員管理的事業單位建制，不同建制的機構在機構規章、工作作風、人員積極性、辦事效率等方面存在很大差異。在機構名稱上，有的稱為“××省自考辦”，有的叫“××省教育考試院”，有的稱為“××省招生考試中心”，還有的稱為“××省考試局”，有的教育考試院甚至沒有設立自學考試處。各省自考辦的人員編制也大不相同，獨立設置自考辦的編制在30～40人，并入教育考試院的自考辦專門工作人員在6～18人，由于自學考試涉及到計劃、考務、考籍、命題、助學、教材、宣傳等諸多事務，僅靠這些少量的工作人員只能保證自學考試事務的最低水平正常運轉。近十幾年來，對于已經并入教育考試院的自考辦，能否得到教育考試院領導的重視成為影響自學考試事業發展的重要變量。由于高考牽涉面廣、利益重大，多數教育考試院把工作重點就放在高考上面，自學考試往往得不到應有重視，在人員保障、經費投入、項目開發等方面受到不同程度的削弱。這種各自為政的機構體系導致各省之間自學考試事業發展的極度不平衡，不利于自學考試事業長遠、健康地發展。

2.4 自學考試主考學校制度和社會助學制度尚待改進

“主考高等學?！笔窃?981年1月國務院批轉的《高等教育自學考試試行辦法》中首次提出，其本意是主持和組織考試，該文件提出三種供各省選擇的主考辦法。但在推廣后，各省采用了第三種辦法，即由省級考委組織統一考試，同時指定主考學校擬定專業考試計劃，編寫大綱，推薦教材，組織命題與閱卷，在畢業證書上副署。為了解決命題與輔導不分所產生的考試不公問題，1988年3月國務院頒布的《自學考試暫行條例》修改了主考學校的職責：只能參與命題與閱卷，負責實踐環節考核，在畢業證書上副署。由此，主考學校參與自學考試的積極性大為減弱。為了解決這一問題，1997年1月國家教委發文對主考學校的職責再次進行調整，規定主考學?？梢陨暾埿麻_考專業，草擬專業考試計劃、考試大綱，參與編寫教材與輔導資料；開展示范性助學活動；閱卷；實踐環節的考核；在畢業證書上副署。主考學校因得到許多實惠利益而積極性大增。自學考試主考學校制度存在許多明顯問題：首先，多數主考學校僅把自學考試當作營利性產業而不是公益事業加以運作。表現為熱衷于開設不用培育就能產生報考規模經濟效益的專業，而對那些需要先期投入、引導未來發展方向的報考人數少的專業置之不理，開考專業設置出現了重現實、輕發展的功利化傾向。其次，省級自學考試管理機構對主考學校的管理權限不夠。國家對自學考試的教育行政管理職能缺位，使得各級自考辦對主考學校不具備行政管理職能，尤其是對主考學校的助學活動缺少應有的監督管理權，因此，主考學校的助學活動也存在應試教學、管理松散、忽視德育等諸多需要改進的問題。絕大多數主考院校是正廳級事業單位，而多數省級教育考試院為副廳級單位，少數獨立設置的省級自考辦僅是正處級事業單位，這種行政層級的尷尬使得自學考試管理機構對主考學校的自學考試工作無法進行相應的監督與管理。最后，國家給主考院校的自學考試經費撥款機制沒有理順，尚未建立直接撥款機制，這就導致主考院校為了謀取利益，而采用直接舉辦自學考試助學班的方式，通過收取學費方式獲得經濟回報，利益回報成為能否調動主考院校積極性的決定標準，這種以經濟利益為追求目標而開展的自考助學容易滋生許多問題。

自學考試助學單位是指實施教學、輔導工作的助學組織，包括普通高校、業余學校以及教育培訓中心等。社會助學是自學考試的主要組成部分，作為具有中國特色的高等教育形式，自學考試事業發展一直受制約于社會助學，社會助學一直是困擾自學考試事業發展的瓶頸問題。《高等教育自學考試暫行條例》規定：“各種形式的社會助學活動，應當接受高等教育自學考試機構的指導和教育行政部門的管理”。從規定來看，自學考試管理機構對自學考試社會助學只有業務指導的權力，而沒有行政管理權。而相應的教育行政部門并沒有設立專門部門對自學考試的社會助學工作進行行政管理，這就導致了自學考試社會助學工作行政管理權的缺位與真空，于是市場以逐利為目的而舉辦的自考社會助學就出現了許多問題，諸如欺瞞性招生、亂收費、師資素質低下、教學條件差等。要解決這些問題就必須理順自考社會助學的教育行政管理歸屬問題。

3 自學考試管理體制改革建議

為了自學考試事業的長遠發展，根據自學考試管理機構的組織特性，結合自學考試管理體制中存在的內外部問題，筆者提出如下改革建議，僅供有關部門參考。

3.1 明確自學考試的行政管理歸屬

由于當前自學考試行政管理職能的缺位，為了在源頭上理清自學考試管理體制，應將自學考試的行政管理與業務管理分立設置。根據《條例》第二章第六條規定：“國家教育委員會設立高等教育自學考試工作管理機構，該機構同時作為全國考委的日常辦事機構?！笨梢圆捎脙煞N方案，一種是在教育部恢復設立司局級的自學考試辦公室，作為自學考試的行政管理部門，而教育部考試中心負責自學考試的業務指導。這種做法需要增設自學考試辦公室的機構編制。自學考試屬于國家四類繼續教育辦學體系之一，而教育部考試中心只是一個自負盈虧的、事業性的考試管理機構，無法有效承擔自學考試的教育管理任務，必須設立專門管理機構統管自學考試的行政事務。另一種方案是在教育部高教司或職成司內設置一個專門管理自學考試的行政機構，統管自學考試的行政事務，考試事務職能劃歸教育部考試中心。

3.2 建立全國考辦、省級考辦、地市考辦三級考辦之間相對統一的管理體制

孫中山認為凡事務有全國一致之性質者，劃歸中央；有因地制宜之性質者，劃歸地方。分權的優點是各省考辦擁有自己權力和責任，可以因地制宜地發揮各自的特長，及時適應環境的變化，有利于激發各省考辦的工作積極性。由于在自學考試管理系統在機構建制、機構名稱、規章制度、人員構成、報名收費、經費運作等方面缺少相對統一的規范體系，各省自學考試事業發展大相庭徑。因此，必須建立一個中央、省市、地市三級貫穿、相對獨立的管理組織體系，在機構建制、名稱、規章、人員、收費、經費等方面形成相對統一的規范體系。各省教育考試院應設立專門設立管理自學考試事務的處室，統一自學考試管理規章，建立穩定、高素質的自學考試專業化管理隊伍，確保較為充足的事業發展經費，給予自學考試相對獨立權，促進自學考試事業穩健發展。另外，全國考辦應給各省市下放?？茖I審批權，使得各省市與高職高專學校能夠根據市場需求靈活辦學，自主設置調整專業。全國考辦對自學考試命題統籌過多，全國統考課程命題過難，應該下放更多課程的命題權。另外，全國考辦應吸收高職高專院校教師參與課程標準、教學大綱的制定及命題工作。

3.3 理順自學考試與主考院校之間的關系

作為自學考試發展的重要力量，為了調動主考院校的工作積極性，國家有必要從自學考試作為國家高等教育組成部分的高度認識自學考試事業，給予給主考院校相應的職責、權力、利益，對自學考試建立類似于國家對普通高等教育的經費撥款制度，對參加自學考試人數給予一定經費資助，按照開考專業撥給主考院校一定額度的經費，也可以按照高等教育毛入學率公式套用撥款。

3.4 大力推廣自學考試網絡助學

社會助學是高等教育自學考試體現教育過程的重要組成部分，與傳統的自考助學模式相比，網絡助學具有許多獨特優勢，應充分重視網絡對自學考試社會助學發展的重要意義。在全國推廣自學考試網絡助學模式，把考生的網上學習過程量化為網上學習時間、知識點測驗與階段測驗、參與互動答疑等活動、綜合測驗四個項目進行考核，考核所得分數以30%的比例計入考生的課程總成績。采取措施提高網絡教學質量、豐富教學模式、增強網絡學習師生之間的互動等。同時，放寬對高校舉辦自考助學脫產班的管制。普通高校參與自學考試助學具有許多積極的社會與教育意義，也是普通高校履行社會職責的表現。高校自學考試助學脫產班出現的問題是由于教育行政主管部門對社會助學的行政管理職能的缺位而造成的，應該加強對自學考試助學脫產班的管理。建議糾正部分省市教育行政部門嚴禁高校參與自學助學的片面做法，是否辦自考助學脫產班應由高校自主決定。因此，可以由教育部高教司管理社會助學，也可以由高教司委托省級自學考試管理機構管理高校助學活動。

[1][美]萊斯特·塞拉蒙.非營利領域及其存在的原因[C].李亞平，于海，編.第三域的興起[M].上海:復旦大學出版社.1998:33-35.

[2]康乃美.自學考試制度研究[M].武漢:湖北人民出版社.2006:48-50.

Studies on the Transformation of Management System of Higher Education Self-taught Examination

LUO Lizhu

The institution of higher education self-taught examination is administrative and non-profit from the analysis of the emergence of organization,the appointments and dismissals of managers and the resource of funds.There exist such problems in present management system of higher education self-taught examination as the vacancy of administration,not too much autonomous right of local authorities,lack of organization system,not rationalizing the relations between university system in charge of examination and social assistance system.Thus,the article puts forward relevant solutions to these problems.

Higher Education Self-taught Examination；Management System；Transformation

G405

A

1005-8427(2012)06-0024-6

本文為福建省教育廳社會科學研究教育考試專項課題重點項目“高等教育自學考試制度轉型研究”（項目編號：JA080280S）的研究成果。

福建省教育考試院