應急物流中軍民協同保障現狀及發展對策研究

文/姜玉宏 姜大立 王會云

近年來，各種應急物流保障任務繁重，軍民協同物流體系發揮了重要作用，但也暴露出諸多問題，如物流信息化水平低、通信指揮不暢、救災前線物資調度紊亂等。對應急物流中的軍民協同情況進行研究，分析其協同的現狀及存在的問題，并找出發展對策，對于充分利用軍地物流資源，統籌協調軍地保障行動，快速應對各種應急災害事件，加快應急物流的建設與發展，無疑具有深遠的歷史與現實意義。

1.應急物流中軍民協同保障的含義及特征

1.1 應急物流的含義和特點

應急物流是指以為嚴重自然災害、突發性公共衛生事件和公共安全事件等提供所需應急物資為目的，以追求時間效益最大化和災害損失最小化為目標的特殊物流活動[1]。與普通物流相比，應急物流具有突發性、緊急性、追求時間空間效益最大化、以及不確定性、弱經濟性、政府參與性強等特點。軍隊是搶險救災和應對突發事件的中堅力量，在國家重大災害和突發事件救援過程中，軍事應急物流和地方應急物流往往相互關聯、交織運行。兩者目標相同，在相同區域和時間范圍內展開，客觀上需要軍地雙方協同配合，以提高整體運作效率和保障能力[2]。

1.2 應急物流中軍民協同保障的含義及特征

1.2.1 應急物流中軍民協同保障的含義 應急物流中軍民協同保障主要是指在各種突發性事件的應急物資供應過程中，在軍地聯合后勤指揮機構的統一領導指揮下，軍地雙方統一籌劃、組織和實施各項應急物資的供應活動。實現應急物流中軍民協同保障需要借助現代信息技術，整合軍地雙方應急物流系統的采購、運輸、包裝、裝卸、搬運、倉儲、流通加工、配送及相關信息處理等多種功能環節。與普通應急物流相比，其保障的時效性更強，保障的運籌組織更加科學，保障的能力得到更大程度發揮。因此，實現應急物流中軍民高度協同，是應急物流創新發展的重要方向，對提高突發事件應急物資供應能力，保證應急物資的快速、精確、高效流動，滿足受災地區人群和任務部隊的緊急物資需求等具有重要實踐指導意義。

1.2.2 應急物流中軍民協同保障的特征 實現應急物流中軍民協同保障是走軍民融合發展道路、全面建設現代后勤的積極探索，是應急物流保障方式的又一創新，其基本特征是：

（1）一體化組織保障 應急物流中軍民協同保障組織成員包括三軍保障力量、國務院應急管理辦公室、國家國防動員委員會、民政部、地方采購與物流機構等。按照軍民協同、橫向聯結、縱向貫通的要求，成立戰略、戰役、戰術三級軍民協同應急物流組織機構，制定軍民協同應急物流保障政策法規，區分應急物流保障任務，調控應急物流保障力量，組織應急物流保障訓練。

（2）資源高度整合 在應急物流軍民協同保障中，需要對軍民協同應急物流保障組織內的人力、物力、財力、技術、信息等保障要素進行系統整合，形成應急物流資源的統一籌劃和共享共用。在應急物流軍民協同保障系統建設中，應統一組織應急物流人員，統一調配應急物流設施，統一規范應急物流技術體制，統一整合應急物流信息資源，統一協調應急物流保障行動。

（3）網絡無縫連接 在確保安全保密的情況下，依托軍隊和地方信息基礎平臺，遵循統一的技術標準和規范，對軍地各層次、各部門應急物流信息系統綜合集成，建立起互聯、互通、互控、互操作、安全可靠的應急物流信息網絡系統，實現應急物流軍民協同保障活動全資可知、全程可視、全員可控，為提高應急物流整體保障效能創造條件。

（4）一體化運作模式 圍繞滿足應急物流需求這一中心，及時準確掌握軍民物資資源信息，以信息流牽引和調控物流，集成軍民應急物流保障要素，建立應急物流軍民協同保障預警、協調、激勵和約束機制。依照相關政策法規，協調應急物流中軍民協同保障工作，建立互利共贏的長期合作關系，實施科學有效的監督管理，實現應急物流保障的一體化運作。

2.應急物流中軍民協同保障現狀及存在的問題

近年來，在每次有規模的應急搶險、抗震救災中，都是軍民共同參與，協同完成應急物流保障任務。應急物流中軍民協同保障具有一定的基礎，但是，由于各地區各部門長期以來條塊分割，缺乏有效的信息溝通，軍民間協同應急救援意識淡薄，總體來看，我國應急物流中軍民協同保障建設還處于起步階段，主要存在以下問題：

(1) 缺乏統一的軍民協同應急物流組織 當前，我國應急物流系統的頂層架構由應急委員會和下設的應急辦公室構成。在各專業行政部門下設防汛抗旱指揮部、抗震救災指揮部、減災中心等常設機構，軍內在各戰區、軍兵種也分別建立了應急物流系統。由于體制機制問題，軍內外的應急物流系統、機構的聯動機制不健全，銜接、協調困難，使得軍內外的各類應急資源在應急物流保障中的介入規模、介入范圍、介入深度以及介入時機隨意性較大，各類應急預案普遍存在“重職能、輕功能”、“重規模、輕效率”的問題。

(2) 應急物流中軍民協同保障的相關法律制度不夠健全 雖然我國關于應急管理頒布了很多法律法規，如《國家突發公共事件總體應急預案》、《中華人民共和國突發事件應對法》、《防洪法》、《防震防災法》、《公共衛生應急條例》，以及近年來頒布實施的《軍隊參加搶險救災條例》、《軍隊處置突發事件總體應急預案》等應急法律法規，明確了應急物流中軍隊的職能和作用，對軍民協同應急物流管理制度體系的形成具有一定的意義，但還不能滿足當前應急物流軍民協同保障的需要。一旦出現重大突發事件或搶險救災，還缺乏較為完善的對于應急物流中軍隊啟動的程序、方法、與地方政府的關系、裝備器材、物資供應等的法規制度。

(3) 應急物流中軍民協同指揮體系尚需完善 應急物流中軍民協同指揮涉及部門多，保障對象復雜多變，協調控制范圍大，組織實施困難。而目前軍隊內部應急物流系統沒有建立絕對權威的組織指揮機構，且聯勤體制不夠完善，外部也沒有建立軍民聯合指揮體系，這就造成了應急物流的聯系渠道不暢通、多頭指揮、多重管理、各自為政、權責不明，影響了應急物流中軍民協同管理的效果和效率。

(4) 軍民統一的應急物流信息平臺有待建立 實現軍民間的資源共享，可視化的信息平臺是基礎。雖然軍民都建立了應急指揮平臺，但是各個平臺間不能實現信息的共享，在應急環境下不能進行協同操作。軍民協同應急物流體系要求各軍民應急物流系統中的信息互相公開，需要形成區域性的整體應急反應和協調聯動的決策系統，以隨時進行交流，正確、快速進行決策。

3.應急物流中軍民協同保障發展對策

3.1 制定行之有效的應急物流軍民協同保障預案

應急物流突發性強，不確定因素多，必須根據其特點，按照超前、靈活、多方案的要求制定和完善應急物流軍民協同保障預案。建立預案時，要與國家的應急預案體系相銜接，與軍隊應急行動相適應，與后勤保障的預案體系相一致，融國家、軍隊和地方于一體，與戰略、戰役和部隊后勤相配套。預案制定后，要本著貼近實戰、從嚴要求的原則，定期組織軍民進行應急預案聯合演習，明確分工，以便在真正應對險情時能夠有條不紊。通過演習，不斷查漏補缺，完善和豐富預案的內容，提升應急物流軍民協同保障能力。

3.2 制定完善的應急物流軍民協同相關法規

加強應急物流軍民協同的立法工作，明確緊急情況下應急物流軍民協同指揮機構、責權劃分、動員依據、實施辦法和經費來源，是實現應急物流軍民協同保障的基礎工作。在制定相關法規時一定要依據我國國情、軍情，明確應急物流中軍民雙方的主要任務，使應急物流保障制度化。應急物流保障法規應包括三部分：①應急物流保障力量的動員法規，包括陸、海、空運輸力量的應急動員；②所在地區應急物流資源的應急動員，包括應急動員的時機確定、權責劃分、實施程度、補償標準等；③應急物流軍民協同保障的有關條令和規章制度。

3.3 構建順暢高效的應急物流軍民協同保障聯指機構

及時、有效地應對應急物流事件，需要建立一個常設的、系統的應急物流軍民協同指揮機構，負責應急物資的籌措與采購、儲備與調度、運輸與配送等工作。應以現有的聯勤體制為基礎，按照政府組織職能的劃分和物流運作流程，進一步完善各級應急指揮機構，理順軍隊與地方、諸軍兵種之間的指揮協同關系，細化指揮協同的程序和方法，建立縱向貫通、橫向融合的應急指揮體系。依托國家軍民融合式發展領導管理體制，建立起全國統一的應急物流軍民協同發展的領導管理體制，建立權威的軍民高層領導協調機構。從全國到各省、市、縣、鎮有序地建立起應急物流軍民協同保障體系運作所需的組織架構、部門職責、人員組成、工作流程等。

3.4 建立高效的應急物流軍民協同運行機制

為使應急物流軍民協同保障效果最佳，提高軍民協同管理的能力與水平，需要建立完善的應急物流軍民協同保障的運行機制，制定軍民雙方、三軍應急物流協作制度和規范。按照平戰結合、軍民結合、快速轉換的要求，制定國家、社會、軍隊應急物流平轉戰的轉換方案，包括轉換的時機、原則、模式、方法和要求等。建立完善的應急物流軍民協同保障機制，如有關管理機構的組成、分工及職責、領導方式方法、組織方式、手段等等。

3.5 構建高效的應急物流軍民協同信息平臺

應急物流軍民協同信息平臺的建立，可以充分利用現有資源，有效節約成本，實現軍民應急物流信息的共通、互享。該平臺應能及時、準確、透明地獲取軍民應急物流資源、應急物流需求、應急物流狀態等信息。可以地方和軍隊現有的信息平臺為依托，運用系統集成的手段，整合分散的應急物流系統，建立起上下貫通、左右銜接、軍民協同的應急物流管理信息平臺。

4.結束語

實現應急物流保障中軍民高度協同運作是有效提高我國應急物流保障能力的重要手段，也是實現軍民融合式發展的重要體現。應急物流軍民協同保障系統的實現能優化配置軍內外的應急物流資源，為國民經濟建設、國防建設提供優質高效的服務，進一步提升我國應急物流的管理水平。

[1]王豐，姜玉宏.應急物流[M].中國物資出版社，2007.

[2]張德，龔延成.加強軍地一體應急物流體系建設[J].國防大學學報，2011(2)：81～83.