構建公平和寬松的發展環境——中小企業發展中的一項政府責任

□文/魏際剛

(作者為國務院發展研究中心產業經濟研究部研究員、博士生導師)

大企業和中小企業的發展與一國經濟的發展相輔相成，大企業和中小企業在國民經濟發展和現代化進程中發揮著各自的重要作用。由于中小企業相應大企業有相對弱勢，許多發達國家為促進中小企業的發展，通過立法放寬經濟管制，限制壟斷，允許中小企業自由進入各類產業和市場。

我國近些年加快了行政審批制度改革，中小企業市場進入限制有所降低。同時，加強了對不正當競爭的法律法規的制定和完善，在多數行業實現了中小企業的自由進入。但是，中小企業市場進入的一些深層次障礙并未消除。因不公平、不寬松發展環境帶來中小企業發展的困難，已深深影響到經濟增長、產業安全和社會穩定。

未來10年，我國有可能成為世界第一大經濟體。未來20年，我國有可能成為經濟大國和強國。能否實現上述戰略目標，除需制定正確的發展戰略，還需要相應的制度保障。其中，為中小企業發展構建一個公平和寬松的發展環境，既是一項基本的制度安排，也是一項基本的政府責任。

不同程度的進入障礙

(一)工商登記設限偏高，手續較為繁瑣

發達國家的市場主體登記門檻很低。例如，日本公司注冊資本為10萬日元(合人民幣不到7000元)。我國目前《中華人民共和國公司法》規定有限責任公司注冊資本的下限，高于發達國家，這與我國作為社會主義初級階段、中小企業能力弱的情況有所不符，許多中小企業在公司注冊時移花接木、拼湊出資者或委托中介公司，騙取虛假的注冊登記。同時，許多企業注冊程序都不規范，需填表格既多又重，需跑的政府職能部門多，費時費力。

(二)前置性審批門檻過高

在自然壟斷、公用事業、軍工及基礎設施等領域，政策上已原則放開，但實際進入門檻很高。這些年，國家、省、市先后出臺了一系列政策措施，放寬自然壟斷、公用事業、軍工及基礎設施等領域的市場準入，一些行業和領域在政策的大方向上已無進入限制。但實際中，這些領域對具體的進入資格設限很高，成為“名義開放、實際限制”的“玻璃門”。例如，鐵路行業雖然鼓勵民企參與鐵路投資建設，但鐵路行業存在非常復雜的審批，中小企業想進入鐵路領域極其困難。

法定的前置性審批廣泛存在于各種行業，周期長、成本高。國內幾乎每一個行業都存在前置性審批或行業許可，其依據包括法律、行政法規、部門性和地方性的行政規章。前置性審批數量多，且審批周期長，對中小企業發展產生了諸多負面影響。一是延緩了中小企業進入市場的時間，使中小企業投資者的權利、義務和法律責任，長期處于不確定的狀態；二是增加了中小企業的設立成本和前期費用，增加了企業進入市場的壁壘。

有些領域中小企業雖已進入，但在重重審批和嚴格設限的情況下，最終會被“彈”出來。當前在推進醫藥衛生體制改革進程中，一些省份要求只有規模在本省排名前幾位的企業才能競標，這種做法使得原先經營藥品流通的中小企業難以持續，或只能被大型藥品流通企業整合。其實，為保障基本藥品供應，政府完全可以通過市場競爭公平選擇最有效率的企業。

(三)有的地方和部門制定產業政策未能充分考慮國情和產業發展階段，在強調做大做強、優化產業結構和布局的同時，對中小企業發展關注不夠

產業結構政策沒有統籌考慮中小企業發展。國家和地方在淘汰產能的時候，一個重要的淘汰標準是“企業規模”，通過靠關停并轉中小企業或限制中小企業進入，完成結構調整目標。這種不以效率而以規模取向的“一刀切”做法，弊端極大。一是對那些能夠通過技術改造或業務重組實現產業升級的中小企業，很不公平；二是扼殺了有活力和創新能力的中小企業進入和發展。

產業布局政策未能統籌考慮中小企業的承受能力以及產業鏈的打造。眾多城市工業園區以企業納稅額作為衡量入園的最重要標準，導致眾多處于成長初期的小企業無法進入工業園，或被大型企業“擠出”工業園。一些工業園區按照集中、集約、集群發展的要求和“一區一主業”的發展思路進行分類設置，再按類招商引資，這種先有園區后入企業的形式，其企業組合是經主管部門選定而不是市場決定的，通常難以在園區內形成相互關聯的完備產業鏈組合。

(四)中小企業生產經營要承受大量不規范、不適用的認證

中小企業普遍反映生產經營中要承受大量的認證，繳納數目繁多的各種費用。有些地方中小企業的環保、人防、地震、水土保持、職業病防治等各項預評審費和后評估費用約占其新上項目總投資的10%左右，且審批周期長，有的審批時間超過1年。客觀地講，有些審批項目是必要的，但綜合成本對中小企業仍然偏高。目前，各地加強了針對中小企業的“三亂”治理，但部分依附于政府部門的中介機構和一些審批環節，仍然存在亂收費的突出問題。。

(五)中小企業在市場競爭中遭受不公平對待

中小企業難以享受政策優惠，還經常遭受歧視。許多地方的招商引資政策偏愛大企業，將大量土地、資源、優惠政策用于支持大企業發展，使得中小企業在獲得資金、房屋、土地、設備、技術、人才等生產要素上出現困難。國家刺激經濟一攬子計劃更多依托大企業，,關注中小企業不夠，致使一些以中小企業為目標的扶持政策大多落在中型企業身上。

中小企業在政府采購中遭受不公平對待。許多政府采購項目對企業注冊資本有要求，有些政府采購項目對企業業績、商務條件、技術指標等有要求。如某市政府的空調招標，要求投標企業注冊資本達12億元。這種狀況實際上排除了中小企業投標的可能。

大企業強迫中小企業接受不公正的條件。許多大企業利用優勢市場地位，對中小企業實施不公平的合約條件。例如，大企業限制與其有供貨業務的中小企業與其它用戶交往；過分的質量要求和強行壓價；要求中小企業接受苛刻的供貨時間和條件；任意拖欠中小企業的貨款，等等。

進入障礙存在的原因

市場化改革還沒有完全到位。我國已初步建立起了相對完整的市場經濟體系，但適合中小企業發展的“自由進入、充分競爭、公平公正”的市場環境尚未完全形成，保障中小企業產權的法律得不到有效地遵守。看得見的障礙容易突破，真正難以觸及的是“玻璃門”之后既得利益集團的壟斷，以及按所有制性質、按規模大小判斷企業優劣的思維定勢。

政府觀念和職能未轉變到位，政策程序不透明，自由裁量權太大，公權力濫用。政府服務中小企業的職能尚未到位。財稅、金融、土地、科技和社會管理等方面服務中小企業的職能遠未完善。政府審批行為在程序和規定上的復雜性和不透明性，增加了中小企業的進入和經營成本、提高了市場進入風險，并導致政府部門和辦事人員的機會主義行為。

扶持中小企業發展的法律法規和政策實施機制不健全。中小企業政策原則性的條文多，可操作性的實質措施少，政策效應難以有效釋放出來。同時，政策的宣講遠遠不夠，有相當數量的企業甚至不清楚有哪些相關的政策。此外，對于一些新興技術的認識，往往受專業知識局限，審核期限非常長，導致企業研發成果很難在短期內實現市場效益轉化，這使得很多小型科技企業在初創期就被拖垮。

缺乏法律法規保障。現有的《城鎮集體所有制企業條例》、《鄉鎮企業法》是按所有制性質和不同的組織形式分類立法的，缺乏統一的立法標準和行為規范，容易導致不同所有制性質和不同組織形式的中小企業在法律地位和權利上的不平衡發展與不規范運行。而《中小企業促進法》還缺乏實施的相應配套措施。金融信貸、稅收、技術開發、政府采購、人才培訓以及限制行業壟斷等方面，缺乏專門針對中小企業的扶持、保護法規。鼓勵大企業公平對待中小企業、大中小企業平等合作的法律和政策長期缺失。

完善中小企業市場進入制度

優化中小企業主體注冊登記制度。本著“鼓勵創業、簡化手續”的原則，逐步實現中小企業市場主體登記的準則制。降低有限責任公司的注冊資本(注冊資本最低限額比照國際慣例，同時考慮國情)；簡化手續、減少登記費用，實行“一次性手續”，避免不必要的反復，嚴格控制企業所填表格，簡化各種章程條款等。

深化改革，放寬市場準入，破除“玻璃門”和“彈簧門”。按照“自由進入、充分競爭、公平公正”的市場經濟建設目標，深化壟斷行業、公用事業和軍工領域改革，對能夠放開的行業，盡早放開。消除部門利益、地方利益和壟斷勢力利益的影響，進一步改革前置性審批制度，清理市場準入的操作層面實際存在的或明或暗、或直接或間接的障礙。加快制定和完善各行各業準入的配套政策，加緊制定和優化市場統一準入標準。

進一步轉變政府職能，規范各類認證和收費。按照“能免則免、能減則減”的原則，進一步清理整頓涉及中小企業的收費，重點是行政許可和強制準入的中介服務收費、具有壟斷性的經營服務收費等。

完善法律法規和配套政策，為中小企業營造公平競爭的環境。全面落實《中小企業促進法》，積極制定配套性的全國法規及地方性法規，改變中小企業的法律保障機制。通過立法方式規定在政府采購、重大項目招投標上給予中小企業公平競爭機會。在政府采購中，為中小企業預留一定的采購份額，以確保中小企業擁有一塊穩定的市場。綜合運用法律和政策規范和引導大企業與小企業的關系，限制大企業對中小企業的各種歧視行為，鼓勵大企業對中小企業實施業務外包和特許權經營的相關政策。