就業機會均等化的經濟學分析

● 徐秋慧

迄今為止，我國大量進城務工經商的農民仍不能與城市居民平等地分享就業機會?，F有的文獻一般將這種就業歧視歸咎為傳統的戶籍制度，然而更深層次的原因則是隱藏在其背后的利益矛盾和沖突。本文擬從制度變遷的視角，考察農民進城對城市居民就業和生計的影響，分析城市居民可能蒙受的利益損失和反應，探討消除阻力的路徑選擇。

一、就業機會均等化的實質

社會能否平等地分配就業機會，關乎每一個求職者的根本利益。已經開始并正在推進的就業機會均等化，屬于勞動就業制度改革的范疇。我國傳統勞動就業制度的一個重要特征，是城鄉居民在城市就業機會的不平等。改革開放以前，我國城市實行排他性的全面就業制度，政府全面保障城市居民就業。達到法定勞動年齡的城市居民，只要具備基本的就業條件，就可以通過勞動部門或人事部門安排就業。而這種安置一旦妥當，職工就很少有機會再更換單位了。作為放棄擇業權的補償，職工只要不犯大的錯誤，就有權在一個單位終身就業,并享受單位提供的醫療、養老、住房和子女教育等福利保障。在農村，將農民固定于土地上的產權制度和戶籍制度，如果沒有考取并畢業于大中專學校，沒有被國有企業招工，沒有應征入伍并晉升為軍官，就沒有機會離開土地，離開鄉村。

實行市場化改革后，上述勞動就業制度有所改變。一是在城市，政府不再包攬居民的就業，企業改制中下崗的職工、大中專學校畢業生及其他新增就業人員都需要自己尋找就業門路，勞動市場逐步形成。二是在農村，剩余勞動力可以就地轉向鄉鎮企業、家庭企業等非農產業，有些內地農民還有機會到東部沿海城市就業，由此形成了中國特有的“民工潮”。但是，一旦城市失業率上升，就業壓力增大，政府就會再次限制農民進城，以保障城市居民優先就業。例如，相關部門制訂的《農村勞動力跨省流動就業管理暫行規定》，某些城市制定的《使用和聘用外地勞動力分類管理辦法》,以及形形色色的“騰籠換鳥”政策等，都具有濃厚的限制農民進城，確保本地居民優先就業的地方保護主義色彩。

就業機會不平等首先會阻礙勞動力由低生產率的傳統部門向高生產率的現代部門轉移，不利于人力資源優化配置，在經濟上是無效率的。同時，就業機會不平等屬于就業歧視，侵犯進城農民的基本權利，在倫理上也是不公平的。此外，就業機會不平等還嚴重阻礙農民增產增收入，擴大城鄉收入差距，撕裂社會。因此，這種局面必須改變?；镜母母锼悸肥牵罨青l戶籍制度改革，構建城鄉一體化的勞動市場，鼓勵農村剩余勞動力自由流動，保障進城農民與城市居民平等地分享就業機會。如果實現了上述改革，農村居民可以自由進城，與城市居民平等競爭就業崗位，在短期內城市居民原來享有的全面就業保障和社會福利就有可能減少，甚至消失；相反，進城農民的就業機會和經濟收入就會相應地增加，社會地位也會有所提高。這樣，傳統的城鄉利益關系與利益格局就會從根本上改變。可見,就業機會均等化改革的實質，是調整進城農民與城市居民在就業方面業已形成的利益關系和利益格局。

二、就業機會均等化過程中的利益損失

從邏輯上講，破除阻礙勞動力自由流動的藩籬，保障農村居民與城市居民平等地分享就業機會，促進剩余勞動力由低生產率的傳統部門向高生產率的現代部門轉移，一定會促進經濟增長，增加就業崗位，提高包括城市居民在內的全體居民的福利水平。但是，從打破舊制度到創立新制度并使之順利運行并，需要經歷一個較長的時期。在此期間，進城農民(及其家庭)和城市中小企業會直接受益，但某些城市居民則有可能蒙受這樣或那樣的暫時損失甚至是永久性損失。另外,就業機會均等化的改革必然有人受益，也有人受損，不可能使所有的人同時受益或同等程度受益。換言之，在就業機會均等化過程中，如果現在沒有人受損，將來就不可能有人受益。但是，在不同的階段，各個利益主體蒙受的損失不盡相同，因而需要分別加以考察。

首先，有些人蒙受的是絕對損失，有些人則是相對損失。所謂“絕對損失”，指的是在就業機會均等化過程中發生的實際收入絕對下降的情形。例如，在城市就業崗位既定的情況下，如果機會向所有求職者平等開放，就有可能出現進城農民工獲得了就業機會，而等量的城市居民則暫時待業。如果其他條件不變，待業者的期望收入就化為烏有了。再如，在勞動需求不變的情況下，如果允許農民進城，就會增加勞動供給，均衡工資率下降，這時新增雇員的初始工資就會減少?？梢钥隙ǖ恼f，在某一個時點上，農民工確實“搶走”了一部分城市人的飯碗，使后者蒙受了絕對損失。這是一部分城市居民反對農民進城的重要原因。

就業機會均等化過程中的相對損失，是指由于利益格局的變動，某些城市居民收入的相對減少。進城農民從總體上看，科技文化素質較低，只能在二級勞動市場就業，收入水平較低。但是，其中也不乏少數佼佼者通過多年努力打拼，積累了人力資本，提高了收入水平。某些城市居民現有的收入盡管沒有減少，甚至還有所增加，但有可能不如上述成功進城農民增加得多，因而收入水平相對下降，從而使他們感到自己的利益受到了損失。隨著改革的深化，還會蒙受越來越多的相對損失。對此，我們應當有充分的認識。

其次，有些城市居民蒙受的是物質損失，有些則是精神損失?，F代經濟學認為，影響人們行為的因素，不僅是經濟學中通常所說的經濟利益，也包括各種各樣的精神利益。作為人們行為目標函數的效用，本身就是一種主觀感受，在許多情況下很難用金錢或物質的東西直接衡量。例如，經濟地位的下降、社會聲望的削弱、優越感的消失等等，廣義地說都是一種利益損失。在很長一段時期內，城市和農村在經濟、政治、文化和社會等方面存在著巨大差別，農村人普遍地羨慕城市人，向往城市生活。隨著大量農民進城，并融入城市生活，轉變為新市民，城市人原來享有的社會聲望下降了，優越感也逐漸消失了。對他們來說，就業機會均等化導致的損失，就不單單是物質的，同時也是精神的。

再次，有些城市居民蒙受的是暫時損失，有些則是長遠損失。暫時損失是指平等開放就業機會初期造成的損失，這些損失有可能在機會均等化產生效益時得到補償。就業機會均等化從開始支付成本到開始見效，再到收益超出成本,使損失最終得到補償之前,也存在著一個時滯期。在這個時滯期內,有些城市居民不可避免地要蒙受一些損失。不過,這些損失會隨著機會均等化、經濟增長、就業崗位增加，會逐漸減少乃至消失并最終得到補償，因而具有暫時性。在忍受暫時損失的時期，人們往往感到恐懼和憂慮。這是機會均等化進程相對遲緩的重要原因。

長遠損失一般是指不改革就業制度或改革措施不當給人們帶來的損失。歷史經驗證明，假如繼續限制農民進城,國民經濟尤其是城市經濟發展緩慢，城市就業崗位不能較快增加，城市居民就業難的局面就很難消除,人們將不得不在長期內忍受待業或失業的折磨。正因為如此,我們才決心開放城市就業機會。另外,有些人蒙受的損失是無法從新增收益中得到補償的。例如,有些年齡偏大、特別是就業能力較低的城里人,在同進城農民公平競爭崗位時未能就業或者失業。這種損失就是很難補償的，因為他們已經沒有機會和能力重新就業了。這些人的損失不僅是長期的，而且是永久性的。

三、就業機會均等化過程中的阻力

在城市就業機會逐步同時向城市居民和進城農民開放的過程中，蒙受損失的人為了維護既得利益，避免或減少損失，必然或多或少、或明或暗地抱怨、抗議、抵制、阻撓乃至反對就業機會均等化，成為改革的阻力。這種阻力大體上有以下三種情形。

首先，來自利益受損者的相對阻力蒙受損失的城市居民為了維護自身利益而抵制農民進城所形成的阻力。這種阻力源于機會開放過程中受損者與獲益者之間的利益沖突，一般表現為受損集團與獲益集團之間的對立。在機會開放過程中，城市勞動市場上大體上有三個利益集團：一是科技文化素質較低的城市居民。他們主要在二類勞動市場上就業，與進城農民有較強的替代關系。在同進城農民平等競爭就業崗位時，他們有可能競爭失利而暫時待業或失業，因而強烈地抵制開放就業機會。二是科技文化素質較高的城市居民。他們主要在一類勞動市場就業，與進城農民沒有替代關系。開放就業機會對他們的就業基本上沒有影響，因而對這項改革持無所謂的態度。三是準備進入城市就業的農村居民。他們在農村是過剩的勞動力，開放城市就業機會為他們進城務工經商提供了可能，是直接的受益者，因而積極擁護機會開放。就業機會均等化對各個集團的特殊利益有不同的影響，影響程度存在差別，對開放就業機會的認識、態度、行動等也各不相同，從而導致這樣或那樣的沖突。

其次,來自全體城市居民的絕對阻力。絕對阻力指的是在就業機會均等化過程中，每一個城市居民都有可能蒙受損失形成阻力，這種阻力在城市居民中具有普遍性。例如，在開放城市就業機會的初期，大量農民工隨遷子女入讀城市學校，分享城市原住民子女的教育資源，那些有孩子上學的城市居民就傾向于反對農民進城。再如，進城農民一般在城外租住房子，上下班較遠，分享原上班族的公交資源，后者也傾向于反對農民進城。還如，有些進城農民在小區廣場、道路兩側擺攤經營，影響原住民的生活環境，也招致反對。類似的現象還有很多，對于城市原住民來說，這些都是實實在在的損失。因此，即使他們同進城農民沒有直接的就業競爭關系，有時也會反對農民進城。這也是開放城市就業機會進展遲緩的一個重要原因。

對就業機會均等化過程中相對阻力和絕對阻力的分析是一種理論上的抽象，在實際生活中，這兩種阻力往往是同時發生并交織在一起的。因為開放城市就業機會包括若干具體改革舉措，會涉及到多方面的利益關系調整。由于各項改革措施必須相互配套，同步進行，所以整個就業制度改革所遇到的阻力，就是各項改革所遇到的各種阻力之和。

還應當看到，少數人構成的阻力往往比多數人構成的推力還要大。這同各個利益集團在改革過程中所處的地位、發言權的大小以及“聲音”的高低有關。例如，城市二類勞動市場上的城市居民雖然人數較少，但他們抱怨、不滿和抗議農民進城的“聲音”卻很大，并且易于通過媒體、人大代表、政協委員、社區組織等渠道，傳遞到政府決策層。而政府出于安定社會，爭取民心的需要，也傾向于出臺優先保護本地居民就業的政策。進城農民則因為存在著“搭便車”現象而難以集體行動，其訴求非常分散，“分貝”也很低，對政府決策的影響有限。再如，教育、文化、衛生、交通、公安、城管等單位的主管人員，都掌握著一定的權力，有些人則直接管理進城農民。如果他們感到利益受損，對進城農民不滿，形成的阻力就相當大。所以，在推進城市就業機會均等化的過程中，對此不能掉以輕心。

四、就業機會均等化過程中阻力的消除

在我國城市就業機會均等化的過程中始終存在著阻力。在機會開放的初期這種阻力較小，也易于克服，因而進展較快；隨著開放過程的推進，利益沖突的加劇，阻力越來越大，并且越來越難以消除，因而嚴重地阻礙著就業機會開放。如果這種局面不能盡快地改變，就有可能無限期地推遲機會開放，使傳統體制繼續下去。因此，推進城市就業機會均等化的關鍵在于消除各種各樣的阻力。

從理論上說，開放城市就業機會，促進農村居民進城，有利于推動經濟增長，增進全社會福利，因而對包括城市居民在內的全體居民是有利的。對多數城市居民來說，在短期內蒙受的損失，完全可以從長期的更大收益中得到補償。通過宣傳教育，使廣大的城市居民正確對待眼前利益和長遠利益的關系，就有可能改變他們對農民進城的態度，減少對開放城市就業機會的抵制。這是克服阻力的一個重要方法，但其作用是有限的。

某些城市居民之所以反對開放城市就業機會,是因為此舉損害了他們的利益。如果能對他們進行某種形式的補償，使之減少損失，或降低受損程度，這種阻力就有可能減少或消除。借鑒發達國家的經驗，可考慮下述補償辦法：一是建立失業保障基金，補助暫時失業的工人；二是建立養老保障基金，幫助退休工人安度晚年；三是建立最低生活保障基金，幫助貧困家庭正常生活；四是建立再就業培訓基金，幫助失業工人重新就業。這些補償辦法基本上屬于社會保障范疇，已經在不同程度上實施了，也取得了一些成效。但由于種種條件的限制，制度建設還不完善，補償效果也不盡如人意。

需要指出，旨在消除就業機會均等化阻力、加快其進程而實施的補償，從本質上說是將該項改革受益者的一部分新增收入補償受損者，維持后者的既得利益，因而補償性支出嚴格說來是“非生產悸”的，是對國民收入的重新分配。但是，這種補償確實減少了阻力和社會沖突，有助于農民順利進城，增強城市經濟活力。實踐表明，新增收益總是多于補償額，因而在經濟上是可行的，雖然這種補償盡管有“養懶人”之嫌，但對于推進城市就業機會均等化改革來說是有積極意義的。

同時，我們也應該看到上述補償措施的局限性。首先，這種補償只能是部分補償，而非充分補償。例如，工人失業后得到的失業補助都低于在崗時的工資水平；再如，提前退休工人領取的養老補貼，也少于在職時的收入。這是因為，如果對所有的損失都給予補償,原來的利益格局就不會改變,實質上的改革就不會發生。所以，要想推進實質性的就業制度改革，就只能進行部分的補償；既然補償是部分的，也就不能奢望此舉可以消除全部阻力。

還應該看到，補償是一種收入的轉移支付，操作起來費時、費力，成本很高。例如，開放城市就業機會后出現的暫時失業，哪些是因為進城農民競爭造成的，需要給予補償；哪些是由于產業結構調整造成的，需要工人自理，并不容易劃分清楚。并且，失業工人的損失有多少，應當補償多少，怎樣補償，也不是很容易算清楚的。既然城市居民的損失帳很難算清楚，要做到充分補償也是不可能的。

此外，有些人蒙受的損失是很難補償的。例如前面提到的精神損失和相對損失，就很難通過再分配的形式給予補償。另外，在一定時期內，新增加的收益還不夠多，社會還沒有能力對所有的損失進行補償。例如，不可能在短時期內大幅度提高失業補償。既然損失得不到補償，指望他們停止反對改革也是很難的。

總之，對就業機會均等化過程中城市居民蒙受的損失進行補償，有可能消除一部分阻力，但不可能消除全部的阻力。在這個過程中，總還會剩下一些難以消除的阻力。諸如：無法通過物質補償而消除的精神損失所引起的阻力；無法徹底消除的相對損失所引起的阻力；與改革“陣痛”相關聯的阻力。就業機會均等化是就業制度改革乃至整個經濟改革的一部分。如果其他改革不到位，國民收入在一個較長的時期內不能較快增加，城市居民的收入水平不能較快地提高，其損失不能較快地得到補償，他們對開放城市就業機會的疑慮和抵觸就會增加。就業機會均等化過程中始終充滿著利益矛盾和利益沖突，要求我們高度重視可能遭遇的阻力問題。但是,從經濟發展的必然趨勢來看,阻力遲早是要被克服掉的，城鄉勞動市場被分割的局面一定會被打破，逐步實現城市就業機會的均等化會逐步實現。我們對推動農村剩余勞動力向城市轉移，完成二元經濟向現代經濟的轉變，應該有足夠的信心。

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