建設(shè)4億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的思考與建議

劉新衛(wèi) 李景瑜 趙崔莉

(1.國土資源部土地整理中心，北京100035;2.對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)全球化與中國現(xiàn)代化問題研究所，北京100029)

建設(shè)4億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的思考與建議

劉新衛(wèi)1李景瑜2趙崔莉2

(1.國土資源部土地整理中心，北京100035;2.對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)全球化與中國現(xiàn)代化問題研究所，北京100029)

近年來，高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)日益受到黨中央和國務(wù)院的高度重視，大規(guī)模建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田已經(jīng)上升為國家層面的戰(zhàn)略部署和總體安排?！笆濉睍r(shí)期我國將在已有基礎(chǔ)上再建成4億畝旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，此舉對于增強(qiáng)我國糧食安全保障能力、加快我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，以及深化和擴(kuò)展耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)全面管護(hù)內(nèi)涵等具有重要意義。在“十二五”時(shí)期要實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，既面臨著建設(shè)任務(wù)艱巨、資金存在缺口、監(jiān)管難度較大等困難和挑戰(zhàn)，但也具備較為扎實(shí)的工作基礎(chǔ)，如初步建立了較為科學(xué)合理的工作機(jī)制、部署開展了各級土地整治規(guī)劃、頒布出臺了相關(guān)規(guī)章制度等。為確保“十二五”期間完成4億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，文章建議通過積極主動(dòng)的統(tǒng)籌謀劃、大膽務(wù)實(shí)的改革創(chuàng)新，加快推進(jìn)這項(xiàng)工作，主要包括:加快編制實(shí)施地方各級土地整治規(guī)劃、健全高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的工作機(jī)制、創(chuàng)新土地整治資金的使用和管理機(jī)制，以及加大高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的監(jiān)管力度等。

基本農(nóng)田;高標(biāo)準(zhǔn);4億畝;十二五時(shí)期

在2011年8月23日中共中央政治局第31次集體學(xué)習(xí)會上，胡錦濤總書記強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期要“大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，夯實(shí)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)?！痹诖酥?月20日召開的國務(wù)院第164次常務(wù)會議上，溫家寶總理也在強(qiáng)調(diào)土地管理近期應(yīng)該重點(diǎn)做好的5項(xiàng)工作時(shí)指出，要“制定并實(shí)施全國土地整治規(guī)劃，加快建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，力爭‘十二五’期間再建成4億畝旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。”近年來，高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)日益受到國家高度重視。自從2008年《政府工作報(bào)告》首次提出要“建設(shè)一批高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”后，2009年和2010年中央1號文件相繼提出要“加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)”和“大力建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”，2011年頒布的全國“十二五”規(guī)劃綱要明確提出要“大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”。2011年下半年以來，中央領(lǐng)導(dǎo)又在短短一個(gè)月左右時(shí)間內(nèi)連續(xù)對這項(xiàng)工作作出明確指示和硬性要求，高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)之重要性和緊迫性由此可見。目前，《全國土地整治規(guī)劃(2011－2015年)》頒布出臺在即，胡錦濤總書記和溫家寶總理的重要講話對于各地正在加快推進(jìn)的農(nóng)村土地整治工作尤其是高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)而言，既意味著新的機(jī)遇、新的發(fā)展，也意味著新的使命、新的挑戰(zhàn)。鑒于農(nóng)村土地整治工作與高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)之間的內(nèi)在聯(lián)系，筆者認(rèn)為，“十二五”時(shí)期要把建成4億畝旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田作為全國農(nóng)村土地整治工作的核心任務(wù)，積極主動(dòng)的統(tǒng)籌謀劃、大膽務(wù)實(shí)的改革創(chuàng)新和規(guī)范有序的開展推進(jìn)，只有這樣才能在確保質(zhì)量的前提下加快進(jìn)度，全面實(shí)現(xiàn)既定建設(shè)目標(biāo)。

1 高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的重要性和緊迫性

1.1 增強(qiáng)糧食安全保障能力需要大規(guī)模建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田

實(shí)踐證明，糧食安全是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家自立的全局性重大戰(zhàn)略問題［1］。胡錦濤總書記也一再強(qiáng)調(diào)，“確保國家糧食安全始終是治國理政的頭等大事，也是保障和改善民生的頭等大事。”1949以來，我國高度重視糧食安全問題，始終把農(nóng)業(yè)放在發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)首位，在促進(jìn)糧食生產(chǎn)、解決人民吃飯問題上取得了舉世公認(rèn)的偉大成就［2］。目前，我國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)糧食年產(chǎn)“八連增”和綜合產(chǎn)能5億t以上，保證了居民食物消費(fèi)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對糧食的基本需求。但是，我們也應(yīng)清醒認(rèn)識到，在生物技術(shù)取得重大突破之前，我國糧食產(chǎn)銷結(jié)構(gòu)性矛盾將長期客觀存在，糧食供求將長期處于緊平衡甚至脆弱平衡狀態(tài)，對國際市場依賴也將越來越大。特別值得注意的是，由于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)建設(shè)滯后，我國糧食生產(chǎn)“靠天吃飯”局面迄今尚未得到根本扭轉(zhuǎn)［3］。

今后，隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)一步加快發(fā)展，以及人口數(shù)量持續(xù)增加和消費(fèi)水平調(diào)整升級，我國糧食消費(fèi)需求仍將剛性增長。由于國際糧食市場波動(dòng)較大和調(diào)劑國內(nèi)余缺空間有限，保障國家糧食安全必須立足國內(nèi)?；巨r(nóng)田從誕生之日起就肩負(fù)了扮演口糧田角色的歷史使命［4］，正因如此，胡錦濤總書記在中共中央政治局第31次集體學(xué)習(xí)會上強(qiáng)調(diào)，“要把劃定永久基本農(nóng)田作為確保國家糧食安全的基礎(chǔ)，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或改變永久基本農(nóng)田的用途，確保基本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高”，加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)和建設(shè)仍然是實(shí)現(xiàn)我國糧食基本自給的前提和基礎(chǔ)。另外，隨著我國工業(yè)化城鎮(zhèn)化由東向西、由南向北梯度推進(jìn)，糧食生產(chǎn)重心已從溫暖多雨的東南部“雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)區(qū)”向寒冷干旱的中西部和北部“灌溉農(nóng)業(yè)區(qū)”轉(zhuǎn)移，在目前糧食生產(chǎn)格局和供求態(tài)勢仍將繼續(xù)維持的情況下，加強(qiáng)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)尤顯必要和緊迫。

1.2 加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田提出了現(xiàn)實(shí)需求

在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的同時(shí)大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是我國現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會和構(gòu)建社會主義和諧社會的客觀要求和根本保證。雖然目前國際上并無有關(guān)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一致定義，但一些專家學(xué)者將其基本特征界定為:現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機(jī)器體系廣泛應(yīng)用、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)質(zhì)完善，以及先進(jìn)科學(xué)技術(shù)得到推廣、高效管理手段發(fā)揮作用等。由于資源國情和發(fā)展階段不同，中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路把保障國家糧食安全作為首要目標(biāo)，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力和市場競爭能力［5－6］。對照既定的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo)，不難發(fā)現(xiàn)，我國目前仍有較大距離。

我國地塊分割細(xì)碎嚴(yán)重、水利設(shè)施短板突出、耕地質(zhì)量總體不高、農(nóng)田生態(tài)持續(xù)惡化等缺陷和不足，已經(jīng)嚴(yán)重制約了規(guī)模化、集約化、機(jī)械化和生態(tài)化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展步伐。農(nóng)業(yè)戶均土地規(guī)模不到0.5 hm2，不僅遠(yuǎn)低于歐美國家，還少于東亞的日韓;現(xiàn)有耕地中，田坎、溝渠、田間道路所占比重高達(dá)13%;全國主灌區(qū)骨干工程完好率不足40%，個(gè)別地區(qū)可灌面積減少50%;農(nóng)田有效灌溉面積8.98億畝，僅占全部耕地面積49.4%;機(jī)械化作業(yè)水平不高，農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化水平僅50%。通過大力推進(jìn)農(nóng)村土地整治，建設(shè)形成布局合理化、農(nóng)田規(guī)?；?、農(nóng)藝科技化、生產(chǎn)機(jī)械化、經(jīng)營信息化、環(huán)境生態(tài)化的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，將有效改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱局面，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素利用效率，以及降低農(nóng)田生態(tài)環(huán)境污染負(fù)荷等，有助于實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)。與此同時(shí)，高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)還因?yàn)榻档土宿r(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)成本、增加了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民勞務(wù)收入而有利于拓寬農(nóng)民增收渠道，以及改善了農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施條件而有利于美化農(nóng)村景觀風(fēng)貌，從而促進(jìn)農(nóng)民收入持續(xù)增長與和諧宜居農(nóng)村建設(shè)。所有這些，都將極大推動(dòng)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展。

1.3 深化擴(kuò)展耕地保護(hù)內(nèi)涵需要大規(guī)模建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田

從系統(tǒng)論的角度來看，土地資源是數(shù)量屬性、質(zhì)量屬性和生態(tài)屬性的有機(jī)統(tǒng)一，土地管理應(yīng)該樹立整體理念，做到數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)三位一體管理。但是，由于對土地資源屬性認(rèn)識程度不深，加上之前深受“增長即發(fā)展”觀念影響，我國土地管理長期以來偏重土地資源的數(shù)量管理，而忽視質(zhì)量、生態(tài)管理［7－8］，目前總體上也仍然處在數(shù)量管理的初級階段，不僅無益于提升土地管理效果，也大大降低了土地資源的綜合承載能力和整體產(chǎn)出能力［5］，導(dǎo)致工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展背景下土地資源約束更加突出。

在今年9月2日視察國土資源部時(shí)，溫家寶總理在講話中強(qiáng)調(diào)，國土資源工作要“在做好數(shù)量管控的同時(shí)，加強(qiáng)質(zhì)量管理和生態(tài)保護(hù)。”就土地管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)——耕地保護(hù)而言，當(dāng)前更是亟需轉(zhuǎn)變觀念、深化內(nèi)涵。鑒于基本農(nóng)田的綜合功能和重要地位，當(dāng)前大規(guī)模建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田是貫徹新型資源觀和新型資源管理觀的有效抓手，是推動(dòng)土地利用管理方式轉(zhuǎn)變的可行途徑，因而也是實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量質(zhì)量生態(tài)全面管護(hù)的主要措施。具體來說，大規(guī)模建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田過程中，因?yàn)槎糁屏朔寝r(nóng)建設(shè)占地勢頭而有助于實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量管控，因?yàn)樘岣吡烁刭|(zhì)量等級狀況而有助于實(shí)現(xiàn)耕地質(zhì)量管育，因?yàn)榘l(fā)揮了基本農(nóng)田生態(tài)景觀功能而有助于實(shí)現(xiàn)生態(tài)管護(hù)。在實(shí)際土地利用中，正是由于基本農(nóng)田的存在，城鎮(zhèn)化無序蔓延才有所忌憚;近年來，全國建成的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的耕地質(zhì)量普遍提高1個(gè)等級以上;此外，隨著生態(tài)文明建設(shè)力度加大，基本農(nóng)田承擔(dān)了越來越大的生態(tài)涵養(yǎng)功能和景觀美化功能。由于高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)兼顧了耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)管理內(nèi)涵，促進(jìn)了保障糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全和生態(tài)安全的有機(jī)統(tǒng)一，因而更加有助于以土地資源可持續(xù)利用促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

2 高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的艱巨性和可行性

2.1 實(shí)現(xiàn)既定建設(shè)目標(biāo)面臨很大困難和挑戰(zhàn)

“十二五”時(shí)期是我國全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時(shí)期，是深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期，實(shí)現(xiàn)“十二五”規(guī)劃目標(biāo)對于落實(shí)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略極為重要。可以預(yù)見，這一時(shí)期隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步加快推進(jìn)，土地供需矛盾將會更加突出，耕地保護(hù)將會面臨更大壓力，土地管理形勢也將會更加嚴(yán)峻。就建成4億畝旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田任務(wù)而言，由于傳統(tǒng)土地利用方式慣性猶存，加上路徑依賴和制度粘性等深層次問題尚未根本解決，一些挑戰(zhàn)和困難成為躲不開和繞不過的障礙，完成既定任務(wù)將要遭遇的壓力和阻力也將前所未有。

首先，建設(shè)任務(wù)非常艱巨?！笆濉逼陂g要建成4億畝旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，其總體工作量相當(dāng)于“十一五”時(shí)期的2.5倍(2001－2005年間，全國總共建成高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田1.6億畝)，特別是截至目前2011年已經(jīng)快要過去，這就意味著在余下的4年時(shí)間里，每年要完成的建設(shè)任務(wù)應(yīng)不少于1億畝，時(shí)間之緊、任務(wù)之重由此可見。二是資金缺口可能很大。根據(jù)初步分析結(jié)果，完成4億畝旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)約需6 000億元投資，而從目前高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)資金的主要來源渠道看，“十二五”期間全國新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)(以下簡稱新增費(fèi))預(yù)計(jì)可以征收4 500億元，用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓收入預(yù)計(jì)可以征收750億元，兩項(xiàng)合計(jì)可以征收5 250億元，但資金缺口仍然高達(dá)750億元。三是實(shí)施監(jiān)管難度較大。當(dāng)前，在農(nóng)村土地整治和基本農(nóng)田建設(shè)中一定程度地存在著重項(xiàng)目審批、輕實(shí)施監(jiān)管現(xiàn)象，導(dǎo)致各地不同程度存在工程進(jìn)度遲緩、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不力、資金使用不當(dāng)、項(xiàng)目驗(yàn)收滯后、質(zhì)量水平不高等問題，“十二五”時(shí)期大規(guī)模建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田同樣可能遇到這些問題，這就對加強(qiáng)監(jiān)管提出了很高要求，但要在有限時(shí)間內(nèi)對資金收繳、資金分配、立項(xiàng)批復(fù)、施工進(jìn)展、竣工驗(yàn)收、后期管護(hù)、考評獎(jiǎng)懲等關(guān)鍵環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)管，面臨的形勢將會非常復(fù)雜，所承擔(dān)的任務(wù)也將非常繁重。

2.2 完成既定建設(shè)任務(wù)有著較好的工作基礎(chǔ)

近年來，我國土地整治工作在各地各部門的密切配合和積極推進(jìn)之下有了長足發(fā)展，其中，在基本農(nóng)田建設(shè)方面更是取得了較為顯著的成效。2001－2010年間，通過土地整治全國新增耕地4 200多萬畝，超過同期建設(shè)占用和自然災(zāi)害損毀的耕地面積(3 963萬畝)，共建成2億多畝高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田，其中“十一五”期間就建成1.6億畝，整理后的耕地平均畝產(chǎn)提高10% －20%，實(shí)現(xiàn)新增糧食產(chǎn)能超過65億kg，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件明顯改善，規(guī)?；?、集約化、標(biāo)準(zhǔn)化和機(jī)械化水平得到提升，抵御自然災(zāi)害能力和生產(chǎn)要素利用效率有所提高，促進(jìn)了新增千億斤糧食工程的順利實(shí)施，為2004年以來全國糧食連年增產(chǎn)提供了基礎(chǔ)保障。

在此過程中，農(nóng)村土地整治還形成了良好的工作格局，如“政府主導(dǎo)、國土搭臺、部門聯(lián)動(dòng)、群眾參與、整合資源、整體推進(jìn)”的工作機(jī)制得到建立，并在土地整治實(shí)踐中初顯成效;全國土地整治規(guī)劃已經(jīng)編制完成正在積極報(bào)批，省級、市級和縣級土地整治規(guī)劃編制工作也在加緊部署開展;工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和資金征繳使用等規(guī)范性文件相繼出臺，確保了相關(guān)工作的規(guī)范推進(jìn);土地整治監(jiān)管平臺加強(qiáng)建設(shè)并已開始投入使用;農(nóng)民群眾參與熱情得到調(diào)動(dòng);以及土地整治專業(yè)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍不斷發(fā)展壯大等。所有這些，都為“十二五”期間保質(zhì)保量完成4億畝旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。更為重要的是，土地整治尤其是高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)日益受到黨中央和國務(wù)院的高度重視，土地整治已經(jīng)成為“保發(fā)展、保紅線、促轉(zhuǎn)變、惠民生”的重要抓手和基礎(chǔ)平臺，而大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田更是已經(jīng)上升成為國家層面的戰(zhàn)略部署和工作安排。因此，盡管將會遇到重重困難，但仍然有著較為扎實(shí)的工作基礎(chǔ)，而完成既定任務(wù)也將成為最基本的要求。

3 4億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的對策和建議

為確?！笆濉逼陂g完成4億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，筆者認(rèn)為，需要正視面臨的困難和已有的基礎(chǔ)，更需要從編制實(shí)施規(guī)劃、健全工作機(jī)制、創(chuàng)新資金管理和完善監(jiān)管制度等方面入手，著力創(chuàng)造條件、改善手段，實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。

3.1 加快編制實(shí)施地方各級土地整治規(guī)劃

土地整治規(guī)劃是確定未來一段時(shí)間土地整治指導(dǎo)原則和目標(biāo)任務(wù)，明確土地整治重點(diǎn)區(qū)域，統(tǒng)籌安排重大工程和示范建設(shè)，以及制定規(guī)劃實(shí)施保障措施的綱領(lǐng)性文件，是規(guī)范有序開展土地整治工作的基本依據(jù)，也是大規(guī)模建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的主要依據(jù)。隨著《全國土地整治規(guī)劃(2011－2015)》的批準(zhǔn)實(shí)施，省、市、縣各級土地整治規(guī)劃要加快組織編制實(shí)施，建立健全土地整治規(guī)劃體系。根據(jù)各級土地整治規(guī)劃的功能定位，全國土地整治規(guī)劃要將4億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)指標(biāo)正式分解下達(dá)到各省(區(qū)、市)，落實(shí)中央支持開展的重大工程項(xiàng)目布局和示范省建設(shè)任務(wù)，以及劃定基本農(nóng)田整治重點(diǎn)區(qū)域等，特別是要明確建設(shè)500個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田整治重點(diǎn)縣、改造提高116個(gè)基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)，以及新建5 000處萬畝連片高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)的具體任務(wù);省級土地整治規(guī)劃要確定土地整治重點(diǎn)區(qū)域和重大項(xiàng)目，落實(shí)示范建設(shè)任務(wù)，制定規(guī)劃實(shí)施政策，把高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)層層分解落實(shí)到市、縣;市縣級土地整治規(guī)劃要明確規(guī)劃期內(nèi)市、縣范圍內(nèi)土地整治的主要任務(wù)，劃定土地整治區(qū)域，確定土地整治重點(diǎn)項(xiàng)目，制定規(guī)劃實(shí)施保障措施，將高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)切實(shí)落地。土地整治規(guī)劃編制應(yīng)加強(qiáng)與相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，并要嚴(yán)格評審程序，強(qiáng)化實(shí)施跟蹤評估，切實(shí)發(fā)揮土地整治規(guī)劃對高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的宏觀指導(dǎo)和整體控制。

3.2 健全高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的工作機(jī)制

目前，我國土地整治已經(jīng)初步建立了較為有效的工作機(jī)制，并將在今后大規(guī)模建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田中繼續(xù)發(fā)揮作用。但是，鑒于高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的重要性和緊迫性與一般的土地整治不可同日而語，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全完善已有的工作機(jī)制，可以考慮構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主體、國土搭臺、部門聯(lián)動(dòng)、社會參與”的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)新機(jī)制。與現(xiàn)行土地整治工作機(jī)制相比，新機(jī)制更加強(qiáng)調(diào)明確各級黨委和政府責(zé)任，更加注重發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作用。具體而言，要明確縣級以上地方黨委和政府的責(zé)任主體，建立一把手負(fù)責(zé)制，將高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)工作納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展年度計(jì)劃，作為領(lǐng)導(dǎo)任期目標(biāo)責(zé)任制的一項(xiàng)內(nèi)容，并由上一級黨委和政府監(jiān)督實(shí)施;要強(qiáng)調(diào)發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織協(xié)調(diào)作用，無論是建設(shè)前的確權(quán)、登記，建設(shè)中的土地平整、環(huán)境整治，以及建設(shè)后的驗(yàn)收、監(jiān)管等都應(yīng)如此;要注意調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與建設(shè)的積極主動(dòng)性，引導(dǎo)農(nóng)民自愿、自發(fā)、自主參與高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)工程項(xiàng)目實(shí)施，擴(kuò)大以工代賑規(guī)模切實(shí)拓寬農(nóng)民增收渠道，促進(jìn)以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合為支撐的農(nóng)村基本經(jīng)營制度的穩(wěn)定和完善;要積極搭建高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)工作平臺，加強(qiáng)相關(guān)部門之間協(xié)作配套，盡量形成工作合力、提高成效;以及要進(jìn)一步激發(fā)社會力量參與熱情，盡可能擴(kuò)大社會參與面等。

3.3 創(chuàng)新土地整治資金的使用和管理機(jī)制

鑒于4億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)資金缺口問題較為嚴(yán)重，為了不因資金問題而耽誤整體進(jìn)度，“十二五”期間應(yīng)充分發(fā)揮土地整治的平臺作用，在土地整治規(guī)劃引導(dǎo)下，有目標(biāo)、有計(jì)劃、有次序地聚合相關(guān)資金，集中投入高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)資金供需平衡。首先，要用足用好專項(xiàng)資金。從目前的資金構(gòu)成來看，新增費(fèi)是高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的最主要資金來源，因而要嚴(yán)格執(zhí)行新增費(fèi)全部用于耕地開發(fā)和土地整理的有關(guān)規(guī)定，將之全部投入4億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，并設(shè)法提高中央分成新增費(fèi)留成比例，以更好發(fā)揮其引導(dǎo)和示范作用，聚合農(nóng)村公路修建、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)村危房改造，以及以工代賑、扶貧開發(fā)、電力通訊等涉農(nóng)資金，發(fā)揮資金整合的規(guī)模效應(yīng)。其次，要嚴(yán)格土地出讓金征收管理。土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)部分是高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的另一項(xiàng)重要資金來源，但目前無論是在征繳還是在使用上均存在一定問題，今后要嚴(yán)格土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)部分的征收管理，不僅要確保足額征收，而且要全部投入高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)。再次，要探索建立高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)基金，鼓勵(lì)各地“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、“先建后補(bǔ)”、“邊建邊補(bǔ)”等。此外，還要積極探索市場化資金運(yùn)作模式，建立多元化投融資渠道，吸引社會資金投入，以及制定扶持政策，鼓勵(lì)農(nóng)民自愿出資出勞參與建設(shè)等。

3.4 加大高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的監(jiān)管力度

提高監(jiān)管質(zhì)量和效率是保質(zhì)保量完成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)的根本保障，也是“十二五”期間實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在，必須及早謀劃。首先，要完善制度規(guī)范。健全“集中統(tǒng)一、分級負(fù)責(zé)、全面全程”的監(jiān)管制度，進(jìn)一步明確監(jiān)管責(zé)任、監(jiān)管程序、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管內(nèi)容，尤其是要著力解決技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不力、工程實(shí)施進(jìn)度較慢、工程建設(shè)質(zhì)量不高等問題。其次，要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管模式。在健全和完善常規(guī)監(jiān)管手段的同時(shí)，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)，加強(qiáng)建設(shè)基本農(nóng)田質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)全面掌握高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)動(dòng)態(tài)。再次，要建立信息公開與情況通報(bào)制度。對于高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)情況、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度和項(xiàng)目竣工驗(yàn)收等基礎(chǔ)信息，不僅要做到陽光透明，而且要建立定期通報(bào)制度并進(jìn)行排名。另外，要重視績效評估。要制定科學(xué)合理的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)考核指標(biāo)體系和考核評價(jià)方法，注重規(guī)劃期中考核評價(jià)及其結(jié)果的激勵(lì)運(yùn)用，建立考評結(jié)果與高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)資金分配、計(jì)劃下達(dá)和政績考核等掛鉤機(jī)制，激勵(lì)地方政府加快建設(shè)步伐、保證建設(shè)質(zhì)量;最后，還要加強(qiáng)廉政建設(shè)和土地整治市場管理。規(guī)范土地整治中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，解決相關(guān)機(jī)構(gòu)“為特定人服務(wù)”等問題，嚴(yán)格施工隊(duì)伍管理，提高相關(guān)隊(duì)伍人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，以及嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)制度，杜絕工程承包“暗箱操作”等問題。

致謝:本文在寫作過程中得到國土資源部土地整理中心吳海洋主任的悉心指教，賈文濤博士也對本文提出了很好的建議，深表感謝!

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On Building 4 Hundred Million Mu of High-Standard Basic Farmland in the Twelfth Five-Year Plan

LIU Xin-wei1LI Jing-yu2ZHAO Cui-li2
(1.Land Consolidation and Rehabilitation Center of Ministry of Land and Resources，Beijing 100035，China;2.Institute of Globalization and China’s Modernization Problems，University of Business and Economice，Beijing 100029，China)

In recent years，the Party Central have Committee and the State Council have placed great importance on building high standard basic farmland，and building high-standard basic farmland on a large scale has been the strategic deployment and overall arrangement at the national level.In China's Twelfth Five-Year Plan，China will build another 4 hundred million mu of high-standard basic farmland based on the existing basis.To fulfill the task will be useful for reinforcing China's food security safeguarding ability，prompting China's agricultural modernization，and deepening and extending the implication of cultivated land protection around its quantity，quality and ecology significance.In China's Twelfth Five-Year Plan，to complete the determined task will be faced with difficulties and challenges，such as task being extremely difficult，capital being inadequate，supervision being difficult，and etc.However，we have a rather solid foundation for fulfilling the task，such as a relatively scientific and reasonable work mechanism being established preliminarily，land consolidation and rehabilitation plans at various levels being arranged，and relevant rules and regulations being promulgated，etc.To ensure the completon of the task of building 4 hundred million mu of high standard basic farmland，in this paper it is suggested making plans actively and in an all-round way，and reforming and innovating boldly and pragmatically to promote the work.And the main countermeasures include speeding up land consolidation and rehabilitations plans at various levels，perfecting working mechanisms of building high standard basic farmland，innovating the mechanism of using and managing land consolidation and rehabilitation capital，and reinforcing supervision on building high standard basic farmland.

basic farmland;high standard;4 hundred million mu;the Twelfth Five-Year Plan

F303

A

1002－2104(2012)03－0001－05

10.3969/j.issn.1002－2104.2012.03.001

(編輯:王愛萍)

2011－11－22

馮長春，教授，博導(dǎo)，主要研究方向?yàn)槌鞘信c區(qū)域規(guī)劃、土地與房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)。

趙若曦，碩士生，主要研究方向?yàn)橥恋乩靡?guī)劃與房地產(chǎn)開發(fā)管理。

國土資源部公益性行業(yè)科研專項(xiàng)“中部地區(qū)城市帶發(fā)展土地保障與監(jiān)管技術(shù)系統(tǒng)開發(fā)與示范”(編號:201111010)。