流動人口抱團組織的引導和管理

□文/張輝 邵靈華

加強流動人口抱團組織管理應遵循其產生和發展的規律，發揮其積極性和潛力，以利用促發展、以利用促管理，達到服務自身、服務城市、服務社會的目的

近年來，大量的流動人口從中西部偏遠的農村走向經濟較為發達的地區，結伴成群、互幫互濟，形成小團體，甚至制訂一定的規章制度來約束自身，以小群體的力量來彌補個人力量的不足。把流動人口中以血緣、親緣、地緣為紐帶，以滿足個體需求和情感歸屬為目的而形成的非正式群體，我們稱為流動人口抱團組織。浙江經濟快速發展，大量外來流動人口涌入，這為浙江提供了充足勞動力，但也帶來社會治安等一系列問題。本文以溫嶺市為例，從流動人口抱團組織再組織化角度探索建立流動人口管理新機制。

基本形態和缺陷

截至2012 年6 月底，溫嶺市登記在冊流動人口共有778786 人，其中來自省內的流動人口為30839 人、來自省外的流動人口為747945 人，分別占4%和96%。實際調查中發現，在某一社區、某一工廠、某一建筑工地或某一行業中，往往集中著某一地區某一村莊的農民群體。從溫嶺市流動人口抱團組織的目的來看，可分為四大類：

——以就業為目的。這種抱團組織是以地緣為紐帶，以企業車間主任（生產負責人）的流動人口為群體領導，形成的抱團組織就業模式。在企業招工過程中，車間主任是直接的招工負責人，他們回鄉招人，所招人員大部分是親戚朋友。這種自下而上形成的抱團組織，具有很強的組織性，能真正代表流動人口的利益，流動人口對其認同感很強。

——以創業為目的。隨著個人資本的不斷積累和技術水平的提高，部分流動人口產生了創業念頭，并形成了以創業為目的的抱團組織。據不完全統計，橫石路一帶僅河南籍制鞋老板就約有300 家，省內仙居籍老板也有300 家左右。部分地區還成立了規模相對較大的商會，如橫峰安徽溫嶺商會、城北的貴州溫州商會溫嶺分會等。

——以侵財為目的。從溫嶺市的刑事案件高危人群分析發現，大部分犯罪團伙，以親情、老鄉關系為紐帶組成的松散型犯罪團伙。很多流動人口開始走向行業內抱團和區域抱團，以期形成更大的社會活動能力，實現群體“利益”最大化。

——以維權為目的。抱團維權通常以訴求的部分合理性與行為的違法性同時表現出來，這是在單個務工人員無力與企業進行談判，現有工會組織又無法真正代表他們利益的背景下流動人口的自然選擇，抱團加強了務工人員與資方的抗衡力量，成為與資方談判的原始組織。

溫嶺市流動人口抱團組織是一種具有規模小、無規章制度、無經費來源、組織能力不強等特點的非正式組織，存在著一定的缺陷：第一，具有潛在破壞性。這些組織沒有合法地位，其成員文化素質較低，法制觀念淡薄，很可能發展成為犯罪組織。第二，發展盲目性。流動人口抱團組織沒有明確目標，發展具有一定的盲目性，有些長期被排斥在社會主流文化之外。第三，難以解決實際問題。流動人口抱團組織的功能有限，主要依靠情感進行溝通，不能合法并有效地幫助成員解決困難。第四，缺乏組織建設。這些組織尚游離于政府管理之外，“無人管、無法管、無力管”的現象在短時期內難以改變。因此，流動人口抱團組織需正確加以引導和管理，才會給經濟社會發展帶來積極影響，反之，會帶來消極影響。

管理機制的創新實踐

（一）溫嶺市的實踐

目前溫嶺市流動人口管理體制存在的一個重要問題就是村在流動人口管理中的缺失。必須突出村的主體性地位，強化流動人口的日常管理，重構村流動人口服務管理職能，構建村層面的屬地化管理體系，使流動人口由“社會人”向“新村民”轉變。以流動人口在流入地工作生活中存在的種種困難出發，應積極整合村的就業、社會保障、民政、計生、工商等部門資源，為流動人口提供服務。

2012 年5 月份開始，溫嶺市在城東街道洋河村設立了流動人口服務管理工作網格化管理、組團式服務試點，依托統一的村級管理以及數字化的平臺，將全村按照一定的標準劃分成為10 個片，每個片都推選一位在洋河5 年以上、頗有威望的流動人口擔任新民小組組長。通過網格化形式，將流動人口納入村級管理。

對于政府來說，這種做法的主要優點是將游離于組織之外的流動人口納入政府可控的范圍之內，能夠主動發現問題并及時處理，加強了政府對流動人口的管理能力和處理速度，將問題解決在萌芽狀態。對于流動人口來說，其主要優點在于得到均等化公共服務，將流動人口納入村級公共服務體系，借助村級平臺在編制發展規劃、制定公共政策、職業培訓、勞動就業、義務教育、醫療保險等方面努力保障流動人口的合法權益，建立健全覆蓋全部實有人口的動態管理體系，逐步使流動人口享受與本地居民基本相同的均等化政策待遇，讓流動人口共享改革開放和經濟發展的成果。這種模式將過去被動應對問題的管理模式轉變為主動發現問題和解決問題，實現管理對象、過程和評價的數字化，確保管理的快捷、精確和高效，同時建立了科學封閉的管理機制，形成一整套規范統一的管理標準和流程，將發現、立案、派遣、結案四個步驟形成一個閉環，提升管理的能力和水平。

但這種模式也存在著一定的問題，因為村組織是村民的自治組織，由村民選舉產生，并對村民負責，流動人口在村中的歸屬感差。流動人口和當地村民被人為地置于對立狀態，雖然流動人口和村民共同居住在村里，但沒有形成社會情感支持的互動關系。

（二）部分地區的經驗

近年來，全國各地大膽探索，勇于實踐，積極創新流動人口抱團組織管理機制，形成了一些特色經驗。

北京模式：治安管理拓展型。該模式由政法委或綜治委牽頭，主要辦事機構設在政法委或公安局，在基層有派出所指導的協管員隊伍參與管理。強調“治安管理優先”是該模式最重要的特征。如采用“以房管人”、“暫住證管理”等方法確保治安穩定。近年來逐步弱化治安管理色彩，強化服務功能，形成了“治安管理拓展型”模式。

嘉興模式：專業機構協調型。嘉興市成立了單獨的流動人口服務管理部門，通過搭建信息平臺，強化統籌協調，加強流動人口服務和管理，從而形成一條良好的溝通協調運行機制。

無錫模式：大人口機構統籌型。無錫市是以“大人口”觀為指導，通過某一機構牽頭（如發改委或人口計生委）來協調各部門行為，加強對流動人口管理和服務的統籌協調。這種管理機制在原有政府機構總體上不動的情況下，強調“大人口”觀，通過某一機構來協調各部門行為，從而使各部門職責分工明確，強化了對人口管理和服務。

深圳模式：“積分入戶”居住證型。深圳模式意在消除“戶籍”對外來人口的排斥，吸引對流入地經濟社會發展有貢獻的優秀外來人口“長居”本地。對持有長期暫住證的人員賦予“居民”身份，使其可以享受戶籍制度所對應的養老、教育、醫療、住房保障等一系列服務，并可“積分入戶”。該模式的出現是解決城市流動人口管理“政出多門”問題的一種創新。

以上四類模式，從流動人口管理的實施效果來看，“治安管理模式”由于采用較為嚴格的“公安掛帥”管理措施，短期內效果明顯，但服務質量與意識未能及時跟進，導致“政府”與“流動人口”的關系最終演變成了“貓鼠游戲”。而“專業機構協調型”、“大人口機構統籌型”與“積分入戶”居住證型，這三種管理體制雖在短期內效果不如“治安管理”明顯，但就長遠來看，以服務推動管理應是未來城市管理的趨勢，代表了流動人口管理體制改革的走向。事實上，后三種管理更好地體現了“以人為本”的管理服務理念。

進一步應對之舉

加強流動人口抱團組織的管理是一項系統工程，應遵循其產生和發展的規律，發揮積極性和潛力，以利用促發展，以利用促管理，達到服務自身、服務城市、服務社會的目的。

一是加強組織領導。整合流動人口服務管理工作的行政資源，加強服務意識，理順公安、環保、教育、人口與計劃生育、民政等部門的人口管理職能，建立流動人口服務管理工作的領導新機制，著力解決流動人口“多頭管理”、缺乏統籌協調的現象。

二是加強自治管理。流動人口村居自治管理是依托村居，以流動人口自治組織為主體，充分發揮流動人口自我管理、自我服務和自我約束功能的一種新型流動人口管理模式，政府在管理中主要是起導航、服務、保障等作用。

三是創建誠信體系。針對企業缺乏誠信引起的勞資糾紛，要做好以下幾項工作：規范勞動合同簽約；民間非政府組織支援，如組建流動人口律師咨詢之類；通過建立承諾制等辦法對企業進行誠信考核。

四是建立激勵機制。政府應在具有一定規模和素質較高的抱團組織之中設立自助基金，由抱團組織領導民主管理，提高抱團組織和個體自我保護、自我發展的能力。在遵循自愿協作和正確引導下，為其勾劃出一副可行的未來藍圖，使其有目標、有動力、更有追求，不會沉溺于城市的消極的亞文化群體之中。在條件成熟的、規模較大的、組織結構較好的抱團組織之中成立黨、團支部，加強和完善抱團組織的建設，提高其自我管理水平。

五是改善訴求環境。通過完善信訪的利益訴求表達機制，加強大眾媒體的輿論監督等，拓寬訴求渠道，為流動人口搭建充分表達訴求的平臺。提高抱團組織的組織化程度，允許流動人口建立代表自身利益的非政治組織，增強其訴求表達能力，充當政府與流動人口的紐帶和橋梁，使政府高效快捷地解決其訴求。