村民自治背景下農村婦女土地權益流失問題研究

張笑寒

（南京審計學院經濟學院，江蘇南京 211815）

村民自治背景下農村婦女土地權益流失問題研究

張笑寒

（南京審計學院經濟學院，江蘇南京 211815）

研究目的：分析村民自治制度與農村婦女土地權益流失的內在成因，提出相應的政策建議。研究方法：文獻法、邏輯分析法。研究結果：現行村民自治制度在村莊治理、社區秩序維護等方面發揮了重要作用，但村規民約與正式制度間的沖突難以調和，基層政府對村民委員會缺乏行政約束，集體成員資格的認定主要取決于村規民約，以及婦女在村民自治中的參政不足，由此造成了一系列婦女土地權益流失問題。研究結論：在村民自治背景下防止農村婦女土地權益流失，必須建立對村委會的民主監督機制和權力約束機制，對村規民約實行審查和糾錯機制，努力提高廣大農村婦女的參政意識，切實賦予婦女在村民自治中的參與權和決策權等。

土地制度；婦女土地權益；村民自治；村規民約；政策建議

1 引言

村民自治是憲法賦予中國全體農村村民的一項基本社會政治制度，發端于20世紀80年代初期，伴隨著人民公社體制的解體而迅速普及，成為具有中國特色社會主義的農村基層民主制度和農村治理的一種有效方式，是中國民主政治體系的“神經末梢”。2010年新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》使村民自治獲得了更全面的法律支持和保障，并以國家法律的形式具體確立了村民自治的內容、組織形式、村民委員會的選舉、民主管理等，成為農民群眾實行村民自治重要而可靠的法律保障。

目前，全國絕大多數的村民委員會建立了村民會議、村民代表會議和村務公開制度，制定了村民自治章程或村規民約，建章立制實施民主管理。這些體現大多數村民共識的反映和村民利益表達的所謂民間法是相對于國家法而言的一種民間社會規則，盡管在形式上屬于非正式制度的范疇，但在內容上往往涉及鄉村社會生活的諸多方面，有的甚至超出了正式制度所規劃的范圍，創造出一個不盡同于正式制度的秩序空間，受到眾多村民的普遍認同，因而在效力上可能先于法律而優先被適用。“在國家法律之外，村一級最具正式意味的規范無疑是村規民約、村民會議的決議”[1]。在這個意義上，中國鄉村社會的村民自治已經遠遠超出了資本主義國家基層社會的社區自治，具有十分重要的社會經濟意義。

現代社會中國農村“從夫居”、“養兒防老”、“子承父業”等傳統的習俗觀念依然存在，且仍然對絕大多數地區的村規民約、村務管理制度產生不同程度的影響，成為實現男女兩性平等的重要障礙。這一點在當前農村土地分配、繼承中已有體現。土地是村莊延續最重要的資源，中國農村人地矛盾突出，現有的土地家庭承包制、征地制度、宅基地分配制度等國家法在制度設計上缺乏一定的性別視角，婦女在土地分配上常常處于被動地位。而村民自治章程、村民會議決議等村規民約是開展村民自治的基礎和依據，是村民參與各項村務活動的基本準則，但由于缺乏嚴格的審查機制，有些村莊制定的村規民約往往出現歧視婦女的條款，規定婚喪嫁娶婦女不能享有同等的村民待遇，對婦女土地權益進行“有根據”的侵犯，村民自治反而成為侵害婦女權益的擋箭牌。本文針對這一現象，分析村民自治制度與農村婦女土地權益流失的內在成因，并提出相應的政策建議。

2 村民自治背景下婦女土地權益流失現狀

全國婦聯等一系列調查表明，在家庭承包制的初期，土地分配中對婦女的歧視還沒有像現在這么嚴重。但是，隨著農村土地市場化進程加快，侵犯出嫁女、離婚婦女及其子女相關土地權益的現象在全國許多地區均有不同程度的反映。2000年全國婦聯和國家統計局聯合實施的第二期中國婦女社會地位調查結果顯示，有35%的村不分給農嫁非婦女承包田，46%的村不分給她們宅基地，39.5%和35.4%的村在土地入股分紅和征用土地補償費方面不給農嫁非婦女以相應的村民待遇。14.7%的村對從外村娶進來的媳婦不分給責任田，只有2%的村對嫁出本村的婦女繼續保留自己原有的土地。

上世紀90年代末第二輪土地承包啟動后，各級婦聯大力宣傳《農村土地承包法》，提高基層干部的性別意識，糾正男女不平等的村規民約，推動政府及有關部門出臺有利于保障農村婦女土地承包經營權的政策措施，取得了一定的成效。但是，隨著承包期的延長，土地承包經營權的重要性更加凸現，一些地區歧視婦女、隨意剝奪婦女土地權益的現象仍有上升趨勢。例如，有的村社規定農嫁非等婦女不分給土地，或只解決口糧田，不分給承包田；有的村社對第一輪承包后沒有分到土地的嫁入婦女，在二輪承包中仍然不作調整。有些地區計算家庭人口時，婦女只能分到男性50%—70%的土地，個別地區甚至出現了40%的勞動婦女沒有承包田和宅基地的情況[2]。在村民自治背景下，這些村莊對婚嫁女、離異女、招婿女等特殊群體的土地分配處理意見往往是以村民會議或村民代表會議的形式而形成，且遵照“少數服從多數”的原則被大多數村民所接受。因此，在承包土地分配、征地補償款分配和宅基地分配中婦女常常處于弱勢地位，其土地權益容易遭受侵害。

此外，在村民自治背景下婦女土地權益的侵權主體更多地表現為村組集體而非個人，使得婦女土地權益糾紛案件處置起來十分困難。據統計，2008年江蘇省婦女聯合會共收到婦女上訪事件219件，其中關于土地權益方面的共有22件，約占10%。在這22起上訪事件中，侵權主體是村組集體組織的有18件，大多數表現為村組在征地拆遷、土地分配調整過程中侵害婦女的土地權益，且受到侵權的婦女人數有時達到數人；而侵權主體是家庭或者個人的只有4件，主要是家庭成員發生變故、建房和宅基地糾紛等原因。后者大多出于家庭內部或鄰里之間關系處理不當而成，帶有一定的個別性，這些糾紛一般在村組內部或鄉鎮政府的干預協調下基本就得到了處理。值得注意的是，以村組集體經濟組織為主體的土地侵權事件往往會造成部分婦女群體的權益受到侵害，涉及面廣，而且大多數是在村規民約、村民自治制度背景下發生，婦女的維權行為難以得到外界的支持。一些基層法院以征地補償款分配糾紛的實質是村民集體組織成員資格的認定問題而非民事糾紛為由，對婦女上訴案件不予受理。而另外一些案件雖然得到立案并勝訴，卻不是由于村組的征地補償款已經分完而無法執行，就是遇到來自基層村組的阻力，處置難度較大，其不良社會影響也較廣。

3 村民自治與婦女土地權益流失的成因

不可否認，現行基層村莊村民自治制度的存在及其所具有的效力，已為一些地區村民集體侵害婦女土地權益提供了空間，更有時將侵權行為披上了“合法”的外衣。具體而言，現行村民自治制度造成農村婦女土地權益流失的主要原因在于：

（1）村規民約與正式制度間的沖突容易導致婦女土地權益的流失。現實中的鄉村生活是具體而多樣的，每一個村莊會從其內部自發生長出許多規則，調節著村莊共同體的正常運轉，而國家法律和制度在遭遇多樣化的鄉村生活時有時會陷入困境。目前，盡管中國的《憲法》、《婦女權益保障法》、《物權法》、《婚姻法》、《土地承包法》等法律都力求保障農村婦女的平等土地權益，但是按照《村民委員會組織法》第27條的規定，“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約，并報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案。”實質上法律又賦予了村莊自治的權力，賦予了它以不同于正式制度、甚至與正式制度相抵觸的村規民約來調配集體土地及其收益的權利，村規民約在村民自治背景下成為村民自我管理的合法方式。一些村莊的村民決議帶有明顯的歧視婦女條款，卻因為是得到大多數村民所認可而具有了實際效力。因此，在一個個村莊共同體中，正式制度與村規民約發生碰撞、沖突難以避免，村規民約大于國家法律的現象常常發生，使得農村婦女土地權益更容易受到不同程度的侵害。《村民委員會組織法》第27條還規定，“村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規定的，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令改正。”但是，在如何確保村規民約不得與法律相抵觸、不得侵犯村民權利方面，法律沒有作具體的解釋說明。此外，如果發生村規民約違反法律的現象，依賴于當地鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令改正，其效果能否顯著也不得而知。

（2）基層政府對村民委員會的土地自治權利缺乏行政約束。《村民委員會組織法》第5條規定，鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。因此，實踐中有些村莊村民委員會的行政權力過大，各級政府對其缺乏行政約束力，以至于當基層政府面對各種婦女侵權案件時，缺乏有效的處理機制和化解途徑，使侵害婦女土地權益的現象日益嚴重。從權利關系方面看，自1997年村民自治制度實施以來，建立于廣大村民的選舉和授權基礎之上的村民委員會成為處理村務的最高機關，有權管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財產。基層政府與村民委員會之間的關系由上下級變成指導關系，基層政府在處理村民自治范圍內的內部矛盾時，行政權無法對抗村民自治權，政府只能采取說服、協商、調解的方法，不再具有強制執行的權力。甚至有時候為了便于上級安排的工作任務在鄉村的落實，基層政府對于一些明顯與法律法規相抵觸的村委會的某些做法采取默認的態度。所以，盡管近年來國家一再強調在農村土地承包、征地補償款和集體福利分配等過程中不能侵害婦女的合法權益，但一些地方基層政府的消極態度或行政不作為現象仍有發生。基層鄉鎮政府是國家正式制度滲透到農村的行政組織，也是婦女首選的尋求支持與幫助的庇護所，一旦連這樣的依靠都失去的話，她們的合法土地權益又如何能夠維護？面對各種侵害婦女土地權益的現象，“不干預村民自治范圍內的事項”并非意味著不管不問，在政府行為的邊界線之外，政府應當積極作為。《村民委員會組織法》第20條規定，“村民會議制定的村規民約需報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案。”所以，村民自治權應是有限度而非絕對的權利，鄉鎮政府雖然不能干預村規民約的制定過程，但如果村規民約的內容侵犯到婦女等少數弱勢群體的合法權益，超出了村規民約可以約定的內容，鄉鎮政府就應該起到審核和糾錯的干預作用。只備不管、放任自流的做法，是政府的失職。按照《村民委員會組織法》第27條第3款的規定，“村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規定的，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令改正。”這說明當鄉鎮人民政府面對“村規民約”與國家法律沖突之時，擁有“責令改正”的權利和義務，毫無疑問，此舉對于權益遭受侵害的農村婦女而言意義重大。

（3）土地權益分配中集體成員資格的認定主要取決于村規民約。大多數村莊對婦女土地權益的侵害，來自于對集體組織成員資格（村民資格）認定的權力不是掌握在國家法律制度之上，而是依賴于村規民約。現行法律規定了集體經濟組織成員是享有土地承包權、征地補償款的前提條件，但沒有制訂確認資格的具體規定，因而如何認定集體經濟組織成員身份依然是個謎。最高人民法院認為這一問題應當屬于《立法法》第42條規定的情況，應由全國人大常務委員會做出立法解釋，因而僅在其2005年出臺的《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》中第3條第2款規定了承包方概念，它是指以家庭承包方式承包本集體經濟組織農村土地的農戶，以及以其他方式承包農村土地的單位或者個人。既然法律沒有明確規定，成員資格的認定權力就只能交給各村的村民委員會或村民大會。而依靠各村自行制訂的村規民約來認定集體組織成員資格的做法，實質上也為侵害婦女土地權益打開了方便之門。各地對于集體組織成員資格的理解不一，條件標準五花八門，且一些規定明顯帶有歧視婦女的內容。在大多數村莊和村民的意識中，成員資格非交換、購買所得，而是隨婚姻遷入、出生獲得，死亡與嫁出則自然消失。而作為出嫁女、離婚或喪偶女等這些村莊中的邊緣群體的成員資格，則易于受到排斥。如有的地方規定出嫁女（尤指嫁到村外），無論是否遷徙戶口，都不視為本村村民，不享有村民待遇。對于嫁入的婦女則需要在本地居住滿一年、兩年等才能獲得選民資格。而一些村干脆直接規定：凡已出嫁的婦女，均無權承包本村土地，村委會有權收回出嫁女的承包土地。這些迎合了大多數村民意愿的、以婦女的婚姻狀況來識別其成員資格的村規民約，卻在村民自治的制度背景下獲得了普遍認可，成為剝奪婚嫁婦女集體成員權和土地權益的合法依據。這些不平等的村規民約不修正，是難以從根本上徹底解決農村婦女的土地權益問題。

（4）婦女在村民自治中的參政不足進一步阻礙了其土地權益的維護。現階段中國農村婦女在村民自治過程中的參政不足現象依然十分普遍，由于失去了在村莊重要事務中的話語權和決策權，農村婦女的各種權益常常受到忽視和侵害，包括選舉權和被選舉權、土地權利、集體福利分配權利等。在一個利益多元化的社會中，農村婦女作為一個特殊群體能否擁有完全的話語權，某種程度上決定了她們的合法權力能否真正行使、利益能否保障落實。然而，大多數婦女在村莊公共事務決策與管理中參政意識薄弱，參政程度偏低，尤其在面對婦女自身的土地權益問題時常常發生“失語”現象，對一些明顯歧視婦女群體的村規民約缺乏足夠的力量進行制止或者反抗，權益流失則成必然。此外，在一些基層村莊中，村委會的權力結構正呈現出低層次和職務的性別化取向。一些地方即使婦女已進入村委會任職，但職務偏輕，任正職、負責全面工作的少，使婦女參政的空間被窄化，在村莊權力結構中逐漸被邊緣化[3]。這種“男主女從”的職務性別化取向致使婦女干部在村莊重大事務中的話語權被虛置，真正的權力仍然掌握在男性干部手中，從而使婦女土地權益的維護仍然面臨重重障礙。

4 政策建議

在一個復雜的多元社會中，無論是正式法律制度還是非正式制度，都有其存在的空間。作為一種民主化的村級治理制度，村民自治在沿革中國數千年文化傳統的基礎上，在維護村莊內部秩序等方面產生了不可忽視的重要作用。與此同時，農村婦女這一弱勢群體也往往成為維護大多數村民利益的犧牲品，成為村民自治的受害者，從這個角度來看，村民自治制度仍待改革完善。

解決的辦法首先是要盡快建立對村委會的民主監督機制和權力約束機制。村民委員會承擔著執行各級政府法律政策和村民會議決議的重要職能，對其政策執行情況進行監督是實現農村社會政策目標、完善農村基層民主政治的有效保障。但是近年來許多村委會政策執行監督制度存在委托人監督缺失、代理人自我監督乏力、政策對象監督失效等問題，影響了國家政策的貫徹執行和村民合法權益的維護。現實中大多數村社黨支部與村委會是兩套牌子一套人馬，村黨支部與村委會之間“政社不分”，村民代表大會常常變成黨員干部會議，民主監督形同虛設。在這種情形下，“上有政策，下有對策”使國家法律制度的執行效果大打折扣，一些村委會常常利用村民自治賦予其的合法權力進行性別歧視，包括對婦女土地權益的侵害。因此，要盡快建立對村委會的民主監督機制和權力約束機制，完善村委會政策執行監督體系，以提高村委會政策執行效率，推進農村基層民主政治建設。

其次，要建立對村規民約的審查和糾錯機制。針對實踐中發生的侵害婦女土地權益的村民自治章程、村規民約或村民會議決議，以往的法律沒有建立起一套可行的審查和糾錯機制，所以在面對村規民約侵害婦女土地權益的現實時，大多數法律顯得蒼白無力。新《村民委員會組織法》第27條出現了新的轉機，當村規民約與男女平等國策和法律制度相沖突時，鄉鎮人民政府有權責令其改正。然而，基層鄉鎮人民政府與村委會之間在行政業務和管理上有著千絲萬縷的關系，究竟責令改正的權力到底有多大？村委會如果不改正又怎么辦？基層法院又該怎樣介入村規民約的司法審查？這些問題值得深思。縣、鄉兩級人民政府要經常組織力量加強對村規民約的監督檢查，除了檢查村規民約制訂的程序外，更要重點檢查村規民約的內容與合法性，如有違反法律規定侵害婦女土地權益的條款內容，應當要求村委會立即予以廢止或修改，以樹立國家正式法律的權威性，維護婦女的合法權益。

再次，要努力提高廣大婦女的參政意識。農村婦女土地權益流失，一定程度上與其自身的參政意識薄弱密切相關。婦女在村民自治中參與意識越強，參與程度越高，其土地權利意識和維權能力越強，權益流失現象越少。但必須承認的是，由于土地家庭承包制背景下農戶家庭生產功能的恢復，使大多數農村婦女的活動重新縮小到家庭范圍，即使對于社區內部的一些公共事務和集體資產管理，婦女的參與程度也明顯下降。許多家庭中男性戶主成為事實上的“家庭法人代表”，這種狀況對于保障婦女土地權益、提升社會經濟地位十分不利。因此，社會各界應該給廣大農村婦女提供更多的教育、經濟、政治、社會參與機會，提高她們的文化知識水平，提升其在村民自治中的權利意識、參政意識，增強婦女自身的土地維權能力，防止婦女土地權益遭受各種侵害。

最后，要切實賦予婦女在村民自治中的參與權和決策權。一些地區的村民代表大會、村委會以“村里2/3村民代表大會通過的決議不能更改”為由，剝奪婦女的土地權益，而這2/3村民代表絕大多數也是男性，村民代表會議基本上由男性所控制，談不上真正意義上的民主管理和民主決策。所以，決策主體的不廣泛、決策程序的不合理、決策內容的不公正是當前村民自治亟待解決的難題。解決這一問題，需要在法律上進一步完善村民代表會議制度和村委會選舉制度，要采取有利于促進女性參政的性別保障措施和民主競爭機制，制訂婦女參政的性別比例數量和比例指標，避免村委會權力結構的性別化取向，提升婦女在權力結構中的地位。在基層社區事務管理和決策中，特別是與婦女權益相關的土地承包權調整與分配、征地補償款分配、集體福利收益分配等重大事項，一定要有足夠數量的婦女或其代表參與方案的討論和制訂。對于與國家法律法規相悖的村民決議，婦女要有充分的決策權和表決權，及早避免村規民約對婦女等弱勢群體土地權益的侵害，加快推進中國男女兩性平等進程。

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）:

［1］王銘銘.鄉土社會的秩序、公正與權威［M］.北京：中國政法大學出版社，1997：431.

［2］全國婦聯婦女兒童權益部調查組.土地承包與婦女權益——關于農村第二輪土地承包工作中婦女權益被侵害情況的調查［J］.中國婦運，2000，（3）：30-33.

［3］李惠英，田曉紅.制約農村婦女政治參與相關因素的分析：村委會直選與婦女參政研究［J］.中華女子學院學報，2003，（2）：6-11.

［4］崔智友.中國村民自治與農村土地問題［J］.中國農村觀察，2002，（3）：2-13.

［5］董江愛.保障農村婦女土地權益的法律政策執行狀況研究［A］.譚琳，杜潔，等.性別平等的法律與政策——國際視野與本土實踐［C］.北京：中國社會科學出版社，2008：378-407.

Study on the Loss of Rural Females’Land Rights and Interests in the Context of Village Self-governance

ZHANG Xiao-han
（School of Economics,Nanjing Audit University,Nanjing 211815,China）

The purposes of this paper are to analyze the factors leading to the loss of rural female’s land rights and interests in the context of village self-governance,and to propose amelioration suggestions.Methods of documentation and logical analysis were used.The study showed that the village self-governance system currently in operation does play an important role in the running of villagemanagement and themaintenance of community order,but there is still conflicts existed between village conventions and institutions.Local government was rather weak in the administrative restrain of village committee.The qualification of collective membership mainly relies on village conventions.The participation in political lives was deficient.The above reasons ultimately engendered the loss of rural females’land rights and interests.The conclusion is that in order to prevent the loss of land rights and interests,democratic supervision mechanism and power restriction mechanism on village committee should be established.Furthermore,the village conventions should be examined and corrected if necessary,females’awareness and knowledge on political lives should be promoted,and their rights of participation and decision should be specified.

land institution;rural females’land rights and interests;villager self-governance;village conventions;suggestion for improvement

F301.1

A

1001-8158（2012）06-0010-05

2011-09-13

2012-05-24

教育部人文社會科學規劃項目“現代化進程中東部地區農村婦女土地權益保障研究”（09YJA790132）；江蘇省教育廳高校哲學社會科學研究項目“婚遷變化中的農村婦女土地承包權受侵害問題研究”（2012SJB790032）；南京審計學院人才引進項目（NSRC11DO3）。

張笑寒（1968-），女，江蘇南通人，博士，副教授。主要研究方向為農業經濟管理。E-mail:zxh@nau.edu.cn

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