新修改民事訴訟法涉檢條款之解讀

文◎曹普卿

新修改民事訴訟法涉檢條款之解讀

文◎曹普卿*

20 12年8月31日，民事訴訟法草案獲得審議通過，這是本法自1982年試行以來，歷經(jīng)1991年、2007年及本次2012年的三次修改而完成。是從根本上解決“立案難、申訴難、取證難、申請回避難、執(zhí)行難”等所謂“五難”問題的重要立法舉措，是我國在新的形勢下向著司法民主化、科學化方向邁出的重要一步，體現(xiàn)了中央司法體制改革的最新成果。與修訂前的民訴法相比，新民事訴訟法亮點頗多。亮點之一就是強化了檢察機關(guān)對民事訴訟活動的監(jiān)督，民事檢察權(quán)得到必要的充實與合理配置。可以想見，新法的施行，必將對檢察機關(guān)的民事檢察工作產(chǎn)生全面深遠的影響，民行檢察事業(yè)面臨著前所未有的發(fā)展機遇。

一、檢察監(jiān)督的視野拓寬至整個民事訴訟活動

本次民訴法采取總則概括授權(quán)與分則明確規(guī)定相結(jié)合的方式，將檢察監(jiān)督的范圍從過去的僅限于審判監(jiān)督程序擴充至整個民事訴訟活動。

第一，明確將人民法院的執(zhí)行活動納入檢察監(jiān)督的范圍。檢察機關(guān)多年的執(zhí)行監(jiān)督探索實踐為本次民訴法修改提供了鮮活的例證。對于本次修法中將執(zhí)行活動納入檢察監(jiān)督的范圍，先期已有司法實踐的鋪墊。2011年4月，最高人民法院、最高人民檢察院會簽了《在部分試點地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作的通知》，通過選取試點、穩(wěn)步推進的辦法為執(zhí)行活動的檢察監(jiān)督提供了可資借鑒的依據(jù)。正是在正反兩方面對比之下，我國司法體制改革以立法的民主化推進立法的科學化，開門修法，廣納民意，多方論證，兩次審議通過的新民訴法總則部分第十四條將原來的 “民事審判活動”修改為“民事執(zhí)行活動”，與之相配套的是在分則中增設(shè)了第235條規(guī)定 “人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動進行監(jiān)督”。從此，正式結(jié)束了長期以來理論上和實踐中關(guān)于 “民事執(zhí)行活動是否屬于檢察監(jiān)督的范圍”這一命題的爭議，為人民檢察院的執(zhí)行監(jiān)督活動提供了明確的法律依據(jù)，有利于人民法院執(zhí)行權(quán)的規(guī)范運行。

第二，檢察監(jiān)督的范圍涵蓋了涉及損害“兩益”的惡意訴訟調(diào)解活動。有效化解矛盾、構(gòu)建和諧社會成為近年來指導司法工作的主旋律。事實上，各級法院尤其是基層法院均明確要求提高民事案件的調(diào)解率，相當比例的民事案件也以法院調(diào)解的形式結(jié)案。但與此相伴隨的則是目前存在以詐害第三人或者國家、社會公共利益為目的的惡意訴訟調(diào)解活動明顯增多，在部分類型訴訟中還有蔓延上升的趨勢。前者如離婚析產(chǎn)案件中一方當事人與案外人串通虛構(gòu)家庭債務(wù)逃避執(zhí)行、企業(yè)破產(chǎn)前勞動爭議糾紛通過調(diào)解兌現(xiàn)高層員工工資；后者如涉及違章建筑拆遷補償時雙方通過“手牽手”式的調(diào)解達到損害國家利益的目的以及以 “假侵權(quán)、真炒作”為目的的虛假訴訟。上述種種惡意訴訟嚴重破壞了司法權(quán)威、侵害了他人或者國家、社會公共利益、敗壞了社會風氣。法院的生效調(diào)解書客觀上淪為部分人將非法利益“漂白”的工具。由于調(diào)解本身具有動機的隱蔽性、過程的模糊性、結(jié)果的不可預測性的缺陷，雙方惡意串通損害第三方利益委實難以察覺［1］。利益受損的案外人即使事后發(fā)現(xiàn)，也往往受制于第108條起訴條件中所謂訴訟利益的限制無能為力、徒喚奈何，特別在我國目前整體的社會誠信水平較低、法院案多人少、法官片面追求調(diào)解率的背景下，虛假訴訟的治理確是一個帶有制度性的頑癥，苛求法院和法官練就一雙火眼金睛、使得惡意訴訟無處遁形，既不公平、也不現(xiàn)實。

基于上述背景，這次民訴法修改通過總分結(jié)合、分類處理、多管齊下、相互銜接的原則，授權(quán)案外人或者檢察機關(guān)啟動確認程序或者監(jiān)督程序，以期推動惡意訴訟的根本解決。具體的制度安排是，除在總則部分第十三條增加一款“民事訴訟應(yīng)當遵循誠實信用原則”宣示性條款外，將惡意訴訟根據(jù)侵害對象的不同分別予以不同的救濟渠道。對于惡意訴訟調(diào)解協(xié)議損害案外人之情形，新法第五十六條第三款授權(quán)利益受損害的第三人可以向作出該判決、裁定的、調(diào)解書的人民法院提起訴訟；對于損害國家或者社會公共利益的惡意訴訟調(diào)解，為解決訴訟主體虛化、無人起訴的尷尬，新法采取引入檢察監(jiān)督的活水的辦法解決，由檢察機關(guān)通過檢察監(jiān)督、發(fā)出檢察建議的方式予以解決。第208第二款規(guī)定“地方各級人民檢察院……，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，……。”這樣，通過立法上的周密設(shè)置，充分發(fā)揮檢察機關(guān)在維護公共利益方面的優(yōu)勢，體現(xiàn)了司法權(quán)運行的本質(zhì)要求。

第三，實現(xiàn)了檢察機關(guān)對民事訴訟活動過程的監(jiān)督。筆者認為，本次修法體現(xiàn)和貫徹了注重過程監(jiān)督、淡化結(jié)果糾正的思路。對于訴內(nèi)程序的保障，一方面通過強化當事人訴權(quán)的程序保障、完善當事人訴訟責任機制，以訴訟權(quán)利來制約法官濫用自由裁量權(quán)，以訴訟權(quán)利制衡對方當事人的濫用訴權(quán)。另一方面，通過賦予檢察機關(guān)訴中監(jiān)督的權(quán)力來實現(xiàn)程序公正。新法第208條規(guī)定：各級人民檢察院對于審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級人民法院提出檢察建議。如何區(qū)分違法行為與不當或者瑕疵的行為？違法行為與不當行為的區(qū)別其實就是一個度的問題，這個度應(yīng)當以是否足以剝奪或者限制當事人的訴訟權(quán)利作為衡量是否違法的標準。而對于雖未嚴格執(zhí)行訴訟程序但并未對當事人的訴權(quán)造成影響的瑕疵行為不宜認定為違法行為。

對于上述審判程序違法情形的糾正，對于當事人而言具有相當?shù)木o迫性，檢察機關(guān)適時依法進行監(jiān)督，妥善平衡了當事人自力救濟機制與檢察監(jiān)督救濟機制之間的關(guān)系，又充分地考慮到了動用國家司法資源的必要性與有效性，因而是較為符合我國的司法實際的。

二、豐富了檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督的手段

值得欣慰的是，全國基層檢察機關(guān)充分發(fā)揮改革創(chuàng)新的精神，在豐富的民事檢察實踐中，借鑒了刑事檢察制度的工作方式，創(chuàng)設(shè)了檢察建議這一新的監(jiān)督手段。與抗訴相比較，檢察建議的對象不受民訴法中“下提上抗、上抗下審”審級的限制，既可以是向同級人民法院發(fā)出，也可以向上級或者下級人民法院發(fā)出，因而具有高效、便捷、靈活的優(yōu)勢；同時，受傳統(tǒng)文化中“面子文化”的影響，以檢察建議的形式進行監(jiān)督也利于被監(jiān)督者接受、糾正，監(jiān)督效果比較好。

從本次修改的全面引入檢察監(jiān)督的立法動因考量，檢察建議這一監(jiān)督手段的法定化也是必然的選擇。因為，檢察監(jiān)督的強化需要與之相適用的監(jiān)督手段及時跟進，檢察職能的充實必須以賦予靈活、及時、充分發(fā)揮訴訟監(jiān)督作用的手段為前提，否則所謂的對“審判監(jiān)督程序以外的訴訟程序進行監(jiān)督”的權(quán)力將毫無懸念地被架空，淪為一種“紙上的權(quán)力”。基于此，本次民訴法修改吸納了這一司法實踐的成果，在修改后的《民訴法》第208條、209及210條中，設(shè)置專款明文規(guī)定檢察機關(guān)可以采取檢察建議的形式對審理和執(zhí)行活動中的違法行為進行監(jiān)督，自此實踐中早已存在的檢察建議正式有了“名分”。雖然檢察機關(guān)的監(jiān)督手段與其承擔的職責相比，總體上仍然不相協(xié)調(diào)，但從發(fā)展的眼光來看，民事檢察正在朝著多元化的監(jiān)督的方向邁出了重要的一步。

三、明確了民事檢察調(diào)查權(quán)

民事檢察權(quán)是檢察權(quán)在民事訴訟監(jiān)督活動中的具體表現(xiàn)形式。調(diào)查是發(fā)現(xiàn)、獲知民事訴訟活動中違法行為或者民事裁判存在錯誤的重要途徑，因此人民檢察院行使調(diào)查權(quán)是依法監(jiān)督不可或缺的手段，調(diào)查權(quán)是民事檢察權(quán)的應(yīng)有之義。2003年施行以來的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第十八條明確規(guī)定了人民檢察院可以進行調(diào)查的情形。在民事檢察實踐中，調(diào)查權(quán)一直實際運行并得到人民法院的理解與配合。

本次修改后的民訴法第210條規(guī)定的 “人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調(diào)查核實有關(guān)情況。”據(jù)此，不難看出立法者意圖：第一，賦予民事檢察活動以調(diào)查權(quán)，以確保檢察權(quán)的正常運行，確保檢察監(jiān)督的實效；第二，對調(diào)查權(quán)的行使的對象、條件、事由應(yīng)當受到嚴格的規(guī)制，防止調(diào)查權(quán)濫用。

調(diào)查權(quán)雖未細化明確，但從檢察權(quán)的職能定位的要求來看，應(yīng)當蘊含以下旨趣：第一，慎用調(diào)查權(quán)。人民檢察院為了依法行使法律監(jiān)督職責，行使調(diào)查權(quán)自是其題中應(yīng)有之意，但是應(yīng)當遵循司法理性的理念。“兩造平等對抗、法院居中裁判”是民事訴訟的特有規(guī)律。作為民事審判方式改革的重要成果，現(xiàn)行民事訴訟法拋棄了傳統(tǒng)民事訴訟中人民法院“應(yīng)當全面客觀調(diào)查和收集證據(jù)”做法，明確了當事人的舉證責任主體地位，淡化了法院的職權(quán)干預色彩，符合民事訴訟的科學規(guī)律。［2］同屬公權(quán)力的調(diào)查權(quán)，其內(nèi)容應(yīng)當限于審判人員的違法行為，而非一般性的訴訟證明事項。易言之，調(diào)查的對象是審判人員或者執(zhí)行人員的違法事實而非當事人訴訟請求的證明或者證偽。應(yīng)當說，民事檢察監(jiān)督所關(guān)注的只是民事審判的合法性，而非訴訟當事人的具體的訴訟主張，不應(yīng)當對當事人的訴訟活動和訴訟主張進行評判。就正在進行的訴訟而言，公權(quán)力的擅自介入必將造成雙方當事人的訴訟能力不平衡，有害訴訟公平原則。就執(zhí)行中程序而言，對被執(zhí)行人財產(chǎn)的調(diào)查，也應(yīng)當由執(zhí)行申請人向執(zhí)行人員依法提出申請、提供線索，而不應(yīng)當由檢察機關(guān)包辦代替，以免淪為“當事人的代理人”；第二，依法行使調(diào)查權(quán)。為防止調(diào)查權(quán)的濫用，本條在明確了檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)的同時也對調(diào)查程序的啟動作了兩點較為概括的限制。首先是必須是出于法律監(jiān)督的目的，不能借調(diào)查達到其他目的，更不能假調(diào)查之名行謀取私利之實，這是對調(diào)查行使的質(zhì)的規(guī)定；其次，審判人員或者執(zhí)行人員違反程序需達到相當?shù)某潭龋@是對行使調(diào)查權(quán)的量的方面的規(guī)定。欲實現(xiàn)上述立法目的，就需要規(guī)范啟動調(diào)查權(quán)的程序，明確調(diào)查權(quán)啟動的條件、程序、事由。對于當事人反映的審判人員或者執(zhí)行人員違法問題，必須提出初始性的證據(jù)或者線索；必須嚴格內(nèi)部審批程序，提高審批的層次，不能動輒對人民法院的審理或者執(zhí)行活動進行調(diào)查；必須明定啟動調(diào)查權(quán)的事由，防止調(diào)查權(quán)的行使陷入隨意性和盲目性之中。第三，行使調(diào)查權(quán)不得停止正在進行的訴訟程序。訴訟一經(jīng)開始，就應(yīng)當朝著訴訟終結(jié)的方向發(fā)展，非經(jīng)法定事由不得中止、中斷，即使審判組織由于合法性發(fā)生更換亦不例外。這既是糾紛解決的要求，又是訴訟目的性和效率性的要求，因而是訴訟規(guī)律的根本反映。［3］從這個意義上來說，調(diào)查權(quán)的行使不能干預審判活動和正常的執(zhí)行活動，更不能代行審判權(quán)或者執(zhí)行權(quán)。

關(guān)于接受調(diào)查的對象，除當事人和案外人之外，審判人員或者執(zhí)行人員是否應(yīng)當包含在內(nèi)呢？本條并未就此明確。對此可能存在不同的解讀：第一種，民事訴訟法屬于公法，按照公法“法無明文規(guī)定即禁止”的解釋原則，上述人員不應(yīng)當包含在內(nèi)；第二種解釋認為，既然監(jiān)督的對象是法院的訴訟活動，調(diào)查對象也理所當然地涵蓋上述人員，這是一個可得而知的邏輯問題。個人認為，第二種解釋除了比較符合調(diào)查權(quán)配置的目的外，也符合公平的要求。被調(diào)查的審判人員或者執(zhí)行人員因與處理結(jié)果有直接利害關(guān)系，享有申辯權(quán)也是必然的邏輯。當然，根據(jù)初步調(diào)查的情況，在違法事實明顯成立或者明顯不成立的情況下，為避免干擾正在進行的訴訟活動或者出于保密的需要，也可不對其進行調(diào)查。

四、檢察機關(guān)受理申訴成為最后的救濟手段

與修改前相比，修改后的審判監(jiān)督程序的變化體現(xiàn)在三個方面：首先，當事人申訴次數(shù)受到限制。舊法對于當事人申訴的次數(shù)沒有嚴格的限制，實踐中當事人重復申訴、久訴不息現(xiàn)象非常普遍，導致人民法院的生效判決、裁定始終無法生效、形成事實上的“終審不終”，無法真正付諸執(zhí)行，嚴重損害了人民法院的司法權(quán)威。有鑒于此，為徹底根除此弊端，新法規(guī)定，當事人只能分別向人民法院和人民檢察院各申訴一次；其次，對申訴順序予以規(guī)范。民訴法修改前，對申訴順序并未規(guī)定。當事人出于為“保險”起見，往往同時向人民法院和人民檢察院申訴。重復受理的結(jié)果，必然造成司法資源的無謂浪費。更為嚴重的是，重復受理會帶來法檢兩院處理結(jié)果“相互打架”現(xiàn)象。事實上，法院裁定再審而檢察機關(guān)不提請抗訴、不抗訴，以及法院駁回再審申請而檢察機關(guān)卻提起抗訴的情形屢見不鮮。司法機關(guān)由于認識不同導致處理結(jié)果不同，造成事實上的法制不統(tǒng)一，無形中損害了司法機關(guān)的整體形象，客觀上引發(fā)了當事人對司法機關(guān)工作人員廉潔性及辦案能力想象，加劇了人民群眾對司法公信力的懷疑。修改后的民訴法本著窮盡程序的原則，強化了人民法院內(nèi)部糾錯機制，規(guī)定當事人須首先向人民法院申訴，只有在人民法院對其申訴駁回、逾期不作出裁定或者經(jīng)再審的判決、裁定仍然存在明顯的錯誤時，當事人方能向檢察機關(guān)申訴。這樣，從制度上杜絕了當事人重復申訴、司法機關(guān)多頭受理的現(xiàn)象。最后一點，是申訴事由發(fā)生了變化。考慮到新法在訴訟中已經(jīng)強化保障了當事人的訴權(quán)，繼續(xù)保留“違反法律規(guī)定管轄錯誤”及“對違反法定程序可能影響案件正確判決、裁定的情形”已經(jīng)沒有太大的必要性了，將此彈性條款予以刪除，申訴事由更加明確、具體。

上述變化中，對檢察機關(guān)影響最大的莫過于申訴順位的限定，其影響可以用“一少一難”來概括。“一少”是申訴案件線索的急劇減少。可以想見，將當事人向人民法院的申訴設(shè)定為人民檢察院受理申訴的前置程序后，大量存在明顯錯誤的生效判決、裁定必將會在人民法院的再審程序中得到有效過濾，檢察機關(guān)受理申訴案件數(shù)量減少實屬情理之中，抗訴案件的數(shù)量銳減更是順理成章的結(jié)果。結(jié)論就是，多年來檢察機關(guān)所奉行的“構(gòu)建以抗訴工作為中心”的民行工作方針毫無疑問地發(fā)生嬗變，代之以“多元化的監(jiān)督體系”應(yīng)該是必然的趨勢 （由于行政訴訟法尚未修改，這里僅指民事檢察）。

“一難”則是息訴工作將會變得更加困難，息訴問題將會更加突出。案件經(jīng)過二審、再審后，無理申訴案件比例將會毫無懸念地大幅提高，檢察監(jiān)督這一手段的最后性與申訴人過高的期望值相互結(jié)合的背景下，可以想見，一旦檢察機關(guān)作出不提請抗訴或者不抗訴決定，申訴人出現(xiàn)過激的言行進而加入上訪群體的可能性不可低估，對此我們必須有足夠的心理準備。因而，在民行檢察工作中要將息訴服判提升到與提請抗訴同等重要甚至更為重要的位置。講求方式方法，做好申訴人的息訴服判工作，是民行工作者在未來相當長的一段時間內(nèi)需要不斷思考、總結(jié)、提高的課題。需要在細化辦案程序、規(guī)范辦案流程方面狠下功夫，真正做到群眾滿意、案結(jié)事了，將可能出現(xiàn)的涉檢信訪等負面影響降低到最低程度。具體來說可以考慮以下辦法：一、規(guī)范立案風險告知程序，前移息訴工作關(guān)口。為防止申訴人事先對申訴結(jié)果抱有過高的期望值，承辦人可以制作專門筆錄告知申訴案件可能的處理結(jié)果及風險，告知當事人“受理未必立案，立案未必提請抗訴，提請抗訴未必抗訴，抗訴未必改判”。為將來可能面臨的息訴工作預先減壓；二、規(guī)范聽證程序，創(chuàng)造和解息訴條件。可以根據(jù)各地實際情況及案件的具體特點，設(shè)置一個獨立的聽證程序。承辦人引導雙方以申訴意見范圍內(nèi)的爭點進行對抗。通過該程序，使得申訴人和被申訴人有機會重新理性地評判申訴人的訴求，尋求雙方進行和解的機會；三、規(guī)范答疑程序，確保息訴工作效果。對于申訴人堅持不接受不抗訴或者不提請抗訴決定，情緒激動、可能存在越級上訪苗頭的，組織由院外專家、學者組成的釋法答疑委員會對其進行公開的答疑活動。具體做法可以因地制宜。基層檢察機關(guān)的息訴實踐表明，在申訴人對檢察機關(guān)心存偏見的情況下，通過專業(yè)、中立的專家對其進行答疑，是一條切實可行的路子。

注釋：

［1］滑智文、紀勝利：《民事調(diào)解中的惡意訴訟與規(guī)制》，載《惡意訴訟的識別與治理》第306頁，人民法院出版社2011年版，康寶奇主編。

［2］唐德華：《民事訴訟立法與適用》第 297頁，中國法制出版社2002年版。

［3］張衛(wèi)平：《訴訟構(gòu)架與程式》第75頁，清華大學出版社，2000年版。

*河南省鄭州市金水區(qū)人民檢察院［450002］