促進產業轉型升級的用地政策評析：基于滬浙閩地區的調研

高向軍，董菊卉，彭愛華，程正平，吳次芳，譚 榮

（1.國家土地督察上海局，上海200032；2.浙江大學公共管理學院，浙江杭州310029）

1 問題的提出

為了保持經濟平穩較快發展和實現經濟社會可持續發展，黨的十七大提出了加快轉變經濟發展方式的戰略任務。推進產業結構的調整和升級，是加快經濟發展方式轉變的重要步驟和戰略需要。現階段中國的產業結構調整和升級主要通過相應的財政和金融政策來引導、鼓勵、支持企業進行相應的產業升級，同時限制和淘汰相對落后的、低效益的產能企業。然而，一些地區的財政和貨幣政策的實際效果在逐漸減弱。比如，長期以來，浙江和福建地區的制造業等傳統工業是在低稅率、低工資、低地價和寬松的環保門檻等扶持性政策下發展的，這些地區的企業缺乏足夠的動力進行產業升級。相反，因為勞動力價格的升高、國際市場競爭的加劇、國家環境和資源政策的進一步限制，這些企業面臨著市場競爭能力弱的困境，傳統的低附加值、“薄利多銷”的發展方式難以為繼，造成了財政和貨幣政策績效的新困境。

財政和貨幣政策的困境，引起了學術界的廣泛討論。很多研究指出了財政和貨幣政策可能的缺陷。比如，政府主導的產業結構調整，雖然在初期速度較快，但由于缺乏市場競爭環境，很可能造成產業升級不能適應后期市場的要求[1]，或者因為勞動力、土地和環境等初期優惠政策的停止，造成產業的可持續性降低[2]。更嚴重的是，政府的過度干預往往造成產業升級被“地方利益”左右，只重視眼前利益造成重復建設[3]。即使政府是理性的，但也不能避免可能的投資偏差，造成產業結構與經濟發展不協調[4]。而且，不合理的金融工具很可能造成產業結構調整和升級受到世界金融環境的沖擊[5]，不合理的財稅和價格機制也可能造成低水平的重復建設和不計資源消耗的發展[6]。可以看出，傳統手段在促進產業結構調整和升級中面臨越來越多的困境，這迫使我們開始尋找與傳統手段相配合的其他手段。

土地調控作為一種新的手段，為產業結構調整升級提供了一條新的途徑，但具有特殊性。首先，土地是一個特殊的生產要素，其經濟效益有很強的滯后性，而政府在宏觀調控上的目標往往是短期目的為主，這造成土地作為調控工具的滯后性與實際調控目標短期性在時間上的矛盾[7]。第二，土地政策可以通過供地來調控產業結構，與以財政補貼、稅收優惠等財政政策和以政策性信貸支持等貨幣政策相比，具有強制性、高效性，尤其是在促進劣勢企業淘汰上，比其他兩種政策更具有效率[8]。

自2003年土地政策正式被提出參與國家宏觀調控的手段以來，如何實現土地參與宏觀調控已成為一個熱門的話題，但是如何發揮土地政策在產業結構升級中的作用，在實踐中仍然是亟待解決的問題[9]。在以土地為生產要素促進經濟發展的階段性背景下，政府究竟需要什么樣的土地調控政策，至今沒有得到清晰的界定，導致中央、省和地方政府在行政上的目標分歧，造成地方政府為了GDP而敢于土地違法違規利用的“短視行為”。還有，雖然自2003年土地政策被作為宏觀調控工具以來，中國已經制定并實施了多種土地政策，但至今其績效仍然沒有得到有效評價，政府依然沒有形成明顯的、有效的土地宏觀政策調控體系。

本文的主要目的就是通過對滬浙閩地區一些地方試行的促進產業轉型升級的用地政策進行集中調研，嘗試找出現有政策的特點、問題及原因，進而為從中央到省市級政府提供適用于短期策略性的促進產業結構調整的土地政策和著眼于長期戰略性的促進產業結構調整的土地政策體系。

2 調研區域和調研方法

上海、浙江和福建屬于中國東部沿海經濟發達地區，經濟發展水平高于全國平均水平，但在區域創新發展能力上仍然普遍不足①據新華網（2006年6月16日），2004年上海大中型工業企業新產品研發經費僅占銷售總收入的1.24%，浙江、福建分別占0.70%和0.68%，這與跨國公司3%—5%的水平相距甚遠。，尤其浙江和福建產業層次低、產品附加值低、外向出口依賴大，容易受區域經濟環境和國際市場的沖擊[10]。其中，作為浙江和福建地區支柱產業的制造業，還沒有脫離以量擴張為主的模式，存在低端產業鎖定的趨勢[11]。同時，目前滬浙閩大部分地區發展用地緊缺，甚至出現無地可供的局面，加劇了該地區經濟發展長期受土地、能源、水資源等自然條件制約的難題。而且“民工荒”、“技工荒”也困擾著當地企業的發展，使得低工資的利潤獲取方式難以為繼。這些自然、經濟和社會方面的約束和現階段“東部地區率先發展”的國家區域發展總體戰略，迫使滬浙閩地區要加快探索產業結構調整和升級的有效途徑。這些為本次調研提供了很多很好的案例。

調研方法主要分兩步。首先，通過公開文獻和政府內部資料匯編，搜集滬浙閩地區一些典型的案例；其次，結合國家土地督察上海局的例行督察，課題組對典型案例進行了深入調研，旨在了解詳細的用地政策，并對它們進行歸納評析，為現階段相關土地政策的創新改革和績效提升提供參考依據。

3 滬浙閩地區促轉型用地政策特點辨析

3.1 強調從土地供應入手，促進產業轉型升級

各地已經開始重視對符合國家產業規劃、有利于地區經濟轉型升級的投資項目采用相應的政策保障措施。對于鼓勵類的產業項目，多通過在供地環節制定優先供地等支持政策；對于限制類或淘汰類的產業項目，多通過供地門檻或不供地等手段進行限制。比如，上海市的閔行開發區采取“核項目、批土地”的做法，在企業進入開發區前進行詳細的項目用地評估、篩選，把集約用地與產業轉型升級有機結合，從“求商”過渡到“選商”，以“選商”推動產業結構的優化升級；浙江一些地區（紹興、寧波等）明確規定將計劃指標傾斜，優先保障新興產業用地需求，同時停止一般性傳統產業項目新增供地。

3.2 注重提升土地產出效率，倒逼產業轉型升級

提高土地產出效率，推進土地節約集約利用，是促進產業結構升級的一種“倒逼機制”，迫使不符合產業規劃的項目在土地利用環節被淘汰[7]。比如，浙江省在調控土地供應的同時，積極盤活存量土地，先后出臺多個綜合性政策文件促進土地的節約集約利用和推進經濟轉型升級。以紹興縣“印染產業集聚升級工程”為代表的“零地技改”、臺州經濟開發區為代表的“零地招商”是該省廣泛推廣的以提高土地利用效率為手段進而促進產業升級的模式，既提高了土地利用效率，又迫使粗放項目停產。根據2003和2010年浙江省統計年鑒數據計算，浙江省單位建設用地社會固定資產投入、二三產業GDP從2002年的0.43億元/km2、0.87億元/km2逐年增加至2009年的0.93億元/km2、2.11億元/km2，年均分別增加11.62%和13.52%。

3.3 部分地方政府能夠積極探索設計用地政策

為了促進經濟結構調整和發展方式轉變，一些地方政府積極主動探索用地政策創新。比較典型的案例有針對工業用地產出水平參差不齊的現實，浙江省永康市在2007年開展的“畝產稅收”政策、浙江義烏的“兩階段出讓”政策和批后監管政策、紹興縣的“三掛鉤”政策、福建省全省范圍積極探索的“三舊”改造政策等。這些主動的地方政策探索，既為當地發展提供了新的動力，也為理論研究提供了很好的參考依據。

3.4 產業轉型升級初具成效，但形勢依然嚴峻

自土地政策參與產業結構轉型升級調控以來，滬浙閩地區產業用地結構不斷優化，三地區2009年較2008年中高技術密集型產業用地分別上升了5.28%、4.75%和2.51%。同時，三地區居住用地、公共建筑、交通運輸、水利設施等公共服務用地集中的趨勢日益加大。土地供應結構的優化對于引導投資方向，改善產業結構起到很好的促進作用，但不能忽視的是，滬浙閩地區產業結構轉型升級的形勢依然十分嚴峻，三地區產業結構還有明顯的結構失衡。不僅整體上三省市的第三產業比例仍小于世界的平均水平（2008年為56.6%）[12]，三地區之間差異也較大①根據各地區相應年份的統計年鑒，上海的第三產業從2005年超過了第二產業成為支柱產業（2008年比例為53.66%）；浙江第三產業的比例依舊小于第二產業比例（2008年為41.06%）；福建的第三產業比例最低（2008年僅為39.26%）。。雖然能源消耗、廢水排放和廢氣排放總量有下降趨勢，但各地區差異明顯。浙江的單位GDP能耗明顯低于上海和福建。上海和浙江單位GDP廢氣排放逐漸減少，而福建有一個明顯的升高并波動的趨勢。

4 現階段產業轉型升級用地政策的內在問題

4.1 政策設計的缺陷

現行的用地政策偏重土地供應環節。近幾年滬浙閩地區的土地調控政策大多是在供地時對產業選擇設定了一些門檻，但在土地開發、使用、監管等環節還沒有相應的配套政策和措施，也沒有與金融、財政等政策有機結合，不利于淘汰落后項目和優化現有的產業結構。

基于經濟手段的用地政策相對缺乏。現有用地調控多依賴于政府主導型的行政命令，這種政策體系依賴于地方政府決策的正確與否，造成政策風險的增加。而基于經濟手段的用地政策設計，比如用地稅費政策，可以有效地激勵企業自發調整土地利用策略，可以更好地避免政府與企業之間的信息不對稱和導致政府決策失誤的風險[9]。靈活運用經濟手段有助于提高政策效率，浙江省紹興縣通過提高土地使用稅率來倒逼企業升級，是為數不多的成功案例。

未有效考慮土地政策的滯后性。土地是一個特殊的生產要素，其經濟效益具有很強的滯后性。土地政策作用到產業轉型升級上一般有1—3年的滯后，這勢必造成土地作為調控工具的滯后性與地方短期目標的矛盾。從督察實踐看，地方的用地政策經常忽視這種滯后性，造成政策的頻繁調整、盲目性和非理性。比如，2004—2007期間，滬浙閩地區對電解鋁行業供地的政策反復，反映了土地政策調控應該是基于長期戰略性的調控，不能隨著市場的短期波動而頻繁調整。

4.2 政策執行的問題

因為中央政策過于簡化，地方政府往往覺得缺乏具體的指導文件，實際工作難以開展。比如，雖然國土資源部出臺了鼓勵型、限制型、禁止型的用地目錄，但因為該用地目錄是按照發改委的產業目錄編制，內容過于籠統，措辭過于專業，無法滿足基層國土部門人員的日常管理需求。

中央政策很少體現地區差異，造成政策效果降低。比如，國土資源部發布了新修訂的《工業項目建設用地控制指標》，通過投資強度、容積率、建筑系數、行政辦公及生活服務設施用地所占比重、綠地率5項指標，相應提高了工業用地準入門檻，以促進產業轉型升級和產業升級。然而，從督察實踐來看，這些指標對于浙江、上海等沿海發達地區的用地來講，門檻依舊過低，無法適應地區經濟發展水平對土地集約節約和產業轉型升級的需求。

中央指導性的政策無法隨著經濟社會的變化而及時調整。近年來滬浙閩地區出現了所謂的“2.5產業”，即介于第二產業和第三產業之間的，既有核心技術產品研發生產的第二產業特征，也有辦公、服務、貿易的第三產業特征。這些產業定位模糊，無法確認用地性質是工業、科研教育還是商業，導致用地政策缺位。近年來滬浙閩很多地方都出現了對原有廠房進行升級改造，以適應研發、銷售服務、服務外包的需要。比如，上海張江高科有0.9 km2土地擬由工業改造成工業服務業，金橋開發區的金橋集團約有11.5 hm2工業廠房要進行改造。如何結合中央現行政策，規范管理工業用地改變用途行為，基層執行層面難度較大。大多數地方政府都因為優先發展高新產業的目標而鼓勵這些“2.5產業”，比如允許企業自主提高容積率而不再另收出讓金，但因為沒有統一的規范，容易導致土地尋租、自行改變用途等土地違法行為。

5 現階段促進產業轉型升級用地政策創新思路

5.1 細化土地供應環節的差別化管理

對工業用地類型進行細分。在現有產業用地分類的基礎上，根據產業結構轉型升級的用地要求，對產業用地類型進行細分。進一步界定和確定各類產業用地的容積率、投資強度、用地規模、產出水平等服務，為產業用地的差別化管理奠定基礎。

建立工業項目評估制度，提高產業用地門檻，保障產業轉型升級。評估內容是根據本地區產業導向、能耗水平、環境影響、產業用地、社會就業、生產工藝等情況制定相關產業評估指標，對項目、開發區和產業進行前期評估與跟蹤評估。

在用地細分和產業評估的基礎上，實行差別化管理的細化。為體現不同用地類型的產出價值，對產業用地出讓起價主要依據地塊的細分用途進行評估設定。符合產業結構轉型升級的用地，按照地塊所在位置公布的工業用地地價設定起價。對于不符合產業轉型升級但仍允許投資的產業用地，按照地塊所處區位市場競爭價格設定起價。在符合轉型升級要求的前提下，考慮容積率較高的產業用地大多數都是信息服務、軟件開發等不具備生產制造等功能的用地，建議對這些容積率較高的創新型工業用地需求，直接到供地管理部門辦理報名手續，增加市場競爭；對容積率較低的工業用地繼續由地方政府審核，用于保障重大招商引資項目。

5.2 創新產業用地利用的過程管理

健全工業項目批后監管。可要求企業簽訂《產業用地協議》，同時試行保證金制度。對地塊項目總投資額、固定資產投資強度、土地產出率等指標進行約定，并繳納一定金額的保證金。評價不合格的項目，由企業承擔相應的違約責任。

對已供工業項目建立批后聯動機制。發改、審計部門負責驗收投資總額和投資強度；建設、規劃部門驗收建筑容積率、建筑密度、綠地率、企業辦公等用地、建設期限等；經委加強審查項目設備采購、安裝等；財稅部門加強對稅收、產出等相關指標的考核；相關部門還應加強對就業等其他指標考核。國土部門主要負責出讓金繳納情況審核，并在各相關部門復核驗收基礎上，對出讓合同履行情況進行復核驗收。

建立廢舊、低效利用土地的改造和退出機制。通過政府引導、合理補償等途徑，建立產業用地的改造和退出機制。對符合舊城鎮、舊村莊和舊廠房的“三舊”用地，建立規范的規劃、收儲、搬遷、安置、改造、監管等系列政策，實現廢舊土地的盤活和改造。同時對尚未達到法定收回期限的閑置土地，建立通過協商和合理補償等方式促使土地使用者退出土地的機制。對因規劃不合理造成閑置的土地，以合同剩余使用年限計算土地價款，退還給土地使用者，由政府收回閑置土地，安排給亟需建設的項目使用。在改造和退出機制中，可以參考德國和荷蘭等國家的經驗，考慮將政府優先購買權法律化，促進城鄉存量建設用地的良性循環利用。

鼓勵存量挖潛，加大企業轉型升級力度。加大發展現代服務業的支持力度，鼓勵利用工業廠房、倉儲用房等存量土地資源興辦信息服務、研發設計、創意產業等現代服務業；圍繞傳統優勢產業的轉型升級，鼓勵企業利用現有廠房、土地或通過淘汰落后生產能力騰出空間開展技術改造。

5.3 強化市場手段促進產業轉型升級

探索市場化配置方式。可考慮將年度產業用地供應50%以上的指標用地，采取提前規劃選擇落地，只針對產業準入、不針對具體企業或項目設置出讓條件，于每年3月底前一次性發布預出讓公告，根據企業申請情況年內分批次以招拍掛方式公開出讓。然后，在建立產業項目用地評估制度的基礎上，對鼓勵發展的項目，由產業主管部門核發一年內有效的項目準入通行證，可在有效期內參與競買項目所屬產業類別的用地。其余不超過50%的指標用地，用于滿足和保障地方政府的重大招商引資項目。

利用土地稅費調節土地成本。借鑒浙江省永康市“畝產稅收”的項目評估制度和相應的建設用地稅收產出考核辦法，開展城鎮土地使用稅稅額分級與土地集約利用水平相掛鉤制度試點，建立具體建設項目用地稅收產出評價指標體系，加強建設用地產出效益考核。同時根據具體行業標準和集約利用評價水平，對城鎮土地使用稅稅額標準進行適度提調，降低占地收益和提高保有成本，進而淘汰落后產能企業，盤活存量土地和提高利用效率。

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