尋租行為在土地用途管制中的衍生路徑及抑制

譚術魁，張孜儀,2

（1.華中科技大學公共管理學院，湖北 武漢430074；2.中南財經政法大學法治發展與司法改革研究中心，湖北 武漢 430073）

1 引言

土地的自然稀缺性僵化了其供給彈性，但人口增長及經濟發展對土地的需求富有彈性，這就引發了對土地財產權的競爭和壟斷。土地財產權的運作若缺乏必要的管控，就會產生諸如侵蝕財產權模糊的公共領域等有損社會公益的事件。經濟高速發展所催生的城市盲目擴張、大量農地非農化以及土地流轉市場的行為失范等現象均建立在一定的土地財產權的基礎之上。土地用途管制業已成為各個國家城市化進程中公權調控私權的重要手段，是國家為減少外部性而對私人土地財產權益施以的強制力。《中華人民共和國土地管理法》（2004）明確提出實行土地用途管制制度，以資源供給引導需求，對農地非農化實行嚴格管制，從而實現耕地總量動態平衡。然而，現行土地用途管制的模糊性和懈怠為尋租行為提供了可乘之機。本研究嘗試以土地財產權為主線，探究土地用途管制領域尋租行為的衍生邏輯，為規范權力的正當行使提供政策建議，以降低腐敗行為發生的頻度。

2 決定財產權結構的土地用途管制及其與尋租的勾連

2.1 土地用途管制及其對財產權的規制

土地用途管制指國家為嚴格土地利用而制定實施的一項具有財產權性質的法律制度[1]。土地用途管制在國外也稱“土地使用分區管制”（日本、美國、加拿大等國）、“土地規劃許可制”（英國）、“建設開發許可制”（法國、韓國等）等[2]。土地用途管制可以被定義為界定財產權范圍的一種過程，即通過對財產使用范圍進行界定，讓財產權得以明確執行[3]。土地用途管制權就體現著一國政府的“最高權或統治權”及“最終所有權和處分權”，政府基于公共利益的考量，可以訂立土地用途管制規則，來限制私人合法使用其土地的權利范圍，以避免或解決可能產生的外部性爭端[4]。Fischel認為土地用途管制實質上是一種集體財產權，只不過土地用途管制將土地使用權的決定權由私人轉移到了政府手中，而居民則擁有了合法的授權，可以通過政治和司法程序去挑戰土地用途管制的決定，以維護自己的土地使用權益[5]。

土地用途管制實質上是一國為達到某種特定目的（多以公共利益作為管制緣由）來調控土地財產權，主要通過對土地所有權人和土地他物權人占有、使用、收益和處分土地的權利、義務關系的配置來規范土地利用秩序。中國實行土地公有制，所以土地用途管制主要規范土地他物權，即土地用益物權的行使。

2.2 土地用途管制與尋租的勾連

政府為了矯正社會活動外部性而實施的管制，往往會導致經濟租的產生，這些因為政府管制而創造的經濟租或利益，會讓尋租者愿意花費資源及成本競相追逐，而政府為防止尋租的行為，可能會更加緊縮管制，這進而創造出更多的經濟租[6]。Lambsdorff和Cornelius調查了26個非洲國家，發現一種簡單的相關性：腐敗與“政府管制的模糊性和懈怠”呈現正相關[7]。Mills以土地利用外部性為視角創設尋租模型，意在揭示土地用途管制是一種負和博弈，因它帶來了不公平的租值分配[8]。與Mills相左的觀點是，尋租亦可產生正和博弈結果，甚至可以將社會成本內部化，不一而足。經濟學理論一般認為，尋租活動是人類社會的負和博弈，這源于對尋租的定義。尋租思想的創始者Tullock認為，尋租即對經濟利益的追求，是直接的非生產性尋利活動的代名詞[9]。Buchanan等通過分析尋租的三個層次，揭示出利益集團（土地財產權人或投資開發者）與公權力主體青睞尋租與創租的動因[10]。國內學界對于土地用途管制少有將其與尋租行為銜接的翔實研究。

土地用途管制作為政府界定土地財產權的政策工具，限制了土地財產權人或者投資開發者以自身利益最大化的方式使用土地資源的自由度。土地財產權人及利益相關人若想獲取更大的開發利用權限，則須與政府協商，以改變土地用途管制模式，擴大自身的權利范圍，尋租行為的產生便不可避免，這也是近些年來土地領域腐敗屢禁不止的根源所在。

3 尋租行為在土地用途管制中的衍生邏輯

3.1 尋租行為個案實證

尋租行為類型多樣，包括合法行為與非法行為。本研究嘗試以獨占型尋租與競爭型尋租為模型，輔之以集體行動的個案，分析尋租行為在土地用途管制領域的衍生邏輯。

3.1.1 獨占型尋租行為之個案 土地用途管制中的獨占型尋租指土地財產權人或者投資開發商等主體通過向政府機關游說，對某種土地用途進行特殊管制，以保有其獨占或寡占利益的行為。獨占型尋租雖然會極大地削弱政府公信力，但是一旦政府從中可獲益良多，這種尋租行為仍會發生。早在2004年，國務院辦公廳就發布通知要求各地暫停新高爾夫球場建設，但近年來各地圈地建高爾夫球場、圈地建別墅等案件依然頻頻曝光，2010年山東高速綠城雪野湖開發有限公司（下稱“山東高速”）在山東省萊蕪市雪野鎮圈地2000多畝開發高爾夫球場以及別墅項目即為典型。山東省萊蕪市政府之所以敢悖國家禁令而對高爾夫球場項目大開“綠燈”，主要在于這種項目對地方政府與開發商來說都潛存巨大利益。高爾夫球項目可抬高周邊別墅價格，滿足“山東高速”的利益需求，而地方政府從中收益的不僅是城市形象的提升，更在于土地財政的“盆滿缽滿”，于是雙方一拍即合[11]。該案最終處理結果不得而知，但目前土地的財產權結構已被重新界定。“山東高速”不動產開發項目固然可提升地區環境品質，但是地價卻被抬高，土地利用成本大幅攀升，失去土地的村民只能靠外出務工養家糊口，社會不穩定因素隨之增加。可見，此種獨占型尋租引發的社會有形成本和無形成本的損失將是無法估量的。

3.1.2 競爭型尋租行為之個案 土地用途管制領域的競爭型尋租，是指土地財產權人或者投資開發者通過向政府機關游說，致使政府解除對土地使用某種形式的管制，以擴大其財產權范圍。土地用途管制制度的嚴格、僵化與滯后性特征，往往無法及時反映市場需求，土地財產權人或者開發商會設法尋租，以最大化自己的土地權益。

典型個案為2009年深圳市“‘小產權房’開禁”事件。2009年5月21日，深圳市第四屆人大會議通過《關于農村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》，其中規定，“經普查記錄的違法建筑，除未申報的外，符合確認條件的，適當照顧原村民和原農村集體經濟組織利益，在區分違法建筑和當事人不同情況的基礎上予以處罰和補收地價款后，按規定辦理初始登記，依法核發房產證。”雖然該規定在當時還處于調查階段，但深圳市人大敢“冒天下之大不韙”通過“小產權房”合法化的決定，并非一時沖動，龐大的“小產權房”數量嚴重影響了深圳房地產市場。土地法律的“軟”約束力為鄉鎮政府、村集體、土地用益物權人及投資開發商的尋租活動創造了空間。村民、村集體為最大化自身土地財產權益游說政府，投資開發商為謀取商機亦不惜重金加入尋租隊伍，以獲取在集體土地上建設商品住房的“許可”。如果說深圳“小產權房”建設領域的尋租是土地用途管制中尋租的第一個層面，那么謀求“小產權房”合法化則是第二個層面的尋租。經過民主協商，深圳市四屆人大通過《關于農村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》，這是“小產權房”利益相關者集體行動影響政府決策的效應。反映在土地財產權上，就是政府對土地財產權管制的執行力不足，導致違法行為甚為普遍，當違法者的規模變得甚為龐大，足以影響政府決策的時候，集體尋租行為便產生。

鬧得沸沸揚揚的深圳“小產權房”轉正事件，最終被國土資源部于2009年6月9日開專場會議予以止息[12]。因該項決定有違法律及中央有關規定，即使是一種試錯，也可見其中誘發尋租行為的脈絡。

3.2 尋租行為的生成路徑

無論是獨占型尋租還是競爭型尋租，都是相關主體以自身財產權益最大化為動因，試圖改變土地用途管制制度的行為。透過對上述個案的分析，結合現行土地領域腐敗案件的高發不止，不難揭示出尋租行為在中國土地用途管制中衍生的邏輯（圖1）[13]。

圖1 尋租在土地用途管制中的發生路徑Fig.1 The path of Rent-seeking in the land use control

在未受尋租行為左右的前提下，土地用途管制制度制定和實施沿著A—B—C的路徑輸出，但受到諸多因素影響，制度正常創新路徑會被扭曲。諸如前文談到的個案，“山東高速”圈地2000余畝開發高爾夫球場及別墅項目的過程是沿著A—B—D前進的，因最終結果未定，尋租者理想的結果A—B—D—A能否實現還有待觀察。“小產權房”是尋租所引致的土地財產權重新分配的結果，A—B—D成為普遍生成路徑。深圳市人大通過《關于農村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》，使得“小產權房”建設領域集體行動的結果影響到公權力機關對土地用途管制制度的創新，于是出現A—B—D—A的循環，但因《決定》被止息，未能出現A—B—D—A—B—C的運行路徑。之所以會出現A—B—D—A或者A—B—D—A—B—C的制度運行模式，一是因為制度本身有待完備，不合理的財產權結構、不科學的土地用途管制制度并不能產生最大化的社會效益；二是因為制度執行力不足。制度實施的社會基礎欠缺、執行主體執行能力不足、土地財產權人及開發商土地使用理念錯位等都會影響制度執行效果。如果制度執行成本過高，政府會考慮重新配置土地財產權，以出現A—B—C—E—A理想的制度創新路徑。

4 抑制尋租的土地用途管制制度

4.1 合理化財產權結構

解決外部性問題的方法之一，在于清晰地界定財產權，而所有解決外部性問題的方式，其實質都是資源分配的問題[14]。然而國家政策的制定是雙面利刃，國家既可以制定出促進財產權運作效率的政策，也可能導致財產權的無效率，這就是“國家—財產權悖論”[15]。中國現行土地用途管制制度存在諸多欠科學的地方，如集體土地財產權的界定、土地流轉過程中財產權交易的公平性、城鄉規劃過程中集體參與的保障、土地征收程序的信息公開及補償制度等都有待完善，以上缺陷均可從土地財產權體系中找到癥結點。根據《物權法》、《土地管理法》等法律，可繪制中國土地權利（力）體系圖（圖2），建構合理的財產權體系，會大大壓縮尋租產生的空間。

中國土地權利（力）體系中最易引發尋租行為的當屬集體土地所有權制度，所有權主體的模糊性導致集體土地他物權在面臨侵害時，無法通過個人土地財產權來維護，往往以公權力介入作為糾紛解決的關鍵。在土地公有制背景下，合理化財產權結構的關鍵是土地他物權的有效配置。要強化土地他物權，為他物權人最優化利用土地設置保障，如通過構建嚴格的耕地保護制度、延長土地承包經營期限、建立健全集體土地在有限空間內自由流轉機制、完善土地征收補償制度等措施來保障土地財產權的實現。土地財產權的強力保障，可激發財產權人更加有效利用土地的積極性，并能監督制約土地公用權對土地財產權的干預力度和方式，這就壓縮了尋租行為發生的空間，威懾了公權力運行中的肆意。

圖2 中國現行土地權利（力）體系Fig.2 Current land rights(power)system

4.2 強化制度執行力

圈地建高爾夫球場和“小產權房”問題的產生，就是土地用途管制制度執行不力的表現。因制度自身不完備而發生難以執行之虞，尋租人會伺機侵入，易得逞的尋租行為會產生“示范效應”和“集聚效應”，這也是土地領域腐敗“大案”、“窩案”高發的原因。要提高土地用途管制制度執行力，須從執行主體及執行環境上下工夫。

就執行主體而言，政府在管制土地用途過程中，須具備使制度得以實施的能力。中國土地用途管制領域權力集中[16]，這不僅不利于執行主體之間的監督與制約，還不利于政府執行信息公開及民眾參與監督。適當分散土地用途管制權是一種可取選擇，比如土地征收權力的行使，所涉土地規劃權、占用耕地補償權、征收決定權、征收執行權、征收補償權等公權力要配置合理。提高制度執行力還要求執行主體具備較強的業務能力，保證執行過程不因個人主觀原因而阻滯。就執行環境而言，政府要加大土地利用理念普及范圍、提高普及效度，使可持續發展、保護耕地、節約集約利用土地等理念深入人心，形成全社會支持土地用途管制的良好氛圍。行政執法部門與行政相對人協商與互動的有效性有利于土地用途管制制度執行力的提升。

4.3 健全訴求機制

要建立健全訴求機制，為修復受損社會秩序提供保障，關鍵在于制裁機制的有效性，即侵權人受到應有的懲處。法律之所以規定制裁，其目的在于保障法律命令得到遵守和執行，強迫“行為符合業已確立的秩序”[17]。可見，健全訴求機制同樣可提高土地用途管制制度執行力，威懾尋租行為。

健全訴求機制，還應確保利益相關人參與權和知情權的實現，只有知悉財產權被重新分配的過程及結果，才能為權利訴求提供充分的證據。還應保障受損方的辯護權，使其利益訴求獲得充分的尊重和表達，因為在糾紛解決中，司法機關、仲裁機關等主體扮演中立者角色，最終裁決取決于優勢證據。中國法律對土地糾紛解決設置了政府處理前置程序，而多數土地糾紛案系由政府行為引發，這種自己做自己“裁判官”的行為，削弱了案件處理結果的客觀公正性，且多數案件因此被擋在司法裁判的門檻之外。一旦尋租者與執行主體相勾結，受損的土地財產權利秩序將更難修復。健全訴求機制的路徑在于擴大可訴侵權具體行政行為的范圍，從程序和實體上保障土地財產權人訴權的實現。

4.4 建立制度創新平臺

只有為土地財產權人和投資開發人創設暢通的利益訴求渠道，才能使制度創新沿著圖1中A—B—C—E—A的正常路徑發生發展，避免出現A—B—D—A扭曲的制度創新路徑。建立制度創新平臺要求立法為公權力機關、土地財產權人、投資開發者及其他利益相關者和積極參與人（如專家學者等）提供表達自己意見的平臺，多渠道、全方位地收集信息。通過相關主體積極參與協商來綜合判斷、鑒別現行土地用途管制制度所界定的土地財產權是否屬于最優模式，并為創新土地用途管制制度、重新界定財產權提供直接、有效的信息指導，保障圖1中C—E信息反饋與收集渠道的暢通無阻。通過創建制度創新信息表達平臺來實現制度創新，是一種低成本的制度更替模式，因新制度的孕育過程凝聚了公眾的積極參與，事先已獲充分認可，其后的執行難度和成本將減低。制度就是激勵或者約束行為的正式或非正式規則，制度創新同樣須外在制度與內在制度共同發揮作用。一般情況下，外在制度變革必須獲取足夠數量的民眾和民間組織內心的認可，也只有當多數民眾即使面對利益集團（尋租者）的抵制仍然愿意支持變革時，制度創新才會發生[18]。可通過舉行糾紛解決聽證會、開通網絡征詢意見平臺、開展實地調研、定期不定期舉辦制度實施效果研討會等方式為土地用途管制制度創新創設信息反饋平臺。盡可能擴大民眾直接參與的范圍和強度，以避免信息失真，確保公民立法權得以實現。民眾積極參與表達個人意志，還有利于政府及時把握輿情動態，對于制定維護社會穩定的政策不無助益。

（

）：

［1］ 沈守愚，等.論土地用途管制的法權基礎［A］.土地用途管制與耕地保護［C］.北京：北京大學出版社，1997：117.

［2］ 程久苗.試論土地用途管制［J］.中國農村經濟，2000，（7）：22.

［3］ Lawrence Lai Wai Chung.The Economics of Land-use Zoning: A Literature Review and Analysis of the Work of Coase［J］.Town Planning Review, 1994, 65（1）: 77-79.

［4］ Robert H.Nelson.Zoning Myth and Practice-from Euclid into the Future［A］.Zoning and the American Dream:Promise Still to Keep［C］.Chicago:Planners Press, 1989: 299-318.

［5］ William A.Fischel.The Economics of Zoning Laws: A Property Rights Approach to American Land Use Controls［M］.Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1985: 274-279.

［6］ W.A.Evans.Externalities, Rent-Seekings and Town Plannning, Discussion Paper in Department of Economics［R］.England:University of Reading, 1982, No.10.轉引自張剛維、林森田.尋租行為與土地使用分區管制———財產權觀點之分析［J］.臺灣土地研究，2008（2）：142.

［7］ J.Graf Lambsdorff and P.Cornelius, Corruption,Foreign Investment and Growth［A］.The Africa Competitiveness Report 2000/2001,World Economic Forum［C］.New York, Oxford: Harvad University, Oxford University Press, 2000: 70-78.

［8］ D.E.Mills.Is Zoning a Positive-Sum Game?［J］.Land Economics, 1989, 65（1）: 1-12.

［9］ 戈登·塔洛克.尋租———對尋租活動的經濟學分析［M］.成都：西南財經大學出版社，2000 ：1.

［10］ Buchannan, James M, Robert D.Tollison and Gordon Tullock（eds）.Toward a Theory of the Rent-Seeking Society［M］.College Station: Texas A & M University Press, 1980.

［11］ 李繼遠.山東高速圈地千畝違規建高爾夫球場［N］.華夏時報，2011-08-27.

［12］張晏.國土資源部聽取深圳市有關情況匯報，明確———“深圳‘小產權房’轉正”說法屬媒體誤解［N］.中國國土資源報，2009-06-11.

［13］張剛維，林森田.尋租行為與土地使用分區管制———財產權觀點之分析［J］.臺灣土地研究，2008，（2）：142.

［14］ L.W.C.Lai, C.Webster.Property Rights, Planning and Markets:Managing Spontaneous Cities［M］.U.K.: Edward Elgar Publishing,2003: 178-189.

［15］ 劉偉，李風圣.產權通論［M］.北京：北京出版社，1998：299.

［16］ 人民日報.土地腐敗案高發，因該領域權力過分集中［N］.人民日報，2010-01-14.

［17］E·博登海默.法理學———法律哲學與法律方法［M］.北京：中國政法大學出版社，2004：360.

［18］ 道格拉斯·C·諾斯.經濟史中的結構與變遷［M］.上海：上海三聯書店，上海人民出版社，1994：463-489.