網(wǎng)絡(luò)技術(shù)視野下國外法律援助亮點透視

郭 婕 (司法部法律援助中心 北京 100020) ■文

網(wǎng)絡(luò)技術(shù)視野下國外法律援助亮點透視

郭 婕 (司法部法律援助中心 北京 100020) ■文

Highlights of Legal Aid of Foreign Countries i n the Perspective of Cyber Technologies

近年來，以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為代表的“技術(shù)革命”對各國和地區(qū)法律援助工作產(chǎn)生著深遠影響。法律援助工作的技術(shù)化，特別是網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，對于暢通法律援助服務(wù)渠道、擴大法律援助覆蓋面、密切部門協(xié)作關(guān)系、盡快解決矛盾糾紛等具有非常重要的意義。尤其是在各國和地區(qū)的法律援助經(jīng)費永遠難以滿足法律援助需求的情況下，法律援助工作的技術(shù)化發(fā)展更突顯其現(xiàn)實意義。本文以法律援助制度相對發(fā)達的荷蘭、芬格蘭、芬蘭、美國為例，對網(wǎng)絡(luò)技術(shù)背景下國外法律援助工作亮點進行概述，以期對我國法律援助工作的發(fā)展有所借鑒①本文資料主要來源于2011年國際法律援助組織芬蘭會議上與會代表提交的論文和工作報告中的內(nèi)容。。

一、荷蘭：明確區(qū)分法律服務(wù)職能，提供自助法律服務(wù)

(一)建立法律服務(wù)咨詢室，明確區(qū)分法律援助服務(wù)職能。為了將法律援助信息性服務(wù)功能與法律援助服務(wù)功能嚴格區(qū)別開來，2003年至2006年，荷蘭法律援助委員會通過建立以“法律服務(wù)柜臺”命名的法律咨詢室，接管了原有法律援助與咨詢中心擁有的法律問題分類及信息性咨詢服務(wù)功能，亦即提供簡單幫助的初級功能，而原有法律與咨詢中心擁有的延時法律咨詢和實際法律援助功能，亦即提供復(fù)雜、費時的法律援助服務(wù)的高級功能，只能由私人律師和調(diào)解人員承擔(dān)②延時法律咨詢 (extended consultation)，類似于國務(wù)院《法律援助條例》第25條規(guī)定的法律咨詢。實際法律援助服務(wù)，類似于法律援助代理、刑事辯護等。按規(guī)定，原有法律援助和咨詢中心既提供信息性服務(wù)，也提供法律援助服務(wù)，這種綜合性服務(wù)職能導(dǎo)致難以對法律援助和咨詢中心的服務(wù)流程做到有效監(jiān)管，因而有必要對其職能做出嚴格劃分。。這是近年來荷蘭法律援助制度的重大變化，旨在通過這種運作方式，更好地履行法律援助信息性服務(wù)職能，并從整體上增加法律援助制度的透明度等。據(jù)此，荷蘭法律援助委員會將其法律援助制度界定為由公共 (政府)初級服務(wù)和私人律師、調(diào)解人員高級服務(wù)構(gòu)成的混合式施援模式。每年，法律咨詢室能夠為100萬名當事人提供便捷、免費的法律服務(wù)，成為了當事人獲得法律援助的首要步驟，在必要時，法律咨詢室才會通過電話等方式將當事人轉(zhuǎn)介給私人律師或者調(diào)解人員③法律援助委員會通過降低受援人應(yīng)當承擔(dān)的分擔(dān)費用的比例，以鼓勵當事人向法律咨詢室尋求法律幫助，盡量通過自助方式解決法律問題。。

據(jù)統(tǒng)計，目前，荷蘭全國共建立了30家法律咨詢室，并共享一個網(wǎng)絡(luò)和一個電話中心。從地理位置上來看，這些法律咨詢室的設(shè)置做到了均勻分布，以確保每一位荷蘭人都能夠乘坐公共交通工具，在大約一個小時內(nèi)輕易到達離家最近的法律咨詢室尋求幫助。平均而言，每一個法律咨詢室至少配有6名法律咨詢?nèi)藛T，而其中一些法律咨詢室，特別是一些設(shè)在主要城市的法律咨詢室，配有更多法律咨詢?nèi)藛T。由于法律咨詢室服務(wù)職能是以提供信息性服務(wù)為主，不包括法庭代理等延時性法律援助職能，所以其法律咨詢?nèi)藛T可以由律師助理擔(dān)任。近年來，荷蘭大學(xué)開設(shè)了相關(guān)法律教學(xué)課程，以為法律咨詢室培養(yǎng)專門的法律咨詢?nèi)瞬拧?/p>

從裝修布局上來看，法律咨詢室看起來更像商店而非辦公場所，以增強對當事人的吸引力。法律咨詢室室內(nèi)非常開闊，有一個等候區(qū)并配有三張桌子，而電話中心和會談室都分布在等候區(qū)的后面。另外，室內(nèi)還配備有宣傳欄，擺有相關(guān)法律信息宣傳資料。等候區(qū)配有電腦，供當事人查詢有關(guān)法律文獻資料等。法律咨詢室的咨詢?nèi)藛T輪流在電話中心(當事人可以通過電話或者E-mail尋求幫助)、柜臺和會談室值班。所有法律咨詢室的電話中心都是聯(lián)網(wǎng)的，以便在全國范圍內(nèi)均勻分配工作量。咨詢?nèi)藛T都配有專門為法律咨詢室研制的、完善的電腦軟件系統(tǒng)，以幫助咨詢?nèi)藛T正確快速地回答客戶提出的問題。

據(jù)2010年全國統(tǒng)計，30個法律咨詢室共提供了770374人次服務(wù)。從服務(wù)內(nèi)容來看，大多為提供相關(guān)信息和回答相關(guān)問題，占86%。另外，法律咨詢室還通過為當事人提供轉(zhuǎn)介服務(wù)，幫助當事人尋求復(fù)雜法律咨詢，或者尋求律師、調(diào)解人員的專業(yè)幫助。轉(zhuǎn)介服務(wù)是通過特制的電腦軟件系統(tǒng)完成的。該電腦軟件系統(tǒng)可以幫助法律咨詢?nèi)藛T向經(jīng)注冊擬從事法律援助服務(wù)的私人律師均勻地分配轉(zhuǎn)介任務(wù)。向這些律師分配轉(zhuǎn)介服務(wù)的標準是：律師本人是否能夠在特定的日期和時間段內(nèi)提供服務(wù);是否具有與被轉(zhuǎn)介案件相關(guān)的法律專業(yè)知識;空間距離上便于當事人尋求幫助;在特定時間段內(nèi)已接受的轉(zhuǎn)介案件的數(shù)量等。通過電腦轉(zhuǎn)介系統(tǒng)，律師可以了解當事人及其問題、法律咨詢室為當事人提供的簡單咨詢服務(wù)等相關(guān)電子信息。另外，當事人也可以通過法律咨詢室獲得有關(guān)法律援助制度的程序性信息等。根據(jù)受援人調(diào)查反饋的信息，受援人對法律咨詢室提供的信息服務(wù)的總體評價為“好”，甚至是“很好” (平均得分為8.2分)，對法律援助律師提供的法律援助服務(wù)的評價為“好”(平均得分為7.9分)。

(二)制定開放性的《沖突解決指南》，提升當事人自助解決法律問題的能力。荷蘭法律援助委員會強調(diào)要通過提供多樣化、透明化的法律服務(wù)，幫助民眾自助解決法律問題。除了上面提到的法律咨詢室外，荷蘭法律援助委員會還通過開放性的《沖突解決指南》中提出的早期診斷和分類處理法，利用網(wǎng)上調(diào)解功能，幫助當事人自助解決法律問題。《指南》是由荷蘭法律援助委員會與蒂爾堡大學(xué)合作并在受援人及專家小組的支持下開發(fā)的服務(wù)產(chǎn)品。《指南》包括有“沖突解決樹形圖”，以便為當事人提供針對各類法律問題的定制信息，如有關(guān)如何處理家庭糾紛、消費糾紛和公共服務(wù)糾紛等的信息。荷蘭法律援助委員會和大量人士都認為，通過設(shè)立法律咨詢室和制定《指南》等措施，當事人能夠便捷地找到解決法律問題的辦法，或者得到及時的轉(zhuǎn)介服務(wù)，從而使當事人免于冗長的法律程序，盡快回歸正常的工作生活，并能夠節(jié)省包括法律援助經(jīng)費在內(nèi)的司法經(jīng)費。比如，利用《指南》，當事人能夠更好地自主評價所遇法律問題的成因、性質(zhì)及與對方當事人的關(guān)系，查明以往類似問題的處理結(jié)果，確定可以做哪些事和不可以做哪些事，找出在現(xiàn)有條件下解決法律問題的最佳辦法。荷蘭法律援助委員會鼓勵當事人通過法律咨詢室和《沖突解決指南》來解決法律問題。《指南》是開放性的，根據(jù)法律援助需求的變化，荷蘭法律援助委員會將適時調(diào)整補充《指南》的內(nèi)容。比如，增加了電子幫助形式的“離婚模塊”功能，以幫助當事人雙方通過網(wǎng)絡(luò)交流平臺商談離婚問題，避免雙方的正面沖突。又如，《指南》還增加了“網(wǎng)絡(luò)調(diào)解模塊”功能，旨在提升當事人通過電子調(diào)解達成矛盾和解的目的。網(wǎng)絡(luò)調(diào)解的優(yōu)勢在于，可以提高弱勢一方當事人的地位，特別是在離婚糾紛中可以創(chuàng)造雙方當事人之間的距離感，平靜地進行交流，更好地控制個人的情感等。2010年，《指南》又增添了“事后處理網(wǎng)頁”，為離婚當事人提供有關(guān)如何處理離婚后事務(wù)的信息幫助。目前，圍繞《指南》，荷蘭法律援助委員會正在研發(fā)有關(guān)解決法律沖突的“客觀標準模塊”等功能，這些客觀標準是當事人之間進行談判的有效方法，有利于當事人根據(jù)外部標準解決相關(guān)法律問題。當然，荷蘭法律援助委員會認為自助服務(wù)不是萬能的，比如，對于處于弱勢地位的當事人來說，有時候很難通過自助服務(wù)妥善解決矛盾糾紛。在這種情況下，有必要借助法律咨詢機構(gòu)甚至是法院等專業(yè)機構(gòu)和人員的幫助，以幫助當事人處理法律問題。

此外，在開展法律援助工過程中，法律援助委員會還注重通過網(wǎng)絡(luò)等保持與受援人之間的文化上的溝通交流互動，以增強受援人的滿意度，降低法律援助支出。

二、蘇格蘭：利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，完善法律援助管理和服務(wù)職能

(一)完善法律援助網(wǎng)絡(luò)管理。近兩年來，蘇格蘭法律援助委員會通過法律援助網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，擴大了與律師之間的網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)。通過安全的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，律師可以幫助當事人提交法律援助申請，上報法律援助開支賬單等。這是近年來蘇格蘭法律援助委員會開展的最具有意義和挑戰(zhàn)性的管理創(chuàng)新活動，表明蘇格蘭法律援助委員會與律師事務(wù)所之間的業(yè)務(wù)關(guān)系更加密切④英國英格蘭和威爾士地區(qū)和其他一些國家和地區(qū)也都建立了完善的法律援助網(wǎng)上管理系統(tǒng)。。在成功提供網(wǎng)絡(luò)咨詢和幫助的基礎(chǔ)上，自2009年9月份開始，蘇格蘭法律援助委員會確立并不斷擴大了民事和刑事法律援助網(wǎng)絡(luò)申請功能。具有里程碑意義的是，從2011年4月開始，蘇格蘭法律援助委員會已不再接受法律援助紙質(zhì)申請，并打算在2011年至2012年度末，不再接受律師提交的紙質(zhì)法律援助開支賬單。

(二)為看守所被羈押人員提供法律咨詢。2010年10月份，英國最高法院查明，根據(jù)蘇格蘭法律規(guī)定，在犯罪嫌疑人無代理人的情況下，警察有權(quán)對犯罪嫌疑人進行長達6個小時的持續(xù)關(guān)押與訊問。最高法院認為該規(guī)定違反了《歐洲人權(quán)公約》的相關(guān)規(guī)定。為此，蘇格蘭議會通過了適用于緊急情況下的《2010年蘇格蘭刑事程序 (法律幫助、羈押和上訴)法令》，賦予了犯罪嫌疑人在接受警察訊問之前有獲得律師幫助的權(quán)利。蘇格蘭政府認為有必要由蘇格蘭法律援助委員會依法開展相關(guān)項目，為犯罪嫌疑人提供法律幫助。目前，蘇格蘭法律援助委員的工作重點就是擬聯(lián)合法律屆人士、相關(guān)司法及政府部門依法開展警察局值班律師項目，并傾向于采取混合式施援模式，施援人員由私人律師、公設(shè)辯護人和法律援助委員會專職律師組成，并借助電話咨詢中心開展律師值班活動。

(三)充分利用視頻會議提供法律援助服務(wù)。為了提高法律援助工作效率，節(jié)省法律援助開支，在現(xiàn)代化技術(shù)高速發(fā)展的時代，蘇格蘭法律援助委員會希望充分利用視頻會議形式，開展法律援助服務(wù)。目前，蘇格蘭法律援助委員會正在開展跨司法部門的技術(shù)項目，以推廣視頻會議等現(xiàn)代化技術(shù)在看守所、監(jiān)獄及其他相關(guān)機構(gòu)中的運用，便利律師與當事人的會見活動等。

三、美國：積極做好新成果轉(zhuǎn)化，自代理服務(wù)發(fā)展顯著

(一)積極利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)開展法律援助工作。過去十多年，在美國民事法律援助工作中，通過利用現(xiàn)代化技術(shù)新成就，不斷擴大了民事法律援助服務(wù)渠道，完善了民事法律援助制度。這些技術(shù)成果為低收入人群提供了及時了解有關(guān)法律權(quán)利和義務(wù)、作出正確選擇、獲得法律服務(wù)以保護個人權(quán)益的信息的平臺。目前，所有的州都通過建立本州網(wǎng)絡(luò)平臺，提供有關(guān)社區(qū)法律教育、自代理法律服務(wù)、法院及其他社會服務(wù)的信息。這些信息對于法律服務(wù)人員和當事人來說，都非常有用。大部分法律援助項目都建有屬于本項目的網(wǎng)絡(luò)平臺。大量的全國性網(wǎng)絡(luò)平臺為法律服務(wù)人員提供了有價值的法律信息或者為施援服務(wù)、管理服務(wù)等提供了強有力的技術(shù)支持。許多州級項目和全國性網(wǎng)站均安裝了功能強大的cutting-edges軟件，以開展網(wǎng)上法律援助申請等活動。在許多州開展的I-CAN項目，通過安裝有KIOSKS系統(tǒng)并帶有觸摸屏的電腦設(shè)備，允許客戶提交電子訴訟文書或者獲得其他服務(wù)。目前，視頻會議技術(shù)在一些州的法律援助工作中得到了運用，以便利住在偏遠地區(qū)的當事人與當?shù)胤ㄔ骸⒎稍蓭熤g的及時溝通，提高包括法律援助在內(nèi)的司法工作的效率，節(jié)省司法經(jīng)費開支。

(二)自代理服務(wù)非常發(fā)達。近年來，在美國民事法律援助工作中，司法部門及相關(guān)組織和專業(yè)人士利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、熱線電話等，為經(jīng)濟困難的當事人提供法律幫助，幫助這些當事人在法庭上開展自代理服務(wù)，并取得了顯著成就。比如，由資深律師、自代理服務(wù)專家Ricard Zorza作為協(xié)調(diào)員的自代理訴訟網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，通過將法院、律師行業(yè)等相關(guān)司法機構(gòu)和組織緊密聯(lián)系在一起，不斷利用電腦技術(shù)創(chuàng)新自代理法律服務(wù)工作，研發(fā)了包括各種幻燈片、培訓(xùn)班講義和活動手冊等在內(nèi)的司法課程。該課程內(nèi)容包括如何幫助當事人明白潛在的問題、解決問題的方法步驟及相關(guān)信息資料手冊等。而許多法院也積極利用電腦技術(shù)，為自代理當事人提供司法文書電子編寫和各種信息服務(wù)，以提高法院工作效率，或者在法院建立自助服務(wù)中心，并由律師負責(zé)自助服務(wù)中心的監(jiān)管工作，以密切法院和各類法律服務(wù)組織之間的合作，節(jié)省司法成本，促進司法正義的快速實現(xiàn)。

其中需要強調(diào)的是，許多民事法律援助項目通過與法院合作，花費大量時間和資源，積極利用電腦網(wǎng)絡(luò)等多種形式，幫助當事人開展自代理服務(wù)，解決自代理服務(wù)中存在的問題。比如，馬里蘭法律援助服務(wù)局通過與當?shù)胤ㄔ河喠⒑贤诜ㄔ簽樽源懋斒氯颂峁┬畔⒎?wù)。近年來，芝加哥-肯特法學(xué)院與電腦技術(shù)服務(wù)法律指導(dǎo)中心合作，積極進行技術(shù)革新，建立了“接近司法正義發(fā)起人”網(wǎng)絡(luò)工具箱，旨在通過HOTDOCS網(wǎng)絡(luò)軟件幫助自代理當事人參與網(wǎng)絡(luò)調(diào)解活動，為自代理當事人收集相關(guān)法律信息，起草并向法院提交簡單的訴訟文書等。同時，有些州通過與州高等法院、州法律援助協(xié)會等合作，正在開展“接近司法正義發(fā)起人”工具箱試點活動。

(三)建立醫(yī)療與法律合作施援新模式。在這種合作施援模式下，律師通過參與醫(yī)護服務(wù)工作，幫助病人及其家庭解決復(fù)雜的法律問題。目前，在全國40個州的190個醫(yī)院中，醫(yī)生與律師在小兒科、家庭醫(yī)藥、腫瘤和老年病學(xué)等方面建立了醫(yī)療與法律合作關(guān)系，以幫助病人家庭解決有關(guān)吃住、收入、教育等日常生活困難。病人及其家庭成員可以向其醫(yī)生反映日常生活困難，并通過醫(yī)療與法律合作施援模式，為病人家庭提供相應(yīng)的法律救濟。醫(yī)療與法律合作施援新模式的運作，由賴于法律援助機構(gòu)利用專業(yè)法律知識，提供法律服務(wù)，同時也離不開大量律師事務(wù)所提供的公益法律服務(wù)。目前，大約有100多個民事法律援助項目和一半以上接受美國法律服務(wù)公司經(jīng)費資助的法律服務(wù)項目正積極參與醫(yī)療與法律合作施援新模式下的工作;45個私人律師事務(wù)所積極提供相關(guān)志愿服務(wù)活動;44個法學(xué)院積極參與醫(yī)療與法律合作服務(wù)工作等。

四、芬蘭：法律援助是司法部做好未來公民法律保護工作的重要內(nèi)容

(一)建立高效處理矛盾糾紛協(xié)調(diào)機制。荷蘭司法部相關(guān)負責(zé)人指出，司法制度是安全性、功能性社會的有效組成部分。通過加強法院、法律援助和執(zhí)法服務(wù)之間的合作，建立目的明確的功能性服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，可以促進公民獲得便捷的法律保護。由于部分地區(qū)人口、法律事務(wù)及司法管理經(jīng)費資源的集中，有必要建立該功能性服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，方便最有法律服務(wù)需求的地區(qū)的民眾能夠及時獲得優(yōu)質(zhì)高效的法律保護。司法機構(gòu)用房規(guī)劃工作可以采取綜合性方式和現(xiàn)代化方法開展，在堅持合理的設(shè)計價格的同時，確保最新信息技術(shù)的利用，辦公場所的功能性運用，考慮特殊群體的需求并符合安全標準等。通過科學(xué)開展司法機構(gòu)用房規(guī)劃工作，由法院、法律援助機構(gòu)和執(zhí)法部門等在同一辦公場所辦公，可以提高法院、法律援助和法律服務(wù)等機構(gòu)的工作能力，優(yōu)化司法為民服務(wù)等。同時，通過開展電子服務(wù)等活動，做到不同地域間司法資源的公平分配，確保偏遠地區(qū)的民眾能夠獲得平等的法律保護。

要建立更加有效的行政機構(gòu)協(xié)作鏈條。公民法律保護的有效實施需要加強不同行政機構(gòu)之間的協(xié)作鏈條。近年來行政實踐工作中的巨大變化彰顯了不同行政機構(gòu)之間開展協(xié)作的重要意義。目前，在不同行政機構(gòu)之間開展協(xié)作所面臨的主要問題是如何通過建立制度、優(yōu)化職能，以實現(xiàn)相互之間信息和數(shù)據(jù)的充分共享使用。從理想上來說，司法機構(gòu)及其職能部門應(yīng)當作為同一個鏈條履行其職能，其中每一個職能部門作為一個環(huán)節(jié)，通過共同協(xié)作，為公民提供無縫化高效法律保護。同時要繼續(xù)完善電子服務(wù)和案件管理制度，以便不同行政機構(gòu)、法院和其他司法部門之間，上下級法院之間能夠進行相關(guān)文件的電子交換，并達到歐盟制定的電子司法標準。

(二)建立法律援助電子服務(wù)。建立法律援助案件管理制度的目的是為了加速法律援助事務(wù)處理流程、提高法律援助工作效率、節(jié)省法律援助成本。目前，法律援助案件電子處理制度已建立起來，主要包括法律援助網(wǎng)絡(luò)申請、法律援助在線審批等電子服務(wù)，并正在部分法院、律師和服務(wù)中心開展試點工作。當事人可以填寫電子申請表提出法律援助申請。申請人可以利用其網(wǎng)上銀行密碼登錄電子申請系統(tǒng)。如果當事人沒有網(wǎng)上銀行密碼，也可以聯(lián)系法律援助辦公室或者某個法律援助律師以獲得相關(guān)幫助。電子申請流程能夠確保法律援助審批工作的集中辦理，減少法律援助辦公室的擁擠現(xiàn)象。

(三)建立法律援助評估制度。目前，芬蘭各政府部門采取的是基于結(jié)果的績效管理制度，其特色就是對各項制度實施的有效性及其財政開支進行綜合評估。而對制度實施有效性進行評價的關(guān)鍵是工作質(zhì)量的評估。對政府法律援助質(zhì)量的評估是其應(yīng)有之義。為此，2008年，芬蘭司法部任命成立了由法律援助律師、法官等組成的法律援助質(zhì)量評估制度研發(fā)委員會，以明確法律援助質(zhì)量要素和評估方法，評價同行評估、受援人問卷等各種質(zhì)量評估方法的可行性、有效性和經(jīng)濟性，建立系統(tǒng)的法律援助質(zhì)量評估制度并對其運作進行有效監(jiān)管。芬蘭司法部認為，建立評估制度的目的不是為了控制律師或者說是作為對律師的懲罰機制，而主要是作為一種有效的質(zhì)量監(jiān)控及律師培訓(xùn)方法，以不斷改進法律援助工作的質(zhì)量，提高法律援助律師的能力和業(yè)務(wù)素質(zhì)。目前，該委員會提出的質(zhì)量評估制度主要有5個評估范圍38個評估指標和4個評估方法組成。評估范圍和指標主要包括受援人對法律援助工作的信任度，法律援助律師對雙方當事人、法官、證人等的態(tài)度，法律援助事項和案件的處理程序，法律援助事項和案件得到了有效處理并且產(chǎn)生的花費合理，法律援助律師的能力和業(yè)務(wù)素質(zhì)等方面。評估方法包括法律援助律師自評估，受援人問卷，法院負責(zé)人、檢察人員及對方當事人律師問卷和同行評估。評估得分從0到6采取7分制，以增進評估結(jié)果的有效性和可比性，其中3分為績效合格。2011年2月份，芬蘭司法部在部分地區(qū)開展了質(zhì)量評估試點活動。從績效評估結(jié)果來看，都在合格分數(shù)線以上，其中受援人問卷平均得分最高，為4.06分 (4分為績效良好)，同行評估平均得分最低，為3.16分。根據(jù)試點評估結(jié)果，芬蘭司法部將進一步完善法律援助質(zhì)量評估制度。

(責(zé)任編輯 趙海鷗)