檢察機關考核考評制度科學化研究

喬漢榮 (甘肅省人民檢察院檢察長 甘肅蘭州 730000) ■文

檢察機關考核考評制度科學化研究

喬漢榮 (甘肅省人民檢察院檢察長 甘肅蘭州 730000) ■文

Study on the Performance Assessment System of Procuratorial Organs in a Scientific Way

一、檢察機關考核考評制度科學化的基本條件

(一)以科學理論為指導。科學的理論是檢察機關考核考評制度科學化的導航儀，決定著檢察機關考核考評制度的思路和方向。科學理論對檢察機關考核考評制度作用的過程是一個“雙向互動”的過程，一方面，它指檢察機關考核考評制度在科學理論的指導下，不斷走上科學化軌道;另一方面，它也指檢察機關考核考評制度科學化過程中，不斷以正確經驗修正已有理論，再次指導檢察機關考核考評制度實踐，并最終實現考核考評制度的目標。用科學理論作指導，就必須善于借鑒和吸收管理學、檢察學、社會學等多種理論基礎中的合理內核，去粗取精、去偽存真，并大膽運用科學理論所提供的認識問題、分析問題、能動實踐的科學立場、觀點和方法，深入研究檢察機關考核考評制度改革面臨的問題，創造性地與檢察工作相結合，不斷開拓檢察機關考核考評制度的新境界。

(二)以科學制度為保障。檢察機關考核考評制度以檢察制度為基礎，以檢察工作體制為載體，以檢察機制創新為助力，并非一個孤立的體系。并且，檢察機關考核考評制度是一個多層次之間緊密聯系、相輔相成的有機系統。在這個系統中，有考核考評的核心制度，如《檢察機關考核考評辦法》，也有核心制度據以運行的各種基礎性制度，如《檢察信息管理制度》、《案件質量評查制度》，還有確保核心制度完整準確體現的各項保障制度，如《檢察機關考核考評獎懲辦法》等，只有將考核考評制度體系內外的各種制度有機聯系起來，進行動態化地運轉，才能發揮相應的功效。然而，現行的檢察制度在實踐中逐漸暴露出自身存在的一些難以克服的問題，以致妨礙了檢察權應有功能的充分發揮①張智輝：《檢察權研究》，中國檢察出版社2007年版，第308頁。。因此，從制度的整體性要求來看，檢察機關考核考評的制度建設必須注重制度的全面、完整、協調和統一，在設計時要明確制度的內容、程序和運行的邊界，力求細致嚴密，最大限度地堵塞漏洞;必須考慮制度間的邏輯關系，形成制度間的鏈條體系，保證制度間的相互輔助，實現制度間的有機配合，從而構建起相互銜接、相互配套的制度體系和運行機制，最大限度地發揮系統的整體功能和綜合效應。

(三)以科學方法為助力。方法的選擇與運用是否科學，直接決定和影響著檢察機關考核考評制度的成效。在檢察機關考核考評制度科學化的過程中，沒有僵化的、一成不變的、任何時候都能夠適用的方法。要想提高檢察機關考核考評制度科學化的成效，就必須根據變化了的檢察工作要求、制度環境，尋求新途徑，采用新方法，解決新問題，為檢察機關考核考評制度的構建和完善提供有效服務。檢察機關考核考評制度自產生以來，各級、各地檢察機關在考核考評制度設置、運行、保障、運用的方式方法上進行了可貴的探索，有了很大的改進，但從考核考評制度的現狀特點來看，仍有很多不適應的地方，常常是解決了舊問題，又引發了新問題。這說明，探索檢察機關考核考評制度科學化的方法需要從考核考評制度科學化的深層次要求出發，進行調整和改變。一方面，對以往構建和完善考核考評制度的方法進行系統的總結、歸納和甄別，而不是抽象籠統地講繼承，對其中仍然適用于當前考核考評制度科學化要求的予以肯定和確立，不適應的予以中止和廢除。另一方面，積極探索適合當前形勢需要的新的方法。按照科學化的要求，這些方法應包含現代科技元素，體現民主、法制要求，符合系統開放性、協調性、組織功能最優化等特點，展現鮮明的時代特色，以此推動檢察機關考核考評制度由傳統走向現代，并增強其實效性與科學化。

(四)以客觀規律為根本。規律是事物之間的內在的必然聯系。這種聯系不斷重復出現，決定著事物必然朝著某種趨勢發展。“科學”的核心任務是反映現象的本質與規律。檢察機關考核考評制度科學化的過程，實際上就是依照影響檢察機關考核考評制度的客觀規律辦事的過程，而一個事物運動變化的相對穩定的軌跡或者方式，主要是由該事物系統內部各要素的相互關系所決定的，正是系統內部各要素之間的相互作用，形成了事物運動變化的內在動力，也正是在系統構成要素的相互作用中，形成了事物的具體運動方式。檢察機關考核考評制度植根于檢察實踐這塊土壤，為提高檢察機關管理效能而存在，歸根結底依靠激勵檢察人員的工作效能來實現其功能，因此受檢察工作規律和檢察活動規律、檢察管理規律以及人的發展規律的制約。此外，根據檢察機關考核考評制度的運行條件，還需要遵循制約這些運行條件的規律，等等。

(五)必須將科學理念內化為行為主體的自覺意識。“內化”是個體對外界思想有選擇地接受，形成新的思想觀念、新的思維方式的過程②趙建峰：《按照認知規律要求推動黨政群體對科學發展觀理念的內化》，人民網 (中國共產黨新聞網)，2009-06-09。。外在的價值觀被個體接受的程度因人、因時、因環境不同而異。同一個人，即或是已經接受了的觀念，也會因各種因素的干擾而逐漸弱化或消逝。同樣，未被接受或簡單接受了的觀念，也會因各種因素的作用而逐步接受或強化。求真、務實、創新、批判、寬容等科學理念是檢察機關考核考評制度的方向盤，合法、合理、高效的制度設計和執行方法，則是檢察機關考核考評制度將先進理論與客觀規律、檢察工作實際有機結合的有效工具。推進檢察機關考核考評制度的科學化在注重以制度化、規范化建設等形式將科學理念外化于考核考評行為主體行動的同時，必須更加注重將科學精神努力內化為行為主體的自覺意識，自覺剔除不合時宜的錯誤的考核考評理念，下大力氣營造良好的考核考評氛圍。一是要強化考核考評行為主體的角色意識。通過加強考核考評主體和對象與檢察機關考核考評制度的切身相關性、強化考核考評主體與對象的民主化溝通，增強考核考評主體和對象的責任意識，喚起他們內心自覺正確、規范有效實施考核考評制度的需要，強化其對檢察機關考核考評制度的自覺接受。二是強化考核考評制度的文化環境。要積極引導考核考評主體和對象發現自身的知識積累、知識結構、思維方式、思想觀念等認知方面存在的與檢察機關考核考評制度科學化理念不相符合的突出問題，始終保持與時俱進的精神狀態，采取切實有效的措施和實際行動，不斷充實完善其“內在文化環境”，努力提高其對檢察機關考核考評制度的認知能力和水平;要為檢察人員加強理論學習和業務學習以及對考核考評制度的學習創造條件和環境，為檢察人員理解科學化的考核考評制度創造良好的“外在文化環境”;要下大力氣提高檢察人員的整體素質，通過整體氛圍的熏陶與提升，為檢察人員個體不斷強化檢察機關考核考評制度科學化觀念提供持續不斷的滋養和激勵環境。

二、檢察機關考核考評制度科學化的基本標準

(一)考核考評制度的科學現代化。是指檢察機關考核考評制度能夠廣泛應用現代科學技術，創造性地將先進管理理念、管理方法引進到檢察機關考核考評制度中，并適應新時期對檢察工作的要求，具有適應法律監督特點的領導體制和組織結構，能夠充分調動檢察干警的積極性，從而使法律監督活動形成自我完善、良性循環的有機系統。檢察機關考核考評制度的科學現代化有四個方面的基本要求：一是將激勵機制應用于檢察機關考核考評制度中，在全面、準確、客觀地了解和掌握檢察干警執法工作情況的前提下，采取有效手段激發檢察干警干事創業的潛能，保證各項檢察工作持續、穩定的居于良性狀態。二是將信息論、系統論和控制論等科學理論運用于檢察機關考核考評活動中，為我們認識檢察機關考核考評制度規律提供新的思路和方法。如建立信息技術平臺，將檢察工作與信息技術有機結合;實行網上流程辦案、案件質量監控，為檢察工作的開展提供技術保障和服務;開發、應用各種檢務管理軟件，為檢察工作實現可持續發展提供有效載體和必要條件。三是將績效管理的方法運用到檢察機關考核考評活動中，建立與完善全面科學的工作評價標準，規范評價的條件與程序，不斷提升工作評價的科學性、公正性和簡便性。如建立案件質量評價標準，可截取若干關鍵點作為評定的指標，結合辦案實際、發案單位、當事人及家屬、律師、人大等的反饋評價，作為一個基礎標尺，確定客觀、全面的評價標準。四是貫穿以人為本的用人觀，堅持關心人、服務人、培養人、依靠人，從提供強有力的檢察人才保障出發，適應經濟社會發展需要，健全制度，優化結構，挖掘潛能，提高素質，著力培養和造就一支過硬的檢察人才隊伍，保障檢察機關考核考評制度用得其所，取得實效。

(二)考核考評制度的規范法制化。作為國家的法律監督機關，檢察機關的一切活動都應由法律來調整和管理，按照法律的規定來進行。因此，檢察機關的考核考評工作應當依法進行，也即考核考評制度的內容應嚴格按照相關法律、法規和文件的規定，通過規范性的和具有強制性的方式固定下來，全面體現合法性要求。這既便于廣大檢察干警理解、認識和支持檢察機關考核考評制度，也使檢察機關考核考評工作更具科學性和穩定性。當然，固定下來的檢察機關考核考評制度內容必須與訴訟法律以及最高人民檢察院規范性文件規定的檢察工作流程相對應，具有法定的標準。以辦案工作為例，執法行為規范、執法工作細節、執法能力水平是影響辦案質量和效率的主要因素。檢察機關考核考評制度應當在明確辦案流程走向的前提下，將考核標準、考核指標按照執法過程的每一個環節盡量細化，且在關鍵節點上體現法律規定的標準，從而引導執法過程每一個環節的執法主體強化責任意識，減少執法的隨意性。

(三)考核考評制度的系統最優化。 “最優化”是指以一定的人力、物力、財力消耗，取得最大的產出效果③景漢朝：《司法成本與司法效率實證研究》，中國政法大學出版社，第3頁。。檢察機關考核考評制度是一個復雜的系統，要實現整體功能最優化的目標，就要借助系統分析的方法，把握目的性、整體性和層次性，把握各個子系統之間的內在聯系，消除子系統之間的矛盾和內耗，增強系統運行的協調性，實現人、財、物、時空和信息的和諧統一。一是考核考評制度的各項具體內容之間要相互銜接、相互聯系、相互協調，互不沖突和干擾，形成一個完整的有機統一的鏈條。二是要從系統全局出發，將有限的檢察資源進行統籌規劃，全面安排，協調各方利益關系，充分發揮系統的整體效應，實現管理工作高效化，管理效果最優化，做到不浪費，不重復，精簡高效，合理制約。三是考核考評制度的計劃、制定、執行、反饋和監督等各個環節，時時處處都應著眼于整體功能放大，正確處理局部與整體利益、眼前利益與長遠需要、人力資源配置與檢察工作發展的關系，內部環境與外部環境相結合，科學比較、鑒別，權衡利弊得失，篩選出最優方案。當前檢察機關考核考評制度建設中，條線系統之間、部分條線的內部指標設置之間的系統協調性還不盡理想，致使工作中出現發生問題互相扯皮、工作合力發揮不夠、上下級業務關系不順等問題。加強檢察機關考核考評制度的系統最優化建設，就是要善于運用科學的方法來發現并解決檢察機關考核考評制度系統中存在的顯性與隱性矛盾，優化制度結構，增強系統功能，從而以最小化的內耗達到考核考評制度效能最大化發揮的效果。

三、檢察機關考核考評制度科學化應遵循的規律

(一)遵循檢察權運行規律。一是要保證檢察權依法、獨立行使。在此方面，尤其要注意不能單純以其他機關的辦案結果評價檢察權行使的結果，如以法院的判決結果作為認定錯案的標準，可能會造成檢察干警在辦案時事先與法院辦案人員溝通，以避免不同裁判結果的出現，進而會造成檢察權獨立行使的弱化。二是要保證檢察權的一體化行使。檢察一體化首先要求檢察機關相對于外部環境要作為一個整體，保持獨立。為此，要在考核考評制度中強調檢察長負責制的落實，加強檢察長的話語權和責任，以此促進檢察機關整體效能的發揮。其次，要求檢察權統一行使，通過保持統一的執法標準和行為準則，實現檢察權維護國家法律統一正確實施的根本價值。故而，在考核考評制度中，應根據法律規定統一同類案件執法質量標準和效率標準，統一辦案操作規程，加強執法的規范化建設。檢察權的一體化行使還要求保證檢察機關在組織結構上的一體化、管理上的層級性與上下級之間、同級之間在工作上的統籌安排，相互配合，通過檢察系統內部的協同作戰，形成合力。為此，必須在考核考評制度中加強上、下級領導，強化檢察權能的配合與制約。如確立層級式的考核考評模式，在考評活動的組織實施中加強考評主體對考評客體工作過程的監督;設置非職務犯罪偵查部門移送職務犯罪線索的數量和質量指標，強化部門之間的配合，等等。三是要注意檢察權行使的客觀性問題。檢察官的客觀公正義務是檢察制度與生俱來的要求，是檢察執法的基本原則之一④孫謙主編：《中國檢察制度論綱》，人民出版社2004年版，第203頁。。當前，我國檢察機關考核考評制度對檢察權的客觀行使起到了積極作用，但也帶來了一定的負面效應，如事先設定不同訴訟階段的處理比率，并片面強調各訴訟階段的高比率，導致一系列違反訴訟常態的連鎖反應，導致檢察機關客觀義務的淡化;一些地區一味追求“目標”，過于強調數量，特別是階段性的對“量”的強調，可能形成“運動式執法”⑤吳建雄：《檢察業務考評制度的反思和重構——以檢察官客觀義務為視角》，載劉佑生、石少俠編著：《科學發展與法律監督》，中國檢察出版社2010年版，第291～292頁。，在不具備法定客觀立案、起訴、批捕等條件的情況下作出相應決定，與檢察權行使的客觀性要求迥然相悖。四是要加強檢察權運行的保障機制。應通過優化檢察機關的機構設置、領導體制、職權行使機制、人事管理包括檢察官身份等方面強化檢察權行使的制度保障，以法律規定為職權行使的明確依據，并加強檢察權行使的經費保障，以保障檢察權的充分、正確行使。

(二)遵循檢察工作管理規律。檢察工作管理的規律性形成于兩個方面，一是工作性質，一是法律規定。其中，法律業務工作是檢察工作的主要方面，其性質是依據實體法和程序法的規定執行法律，履行職能;而法律業務管理則是通過對法律業務工作執行法律、履行職能活動的監督與保障，保證檢察機關和檢察人員依法、正確、高效地履行職責，從而維護司法公正，保障公民的合法權益，保證依法追究犯罪。由此，科學構建檢察業務考核考評制度，應當借鑒現代管理學的先進理念，以保障規范執法、提高辦案質量和辦案效率為目標，通過檢驗控制和監測預防檢察機關和檢察人員執法情況，監督檢察官依法行使職權，并加強執法的實體與程序審查，督促、引導檢察機關和檢察人員自覺良好執法等方式，實現檢察職能的統籌協調、執法的公正廉潔和業務工作的規范有序。可依據程序法規定設置細化的辦案流程，作為業務工作是否規范的考評依據;可以法律規定的質量標準為基本標準，結合實踐情況，設置客觀的辦案質量標準，作為業務工作質量的考評依據;等等。

(三)遵循人力資源管理規律。檢察機關考核考評制度根本上還是要依靠檢察人員來實施，因此要遵循人力資源管理規律，在個人、團隊和整個組織層面上管理和發掘檢察人員的知識和全部潛力，并對此進行合理規劃，以便支持檢察機關的工作規劃和業務職能的有效運轉。具體來說，可以通過組織戰略和規劃，規劃、管理和改善人力資源，如以一定的標準建立各類人才庫，并對入庫人才進行專門培養作為隊伍建設的考評項目，加強對專門人才的重點培養和提高，將計財裝備建設作為檢務保障的考評項目，改善檢察機關的工作環境等;可根據個人、團隊和組織的目標，確定、培養與發揮干警的專長，如設置對各類人員的培訓任務和指標，設置立功、先進人員作為干部任用依據等，在行政化管理導致的有限條件下激勵干警為檢察機關整體目標加強學習，優化素能，并建立有利于人才成長的良好環境。

(見習編輯 遲 洋)