歐盟產品質量安全與缺陷產品召回法律法規及管理體系

文/王 崢

上一期的產品召回專欄，重點介紹了上海市近年來開展缺陷產品召回工作的相關情況，也介紹了缺陷產品召回制度對促進產業升級、提升產品質量所起的重要作用。本期專欄則重點關注歐盟產品質量安全與缺陷產品召回法律法規及管理體系。歐盟，作為實施缺陷產品召回制度較早的地區，經過多年的實踐，已經建立起完善的法律制度，這對上海市乃至全國的缺陷產品召回工作具有一定的借鑒意義。

一、法律體系框架

歐盟產品質量安全與缺陷產品召回的法律體系由一般法與特殊法構成。一般法是針對產品質量安全的通用要求，側重于明確相關方責任義務、基本運行程序以及通用技術準則；特殊法是一般法在特定產品對象及特定使用條件下的進一步的技術規范，側重于針對特定產品的安全技術要求。

一般法

一般法主要包括《通用產品安全指令》 （2001/95/EC，簡稱GPSD）、《缺陷產品責任指令》（85/374/EEC）和《消費品買賣及擔保指令》 （1999/44/EC）等。其中GPSD是歐盟產品質量安全管理的核心法律依據，也是一系列與產品相關的特殊法規的立法基礎。

GPSD提出了歐盟產品質量安全的通用要求，適用于除食品以外的一切消費品（包括汽車產品）。該指令對歐盟各成員國的產品生產、進口、經銷企業就產品召回工作的基本責任和義務提出了具體的原則性要求，對主管部門的召回監管職能及主要程序、各成員國之間的產品質量安全監管信息互通與技術評估協調等進行了規范。

GPSD對產品供應鏈提出了極高的要求。它要求產品供應鏈中的制造商和經銷商都有責任保證投放市場的產品的安全性；要求制造商應向消費者提供相關信息，告知產品可能存在的危險，使他們能夠對產品在正常使用期間可能具有的危險性進行評估，以便采取必要的預防措施防止這些危險的發生，并能夠準確追溯。這些措施包括從市場上撤回產品，對消費者進行足夠且有效的警告，或從消費者手中召回產品，同時制造商應讓經銷商了解所采取的監管措施。對于嚴重危險產品，其要求則更加嚴格。

GPSD規定了歐盟委員會企業與工業總司（簡稱DG ENTR）、健康與消費者保護總司（簡稱DG SANCO）的工作職能，以及歐盟各成員國的產品質量安全主管部門履行職能的依據。DG ENTR負責為歐盟制定與實施產品安全管理相關工作；DG SANCO負責開展與消費者保護相關的消費品立法和管理活動的實施；而歐盟各成員國的產品質量安全主管部門依據GPSD及歐盟相關法律法規要求履行相應職能。

《缺陷產品責任指令》是調整產品的制造商與消費者、受害人之間，因產品缺陷發生損害而形成的損害賠償關系的專門法律規范。

該指令對產品責任的歸責原則、承擔產品責任的主體、產品責任的性質、缺陷的定義、舉證責任、損害的賠償范圍、時效等做出了詳細的規定。歐盟有關條約及主要國家的共同特點是將產品責任的性質明確為侵權民事責任，并建立了一整套解決產品侵權責任的法律規則。

《消費品買賣及擔保指令》是歐盟制定的一套對在歐盟范圍內任何區域進行商品買賣都適用的消費者保護的通用規則，目的在于保護消費者權益，實現公平的市場競爭。其保護水平在一般法中是最低的。

該指令規定產品必須符合合同約定，產品制造商、銷售商應當按照合同約定的內容履行義務，并規定了在沒有合同約定的情況下如何評估產品是否符合質量要求；銷售商應當就商品是否符合合同約定對消費者直接負責；在產品不符合合同約定的情況下，消費者有權通過免費修理或更換產品使其符合合同約定；該指令要求各成員國對產品擔保期限做出明確規定，并且該期限至少為2年（自產品交付之日算起）；成員國可以設立公正高效的受理和調解機構，來處理境內以及跨境消費者的投訴。

特殊法

在GPSD的基本框架下，歐盟針對不同產品制定了大量特殊的安全法規。例如：與汽車產品相關的特殊法就超過70項，涉及范圍包括產品認證、質量與尺寸、汽車輪胎、汽車玻璃、汽車安全帶及約束系統、行人保護、排放與環保等方面，以及針對上述相關特殊法的修訂法案共計200余項。另外，與電器產品安全相關的主要法規有《低壓電器指令》 （2006/95/EC，簡稱LVD）、《電子電氣設備中限制使用某些有害物質指令》（2011/65/EU， 簡 稱 RoHS）、《關于報廢電子電氣設備指令》（2002/96/EC，簡稱WEEE）等。還有與兒童玩具安全相關的特殊法為 《玩具安全指令》（2009/48/EC）。

此外，歐盟還頒布了涉及機械、化妝品等領域的特殊法，對其安全技術要求進行規范。

法律關系

根據一般法與特殊法的適用原則，特殊法優先于一般法。其基本適用原則為：已經被特殊法涵蓋的產品，其安全技術要求適用特殊法；特殊法未涉及的產品，其安全技術要求以GPSD作為依據。

根據GPSD規定，各特殊法不涉及產品召回的相關內容。歐盟已于2012年初開始在特殊法內容中增加與召回相關的條款，以進一步增加召回工作的針對性和可操作性。

二、技術支撐體系

歐盟范圍內的技術支撐體系主要由歐盟非食品類消費品快速預警系統（簡稱RAPEX系統）和風險評估技術體系構成。

信息系統——RAPEX系統

RAPEX系統已經在歐盟范圍內實現了全覆蓋，使得歐盟內部能夠快速交換、傳遞產品質量安全信息，確保主管部門盡快獲知產品風險，并迅速采取應對措施。其基本運行模式為：成員國通過市場監管工作發現產品存在安全風險，通過RAPEX系統向歐盟委員會進行通報，并由歐盟委員會向歐盟全部成員國進行通報。該系統的通報內容包括：產品的識別信息；產品涉及風險的描述，包括對產品存在風險的評估測試和分析結論；已采取或決定采取的措施的性質和期限；產品的供應鏈和分銷信息等。

技術體系——風險評估技術體系

歐盟依據GPSD的要求，建立了產品質量安全風險評估技術體系，主管部門與生產企業根據產品風險評估結果，制定相應的應對措施。

風險評估的基本方法是對產品存在風險的可能性與嚴重性進行技術分析，綜合評估產品風險等級，并依據風險等級制定生產及市場處置對策。風險評估信息通過RAPEX系統在歐盟范圍進行通報。

三、召回管理體系

在歐盟層面，負責制定與實施產品質量安全管理相關工作的部門是DG ENTR。各成員國則依據GPSD及歐盟相關法律法規要求設立專門的產品質量安全主管部門。

DG ENTR的基本職能主要是從有關各方取得所有必要的信息，對新產品取樣并進行安全檢查，并在產品生命周期內隨時進行安全性能檢測。對于可能會在特定條件下帶來危害的產品，要求制造商以銷售地區官方語言來標注產品可能存在風險的警示信息，并確保銷售地區符合產品使用條件；對于可能會對特定人群造成危害的產品，以適當的形式及時發出警告；對于可能存在危險的產品，通過各種安全性評估與驗證，必要時進行控制或臨時禁止產品的供應、流通或上架銷售；對于已經停止銷售的產品，采用必要的附加措施來確保禁令的實施；對于確認存在風險的產品，立即命令或組織制造商將其從市場撤回，并向消費者發出警示，同時還要命令或組織制造商、銷售商從消費者手中召回該產品，并在適當的條件下進行銷毀。

DG ENTR作為主管部門會采取與產品危害嚴重程度相適應的措施來消除安全風險，并充分考慮預防原則。DG ENTR鼓勵和促進制造商和銷售商的自愿召回行動。如果制造商和銷售商在履行其義務時不能解決問題或解決得不夠徹底，DG ENTR則命令其實施有效召回，同時向制造商、銷售商以及相關方進行通報，并通知歐盟委員會。

DG ENTR還會采用一系列的輔助性市場監管措施。例如，根據產品分類及危害類別，制定市場監管工作方案，并定期更新，同時對監管工作全過程進行總體控制；跟蹤并及時更新與產品質量安全有關的科學知識；定期對市場監管工作的效果進行評估，必要時對監管方法和工作程序進行完善；向相關方公開市場監管工作程序、計劃等內容，接受消費者監督，建立信息反饋渠道。

與此同時，歐盟委員會通過RAPEX系統，積極協調各成員國的召回管理工作。除此之外，歐盟委員會還會積極開展風險評估、檢測方法與結果、專業技術以及監管工作等方面的技術交流，建立聯合監管工作機制，研究完善歐盟層面關于撤回、召回等的工作要求。

歐盟在產品質量安全管理方面的責任認定極為明確，即政府應該管的要管好，政府不該管的則由市場自由調節。政府依法對市場交易進行監督，并且充分提供應由政府承擔的各種服務。企業則切實落實質量主體責任，對自己的產品質量負責。

在我國，行政監管在產品質量管理過程中起到了重要作用。但是，政府有時會習慣性地攬過產品質量的責任，致使監管責任和主體責任不夠明晰，不利于產品質量的改善和提高。因此，我國在完善相關法律的同時，應明確其法律定位和直接目標是保護消費者的合法權益，科學界定企業作為產品質量責任主體的責任和義務。同時，在完善法律體系、嚴格執法的前提下，可以適當運用市場機制來提高產品質量。