完善食品安全中的政府監管法律責任*

都玉霞

(山東政法學院法學院，山東濟南250014)

我國在2009年頒布了《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》)，其中對政府的監管法律責任做了一定的規定，其他相關法律、法規中也涉獵到一些政府的監管責任，但從目前的食品安全領域來看，政府的監管不到位、缺失等也是造成食品安全事故頻發的原因之一，而且是其重要原因。故而必須對政府監管責任進行理論上的梳理，明確政府在食品安全監管中的法律責任，才能防患于未然，減少食品安全事故的發生，杜絕重大食品安全事故。

一、政府監管責任的法律含義

政府監管，又稱行政規制，也稱政府管制，是經濟學、法學、政治學科所廣泛研究的一個概念。但對于什么是監管、監管的對象是什么、監管的必要性等問題，國內外學者看法不一。美國著名的經濟學家Daniel F．Spulber認為政府監管是由行政機構制定并執行的直接干預市場機制或間接改變企業和消費者供需決策的一般規則或特殊行為。［1］P45日本學者植草益認為監管是指依據一定的規則對構成特定社會的個人和構成特定經濟的經濟主體的活動進行限制的行為。［2］P1－2美國學者Viscus則認為，政府監管是政府以制裁手段對個人或組織的自由決策的一種強制性限制，政府的主要資源是強制力，政府管制就是以限制經濟主體的決策為目的而運用這種強制力。①以上學者認為政府監管的共同之處在于監管是政府機構對市場經濟主體的活動進行限制的一種行為。不同之處在于Spulber認為政府監管還包括行政機構制定直接干預市場機制或間接改變企業和消費者供需決策的一般規則;而Viscus則突出強調了政府監管的強制性，它是以限制經濟主體的決策為目的而運用的強制力。筆者認為政府監管既可以通過行政立法、行政決策等抽象行政行為進行監管，也可以通過具體執法活動來加強監管。同時，政府監管是通過強制力而對社會經濟生活進行適當的干預，強制力是政府監管的一項重要特征。而從監管對象來看，大部分學者是將政府監管分為經濟性監管和社會性監管。經濟性監管“是在存在著壟斷和壟斷偏差(不對稱)問題的部門，以防止無效資源配置的發生和確保需要者的公平利用為主要目的，通過被認可和許可的各種手段，對企業的進入、退出、價格、服務的質量以及投資、財務、會計等方面的活動所進行的監管”。它主要針對自然壟斷與信息不對稱問題，其對象包括電力、電信、供水、交通運輸和金融等產業。而社會性監管則主要是處理外部不經濟、信息不對稱和非價值物問題，“是以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛生以及保護環境和防止災害為目的，對物品和服務的質量以及伴隨著提供它們而產生的各種活動制定一定標準，并禁止、限制特定行為的監管”，具體包括安全性監管、健康衛生監管和環境監管等。［2］P22食品安全領域中的監管顯然是社會性監管。而對于政府監管的必要性，則也會因為所處時代背景的不同，存在放松管制和強化管制之分。筆者認為對于食品安全領域中的監管，政府不但不能放松管制反而要強化管制，并通過強化政府在食品安全監管領域中的法律責任來強化管制。

目前對政府監管的研究主要集中在經濟學領域，法學領域中則集中在經濟法學領域，而在行政法學領域則很少有學者關注政府監管問題，尤其是政府監管的法律責任問題。實際上，政府監管不僅要著眼于對被監管主體行為的規范，還應當著眼于對監管主體行為的規范，從依法行政、建設法治政府的角度來研究政府的監管責任。僅從食品安全領域來講，政府監管應當是指行政主體為了保障食品安全，依據一定的法律法規對食品種植、養殖、生產、加工、銷售、消費等一系列環節的行為進行監督、管理的行政行為。而政府的監管責任則有廣狹兩義，廣義的監管責任是指行政主體及其工作人員在食品安全領域中所承擔的保障食品安全的職責或義務，而狹義的監管責任則是指行政主體及其工作人員在食品安全監管活動中違反相關法律法規規定的職責(或義務)或基于法律的規定而承擔的不利后果。這種監管責任可能是政治責任(即行政問責中的責任)，也可能是經濟責任、法律責任和倫理責任，而在這里筆者主要是探討行政主體及其工作人員在食品安全監管領域中因違反相關法律法規規定或因法定事由而應承擔的行政法律責任。

二、現行食品安全領域中政府監管的法律責任

從國務院食品安全委員會的組成部門來看，目前涉及食品安全監管的政府部門，對外正式公布的有13個，包括國家發改委、科技部、工業和信息化部、公安部、財政部、環保部、農業部、商務部、衛生部、國家工商總局、國家質檢總局、國家糧食局、國家食品藥品監管局。在組成部門中，農業部、商務部、工商總局、質檢總局、食品藥品監管局5個部門是直接具有行政執法管理職責的部門，其他組成部門的職責僅是涉及，比如，鹽業管理由發改委負責。具體來講，國務院食品安全委員會根據《食品安全法》，對食品安全工作進行綜合協調和監督指導;農業部根據《農業法》、《種子法》、《動物防疫法》、《農藥管理條例》、《獸藥管理條例》等，對初級農產品生產環節進行監管;國家質檢總局根據《進出口商品檢驗法》、《進出境動植物檢疫法》、《產品質量法》等，對食品生產加工活動和進出口活動進行監督管理;衛生部依據《食品安全法》等，承擔食品安全綜合協調職責，負責食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布、食品檢驗機構的資質認定條件和檢驗規范的制定，組織查處食品安全重大事故;商務部依據《食品安全法》及其實施細則、《生豬屠宰管理條例》、《酒類流通管理辦法》等法律、法規和規章，對食品流通行業進行監管;工信部根據國務院批準的《工業和信息化部主要職責內設機構和人員編制規定》明確指出，工信部具有食品工業行業管理職責;國家工商總局根據《產品質量法》、《消費者權益保護法》等，承擔流通環節食品安全的監管責任;國家食品藥品監管局根據《食品安全法》等，負責消費環節食品衛生許可和食品安全監督管理;公安部則依法打擊食品安全領域里的犯罪行為。

從我國目前的食品安全監管體系來看，相關法律法規已明確規定了監管機關的職責，這也是追究其違法失職法律責任的依據。但現行法律法規在有關監管責任的規定上，仍留有很多空白，值得我們思考。具體來看，我國食品安全法等相關法律、法規中規定的有關政府監管工作違法失職所應承擔的法律責任有:

1．《食品安全法》第95條規定:“違反本法規定，縣級以上地方人民政府在食品安全監督管理中未履行職責，本行政區域出現重大食品安全事故、造成嚴重社會影響的，依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記大過、降級、撤職或者開除的處分。違反本法規定，縣級以上衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門或者其他有關行政部門不履行本法規定的職責或者濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記大過或者降級的處分;造成嚴重后果的，給予撤職或者開除的處分;其主要負責人應當引咎辭職。”

2．《農業法》第96條規定:“違反本法第74條規定，強迫農民和農業生產經營組織接受有償服務的，由有關人民政府責令改正，并返還其違法收取的費用;情節嚴重的，給予直接負責的主管人員和其他直接責任人員行政處分;造成農民和農業生產經營組織損失的，依法承擔賠償責任。”第97條規定:“縣級以上人民政府農業行政主管部門的工作人員違反本法規定參與和從事農業生產經營活動的，依法給予行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任。”

3．《產品質量法》第65條規定:“各級人民政府工作人員和其他國家機關工作人員有下列情形之一的，依法給予行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任:(一)包庇、放縱產品生產、銷售中違反本法規定行為的;(二)向從事違反本法規定的生產、銷售活動的當事人通風報信，幫助其逃避查處的;(三)阻撓、干預產品質量監督部門或者工商行政管理部門依法對產品生產、銷售中違反本法規定的行為進行查處，造成嚴重后果的?！钡?6條:“產品質量監督部門在產品質量監督抽查中超過規定的數量索取樣品或者向被檢查人收取檢驗費用的，由上級產品質量監督部門或者監察機關責令退還;情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。”第67條規定:“產品質量監督部門或者其他國家機關違反本法第25條的規定，向社會推薦生產者的產品或者以監制、監銷等方式參與產品經營活動的，由其上級機關或者監察機關責令改正，消除影響，有違法收入的予以沒收;情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。產品質量檢驗機構有前款所列違法行為的，由產品質量監督部門責令改正，消除影響，有違法收入的予以沒收，可以并處違法收入一倍以下的罰款;情節嚴重的，撤銷其質量檢驗資格?！钡?8條規定:“產品質量監督部門或者工商行政管理部門的工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，構成犯罪的，依法追究刑事責任;尚不構成犯罪的，依法給予行政處分。”

4．《進出口商品檢驗法》第38條規定:“國家商檢部門、商檢機構的工作人員濫用職權，故意刁難的，徇私舞弊，偽造檢驗結果的，或者玩忽職守，延誤檢驗出證的，依法給予行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任?！薄哆M出境動植物檢疫法》第45條規定:“動植物檢疫機關檢疫人員濫用職權，徇私舞弊，偽造檢疫結果，或者玩忽職守，延誤檢疫出證，構成犯罪的，依法追究刑事責任;不構成犯罪的，給予行政處分。”

5．《生豬屠宰管理條例》第31條規定:“商務主管部門和其他有關部門的工作人員在生豬屠宰監督管理工作中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，構成犯罪的，依法追究刑事責任;尚不構成犯罪的，依法給予處分。”《酒類流通管理辦法》第33條規定:“商務主管部門從事酒類流通監督管理違反本辦法規定的，依法給予行政處分?！?/p>

通過以上簡單列舉，我們可以看出，當前我國有關食品安全的法律法規中，有關政府監管責任的規定呈現以下特點:

第一，重食品生產者、銷售者的法律責任，輕政府監管部門的法律責任。這里的“重”、“輕”，既包括重視、輕視之意，也包括責任本身的輕重。在現行的食品安全法律體系中，基于傳統行政法理念的影響，認為行政主體就是管理者，食品生產、銷售者就是被管理者，所以在立法思路上，人們會自覺不自覺地強調行政主體的管理者的身份，往往只授予行政主體以行政職權，卻沒有關于職責(義務)的明確規定，更沒有違反義務的相關責任規定，從而使得行政主體有權力卻無相對應的義務與責任。因此在一些行政法律、法規、規章中，往往只為相對人設定種種接受管理和服從管理的義務，與種種義務相對應，責任性條款絕大多數也是為行政相對人設定的。②例如，《食品安全法》第九章法律責任中共有15條，但對政府監管部門法律責任的規定僅有1條，含2款，《生豬屠宰管理條例》第四章法律責任中共有8條，而對政府監管部門法律責任的規定也僅有1條。此外，雖然現行食品安全法律體系中，也存在對食品生產者、銷售者處罰過輕或懲治力度不夠，而導致食品安全事故頻發的問題。但相對而言，對政府監管部門法律責任的規定不僅條款少，而且處罰更輕，這完全背離了“職權與職責相一致”、“有義務必有責任”的行政法治理念。

第二，政府監管法律責任概括，缺乏可操作性。在現有的食品安全法律法規中，雖有義務的設定和關于行政違法的規定，卻無對應的責任的規定，或只有抽象、籠統、概括、模糊的責任規定，卻無具體化的責任形式和實施責任追究的主體。［3］從前面的列舉中我們可以看出，大部分法條都僅規定，政府監管部門及其工作人員濫用職權、玩忽職守，徇私舞弊的，尚不構成犯罪的，依法給予行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第三，對政府監管法律責任的規定不全面。目前我國食品安全法律體系中，對生產經營者、銷售者等的法律責任規定較詳細、全面，但對政府監管部門的法律責任的規定卻顯得非常粗糙，對于監管中的違法、不當行為缺乏詳細、具體的規定，以至于出現了食品安全事故后，到底哪些部門及其人員應該被問責，應當被追究什么樣的責任，在實踐中一直就是一本糊涂賬。此外，對于行政主體法律責任的規定僅限于違法行為，而忽視了其他責任形式。受傳統行政法“依法行政”理念的影響，對行政法律責任產生的原因往往也理解基于行政違法行為而產生的，“殊不知，在現代行政之下，隨著多元化行政手段(如非法定權力手段的契約、指導、獎勵、計劃)的應用，行政主體與行政相對人的義務來源日趨多元，并非只有法律規定一途。行政主體與行政相對人的義務還可通過締結行政契約而產生，也還有基于信諾而產生的守信義務，其責任也不僅限于違法責任，還包括違約責任和因違反信用義務而生的違諾責任以及因特定法律事實而致的其他責任”。［3］

第四，責任承擔方式過于單一，不利于全面落實行政責任。從目前相關法律法規的規定來看，對于政府監管部門的責任大多規定由上級主管部門責令改正，有違法所得的予以沒收。對直接負責的主管人員和其他直接責任人員如果情節嚴重，則規定依法給予行政處分;對有違法行為但尚不構成犯罪的監管人員給予行政處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任。這種過于簡單的責任承擔方式顯然無法使現實生活中出現的各種復雜行政違法與不當行為都得到追究。

第五，缺乏責任追究程序的規定。我國到目前為止沒有制定行政程序法，大多行政法律法規將實體與程序規定混雜在一起。在食品安全法律體系中，不僅在實體上對行政法律責任的規定缺位，而且對監管主體及其責任人員的責任追究也無程序性規定，即使有個別相關程序性規范，如國務院《特別重大事故調查程序暫行規定》，其中也沒有對事故處理的具體程序做出規定。一些有關行政程序的地方性法規規章中也缺乏具體的責任追究程序。③

三、完善我國食品安全法律體系中政府的行政法律責任

依照我國食品安全法的規定，衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門等在各自的職權范圍內行使其對食品安全的監督管理工作，但為何仍然食品安全事故頻發，除了監管主體間權限不清、職責不明、互相推諉扯皮等原因外，監管主體責任缺位乃是一個重要原因。我國長期以來，在立法理念和行政執法實踐中，都普遍認為制定行政法律法規的目的是為了保障行政機關依法行使行政管理權的，④因此大多數條款的設定都是為行政管理服務的，而忽視了或故意減損了其控權目的，而依法設定行政主體的法律責任則是控權的一個重要手段。為此，按照“職權與責任相統一”原則，在相關立法中完善政府監管的行政法律責任必須堅持以下幾點:

1．食品安全中的行政法律責任主要是法定責任，應以嚴格責任原則為主、過錯責任原則為輔。食品安全中行政主體的法律責任和一般行政法上的法律責任一樣，主要是指違反行政法律規范或因其法定的事由而應當承擔的不利后果。所以，行政主體的法律責任主要是基于違法行為而產生的，其次是基于法定事由而產生的。由于產生行政法律責任的原因不同，所以針對不同原因而產生的行政法律責任應設立不同的歸責原則。在行政法理論上，如何確立行政法律責任的歸責原則，中外學界看法并不一致。大致有過錯責任原則、無過錯責任原則、過錯推定原則以及嚴格責任原則等。在食品安全領域中，針對不同的行政行為而導致的法律責任也應設計不同的歸責原則。

食品安全領域所發生的重大食品安全事件絕大多數都存在監管失控的問題，因此，對于監管機關的行政法律責任來說，大多是由行政不作為引起的，對此應實行嚴格責任原則。也就是說，在重大食品安全事故發生后，除非監管機關能舉證證明自己沒有主觀過錯方可免責，否則政府就應承擔監管不力而導致的損害賠償責任，尤其是在食品生產者、銷售者無力承擔全部賠償責任時，政府應通過專項基金的設定，給予消費者以全額賠償。而對于與假冒偽劣產品生產、銷售者相互勾結、收受賄賂，為其開綠燈、打掩護的地方官員;或對于雖未收受賄賂，但對本地假冒偽劣食品有意實行地方保護主義者，則實行過錯責任原則。此外，在特殊情況下，亦可將風險責任理念引入食品安全領域，將危害性后果減少甚至消滅在萌芽狀態。亦即“在行為產生風險，但在風險實現、危害出現之前就進行歸責，以達到規范行為、實現減少或消滅風險、預防危害發生的目的”。［4］

2．擴大行政不作為行為的處罰范圍并加大處罰力度。從我國目前食品安全監管領域里的行政違法行為來看，盡管行政越權、濫權行為也大量存在，但最值得關注的卻是行政不作為給食品安全監管領域帶來的隱患，它是食品安全事故頻發的主要原因之一。食品安全監管領域中行政不作為現象大量存在，盡管有財力不足、技術落后等方面的原因，但有相當一部分是由執法人員的責任心不足、多頭監管出現空隙、地方保護主義等原因造成的。而現有的責任體系中，對縣級以上人民政府在食品安全監管領域中不履行法定職責，本行政區域出現重大食品安全事故，造成嚴重社會影響的，對直接負責的責任人員給予行政處分，而對行政機關本身則無任何責任規定。對公務人員不作為的處罰，也僅限于失職、瀆職并造成嚴重后果的行為。正是由于我國一些監管部門長期以來奉行“民不告、官不理”的打假潛規則，不認真履行職責也不會被追究法律責任，致使一些監管部門和監管人員嚴重缺乏責任心，以至于食品監管領域亂象叢生。因此，對于監管部門來說，應區分是否有能力履行而不履行、遲延履行、不完全履行等情況，分別規定未履行法定職責的法律責任。對于有能力履行而拒不履行，并給相對人造成損失的，監管部門應對此承擔國家賠償責任;對于由于經費不足等原因而使客觀上沒有能力履行，可依法減輕或免除其法律責任;對于遲延履行的，應分清情況承擔不作為的行政法律責任。對于公務人員來講，必須進一步完善公務員法，強化公務人員的責任心，對于不認真履行職責，即使沒有造成嚴重后果的，也要視具體情節給予必要的行政處分。

3．政府監管行政法律責任的設定應具體、可操作性強。根據權責一致原則，在實體法律規則中規定了行政機關及其工作人員的法定職責，在其后的責任追究中就應明確規定違反上述哪條哪款應承擔何種責任。例如《食品安全法》第14條規定:“國務院衛生行政部門通過食品安全風險監測或者接到舉報發現食品可能存在安全隱患的，應當立即組織進行檢驗和食品安全風險評估?！钡谄浜蟮姆韶熑沃胁⑽瘁槍Υ肆x務規定不履行的法律后果，僅在第95條做了籠統規定，致使政府及其主管部門不履行法定職責時，行政法律責任卻難以落實。正如富勒所說，立法機關制定一項含混不清、支離破碎的法律也同樣會危害法治。［5］P196因此，在相關立法中確定政府的監管法律責任時，應首先分清是行政機關的法律責任還是行政機關工作人員的法律責任，對于行政機關的法律責任，則要針對其行政職責做出全面、具體的規定，⑤對于行政機關工作人員的法律責任，則要進一步分清直接負責的責任人的責任和直接負責的主管人員的責任。

4．完善行政責任追究程序。應盡快制定《行政程序法》，將行政執法納入法治化軌道，強化行政法律責任的追究程序。在食品安全事故發生后，應通過《行政程序法》明確行使責任追究權的主體是誰，承擔責任的主體是誰，是集體責任還是個人責任，是只追究直接責任人的責任，還是也追究直接負責的主管人員的責任;應明確追究責任的形式、內容、具體程序、方式方法等。通過完善責任追究程序，既保證行政機關依法行使監管權，又保證能將監管責任落到實處，預防和減少食品安全事故的發生。

四、結語

隨著人們物質文化生活水平的不斷提高，食品安全問題日益受到人們的普遍關注。如何保障食品安全，也就牽動了越來越多人的神經，很多學者從不同的學科、從不同的角度集思廣益來研究此問題。更多的人主張加大對違反《食品安全法》等相關法律、法規的食品生產者、銷售者的處罰力度，也有很多學者主張加大政府的監管力度，當然這些都是非常必要的。然而化解食品安全危機，并非一日之功，也無萬全之策。只要商品經濟存在，人們自然會有趨利傾向，就會有人敢冒天下之大不韙而生產或銷售違法違規的食品，我們所能做到的就是盡量減少這種違法違規行為的產生。研究政府在食品安全中的監管法律責任，就是要通過完善相關立法，使政府在食品安全執法領域中能確實做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，對于政府的違法行為尤其是行政不作為全面落實法律責任，這對于最終保障食品安全，預防和減少食品安全事故的發生具有不可忽視的作用。

注釋:

①ViscusiW．K．，J．M．Vemon，J．E．Harrington，Jr．，1995，Economic of Ragulation and Antitrust，The MIT Press，p．295。轉引自王俊豪:《政府管制經濟學導論》，商務印書館2001年版，第1～2頁。

②其實，在我國整個行政法律體系中都缺乏對行政主體法律責任的設定，如有人曾做過統計，湖北省政府1998～1999年所制定的51件政府規章中，明確規定行政主體和公務人員義務的找不出一項。而責任規定一般也只是簡單規定公職人員違法或犯罪行為發生以后如何處置的問題，往往對行政主體的行政責任避而不談。參見關保英:《權責對等的行政法控制研究》，《政治與法律》2002年第1期，第18～19頁。

③例如《山東省行政程序規定》共有139條，僅有4條涉及行政機關及其工作人員的責任追究程序，而且僅涉及追究責任的情形、責任的形式、責任追究的主體、相關賠償責任與費用的規定，及其籠統，缺乏可操作性。

④我國絕大多數行政性法律法規都體現了依法維護和保障行政機關依法行使職權的立法目的，而且將其置于保護行政相對人合法權益之前。例如，我國《行政處罰法》第1條規定:“為了規范行政處罰的設定和實施，保障和監督行政機關有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，根據憲法，制定本法。”《行政強制法》第1條也規定:“為了規范行政強制的設定和實施，保障和監督行政機關依法履行職責，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益，根據憲法，制定本法。”這種立法理念的錯誤，導致行政主體的責任缺失，致使行政主體在不依法履行職責時卻無法追究其行政法律責任。

⑤關于行政主體的違法責任，學者們一般認為有以下八種:(1)承認錯誤，賠禮道歉;(2)恢復名譽，消除影響;(3)履行職務;(4)撤銷違法;(5)糾正不當;(6)返還權益;(7)恢復原狀;(8)行政賠償。參見朱新力主編《行政法律責任研究－－多元視角下的闡釋》法律出版社2004年版，第6～7頁。

［1］ ［美］Daniel F．Spulber．管制與市場［M］．余暉等譯．上海:上海三聯書店、上海人民出版社，1999．

［2］ ［日］植草益．微觀規制經濟學［M］．朱紹文，胡欣欣譯．北京:中國發展出版社，1992．

［3］ 楊解君．行政法上的義務責任體系及其闡釋［J］．政法論壇，2005，5．

［4］ 司睿等．風險社會及安全建構［J］，甘肅理論學刊，2006，3．

［5］ 夏勇．法律是什么——淵源、規誡與價值［A］．法苑精粹編輯委員會編．中國法理學精粹(1978－1999年卷)［C］．北京:機械工業出版社，2004．