財政法的經濟學根基
——交易成本公共物品理論的提出

邢會強

(中央財經大學法學院，北京100081)

一、外部性Vs．交易費用

傳統上，財政學和財政法均認為財政存在的必要性在于外部性理論以及在此基礎上提出的傳統公共物品理論。外部性指一個人的行為直接影響他人的福祉，卻沒有承擔相應的義務或獲得回報，亦稱外部成本、外部效應、界外成本、界外效應或溢出效應。這一概念最早由庇古(A．C．Pigou)提出。外部性被認為是市場失靈的一種表現，因此，庇古主義者的對策是主要政府干預，如征收庇古稅。1954年，薩繆爾森(Paul A．Samuelson)提出了“純公共物品”的定義——純公共物品是指每個人消費這種產品不會導致他人對該產品的消費的減少。［1］P387－389即薩繆爾森總結出了純公共物品在消費上的非競爭性特征。1959年，馬斯格雷夫(R．A．Musgrave)在此基礎上總結出純公共物品的“非排他性”特征，［2］從而最終完成了純公共物品的當代定義。與此同時，“純公共物品”中的“純”也被人們有意或無意地省去，成了“公共物品”。公共物品理論——或者更確切地說，是“純公共物品理論”(本文稱之為傳統公共物品理論)——由此形成。這一理論認為，產品按照是否具有消費的排他性和競爭性，分為私人產品和公共產品。私人產品是指具有排他性和競爭性，能夠依靠市場機制達到資源優化配置的產品。公共產品是指具有非排他性和非競爭性，不能依靠市場機制實現有效配置的產品。由于公共物品的非排他性和非競爭性，人們存在搭便車問題，價格制度難以有效運作，自愿合作難以達成，私人普遍不愿意投資于公共物品領域，從而使市場不能有效提供公共物品，因此，公共物品只能由政府來提供。與這一財政思想相對應，財政法則被視為提供公共物品、滿足公共需要的法律部門。

但庇古主義者以政府干預來解決外部性的方法卻遭到了科斯主義者的挑戰。科斯(Ronald H．Coase)給出的方案是界定產權和市場交易。［3］P1－44考特(Robert Cooter)和尤倫(Thomas Ulen)則視財產法和侵權法均為解決外部性的法律。他們將財產法中有害的私人外部性稱為“妨害”，將有害的公共外部性稱為“公害”，并認為，對于妨害，由于受影響的交易方人數很少，所以談判成本很低，交易方很容易達成協議，并且有效率地行事，因此，傳統財產法的禁令救濟很有效。對于公害，由于受影響的交易方人數眾多，談判成本很高，共同合作難以達成，因此，損害賠償更有效。而侵權法即是通過責任的運用，將那些由于高交易成本造成的外部性內部化。侵權法之所以必要，是因為財產法和合同法存在著漏隙，在這些地方，高昂的交易成本關閉了討價還價之門。［4］P156－158、301

我國目前的經濟法理論大都是庇古主義者。這一理論認為，經濟法(包括財稅法，下同)是彌補市場失靈的法律(外部性是市場失靈的表現之一)，而民商法則不是，政府干預是經濟法的任務。但科斯以及考特、尤倫等法律經濟學家的分析則表明，民商法也能克服市場失靈。循此思路，我國的經濟法學者周林彬、應飛虎和鄧剛則分析了民商法和經濟法在克服市場失靈(尤其是外部性)上的分工和差異。［5］P163－190［6］［7］與前述國外三位法律經濟學大師的分析方法相一致，這三位學者也是將交易費用的高低視為選擇應對之策的決定性因素。

“交易費用”或“交易成本”是科斯經濟學的核心概念。在科斯于1937年發表的《公司的性質》一文中提出了“市場成本”、“組織額外交易的成本”的概念，并指出由于使用市場有費用因此公司出現以代替市場。［8］P386－405在科斯與1960年發表的《社會成本問題》一文中，則正式使用了“交易費用”的概念，［3］P1－44但科斯對何謂“交易費用”卻沒有界定。張五常則將科斯所稱的“交易費用”稱為“制度費用”，即是“只有社會才能出現的費用”，或“涵蓋魯賓遜一人世界中不存在的所有費用”。［9］P131當然，張五常經常將“交易費用”與“制度費用”不加區分，交替使用。同時，“交易費用不需要用金錢來度量，需要的是在不同的可以觀察到的情況下，我們有本事排列交易費用的高低。”［9］P130－131本文沿用張五常對制度成本的定義，但遵循經濟分析的習慣，使用“交易費用”的概念。

財政及財政法的經濟學根基不是外部性。因為外部性有多種分類，并非所有的外部性都需要財政來彌補或糾正。張五常曾對1977年諾貝爾獎獲得者米德(James Edward Meade)教授的觀點予以諷刺:養蜂人讓蜜蜂到果園采蜜卻沒有付花中蜜漿的錢，這會使果樹的種植太少，對社會不利。另一方面，蜜蜂采蜜時無意中會替果樹傳播花粉使果實的收成增加，但果園主人也沒有付錢給養蜂者，所以蜜蜂的飼養就不夠多，對社會也有損害。因為得益者可以不付代價的緣故，市場失敗了。以米德之見，政府既應該補貼果園主人，又應該補貼養蜜人。［10］P50曼昆(N．Gregory Mankiw)則將外部性的解決辦法分為私人解決辦法和公共政策解決辦法，前者諸如道德規范、社會約束、慈善行為、企業合并及聯營、簽訂合同等，后者諸如管制、庇古稅和補貼、可交易的污染許可證等。［11］P176－180

克服外部性所需的交易費用的高低才是決定是否采用財政法的根本因素。如果通過社會規范、習俗、道德或私法的手段等能夠協商解決外部性問題，則經濟法和財政法沒有干預的必要。只有在上述手段的交易費用高昂而不能有效使用時，經濟法和財政法才有出場的必要。當然，交易費用的高低也會隨著科技以及社會的發展而變化。比如，證券化交易的發展使得排放權交易的成本大大降低之時，環境稅就有可能比不過排放權交易了。但如果排放權交易的相關技術準備(如主體資格審查制度、登記制度、排放監測系統、金融支撐制度等)不足，則排放權交易不如環境稅。

產品和服務的提供以及其在成員之間分配機制反映了一個社會中集體協議所達成的制度性安排。［12］P150一個社會中某種物品的提供方式可以視為一個小合約，財政法則是由一個個小合約組成的大合約。財政和財政法的經濟學根基不在于外部性，而在于解決外部性的交易成本的高低。財政或財政法的出場，其目的也是為了降低交易費用，而不是所謂的教條式的提供具有“非排他性”和“非競爭性”的公共物品。燈塔就是一個極好的例證。

二、燈塔Vs．收費公路

“燈塔”在經濟學中是公共物品的象征。以燈塔為例來說明外部性和公共物品問題始自約翰·穆勒(John Stuart Mill)，后被西奇維克(Henry Sidgwick)、庇古、薩繆爾森等人發揚光大，如今成了經濟學和公共財政學中的一個經典例證。這四位學者首次使用燈塔例子的年份分別是1848年、1883年、1933年和1964年，可見其中的繼承關系。他們的論述雖略有不同，但大體上均認為，由于燈塔向船主收費的困難，沒有人會出于個人利益的動機去建造燈塔，因此必須由政府來提供燈塔。

但據科斯的考證，英國的燈塔制度卻并非上述經濟學家想象的那樣一開始就是由政府來提供的，恰恰相反，燈塔服務剛開始是由私人來提供的。后來，由于私人燈塔收費昂貴，英國政府為了降低收費，才將燈塔收購為國有，這一工作于1842年完成。此后，除了地方性的燈塔外，英國再也沒有了私人建造的燈塔了。［13］P357－376燈塔收費并非經濟學家想象的那樣困難得不可能:私人建造者向國王申請專利權，國王允許他們建造燈塔并向受益船只收取使用費。燈塔使用費由所在港口的代理者(通常是海關官員)收取，船只每經過一只燈塔就要根據船只的大小繳納使用費。是政府強制船只為燈塔付費的，如通過不付費就不許船只離港的方法。［14］P35收購私人燈塔歸國有的原因在《下議院特別委員會1834年報告》(the Report of the Select Committee of the House of Commons of 1834)中是這樣寫道:

本委員會吃驚地獲悉，燈塔建造在英國各地屬于完全不同的系統。管理機構不同，燈塔費的費率和數額不同，征收的原則也不同。……過去以至現在，燈塔的建造在很大程度上是作為向國家貿易征稅的手段，為了少數幾個人的利益，他們正享受著國家給他們的這種特權。

本委員會認為，在任何時候，不必要地向我國的任何產業部門征稅都是不合理的。向航運業征稅尤其不合理，因為這使它和其他國家的航運業進行不平等競爭時處于很不利的地位。本委員會議為，航運業應免掉向其公開征收的不必要的每種地方稅和不公平稅。

因此，本委員會強烈建議，在任何情況下，燈塔費應該降到與管理現有的燈塔和浮動燈塔，或建造和管理國家商業和航運所必需的新燈塔相適應的最低限度。

管理當局無視各獨立機構持續不斷地攫取大量收入(與上述的原則相反);他們名義上是收取燈塔費，支付管理燈塔的費用，實際上是為少數幾個人謀私利，以達到那些在建造燈塔時不曾考慮到的目的。……［13］P357－376

堅持將燈塔統一由領航公會管理的理由是降低燈塔費，廢除少數利益集團的特權，降低交易費用。當然，由于現實情況的復雜性，燈塔費的真正降低是收購完成后十多年以后的事情了。

上述歷史表明，燈塔服務可以由私人提供，也可以由政府提供;政府提供燈塔服務時，既可以免費，也可以收費;燈塔既可以成為私人物品，也可以成為公共物品。究竟采取何種形式提供，取決于交易費用的高低。如果燈塔可以由私人廉價地提供，則應由私人提供。如果私人提供燈塔服務的成本高昂，以至于影響到了英國的航運業和對外貿易，則應由政府來提供。燈塔之所以被歷史選擇為公共物品，其經濟邏輯即在于此，而不在于外部性本身。

燈塔的歷史不禁讓人聯想起國內的高速公路收費問題。高速公路與燈塔一樣，可以是私人物品，也可以成為公共物品。盡管國內的高速公路(公司)大都是國有控股，但它可以上市，可以被私人收購，被定位為營利性的企業。在性質上，收費的高速公路已成為私人物品——不付費是不可以使用的，并且支付的費用并不菲，盡管其定價受到了有關部門(即發改委)的限制，而定價是否受限不是公共物品與私人物品相區別的標準。使用一次高速公路和使用一次網球場是一樣的。

應該承認，高速公路的收費制度，并且是高額收費制度促進了我國高速公路的大發展。正因為其超額利潤(暴利)的存在，才誘使了巨額資金進入高速公路行業，使我國的高速公路總里程僅次于美國，成為全球第二，極大地便利了我們的出行。我們可以把收費高速公路視為一種合約(記作合約A)，將不收費的公路(如輔路)視為另一種合約(記作合約B)。例如，一個人從北京市西城區出發到首都機場1號航站樓，他可以選擇走機場高速(合約A)，也可以選擇走輔路——京順路(合約B)，但大部分出行者在無人強迫的情況下會選擇合約A而不選擇合約B。顯然，市場機制揭示了合約A的交易費用低于合約B。

但稍稍變換一下條件我們就會發現，并非在所有的情況下，合約A的交易費用都低于合約B。第一，要看有沒有合約B的存在。例如，出行者的出發地不是西城區而是管莊，目的地不是首都機場1號航站樓而是第3航站樓，它只能走機場第二高速(合約A)，沒有輔路(合約B)供他選擇。第二，要看合約B的便利程度(交易費用)。而路況、紅綠燈的數量、對速度的限制(如京順路限速70公里)等等都是影響合約B的便利程度的因素。如果合約B的便利程度較高，即交易費用較低，人們會更多地選擇合約B而不是合約A。第三，要看訂約人(出行者)的價格敏感性。如果出行者比較富有，價格敏感性低，則會選擇合約B。反之，則會選擇合約A。遺憾的是，我們看到:第一，很多情況下，只有合約A的存在，而沒有合約B的存在。第二，即使有合約B的存在，其便利程度較低，交易費用較高，有關公路管理部門還在不斷地降低而不是增加合約B的便利程度，提升其交易費用。第三，近年來隨著車價的不斷降低，購車人越來越多，盡管人們的收入普遍提高了，但隨著越來越多的工薪階層進入了訂約人的行列，訂約人平均的價格敏感性不是降低了，而是提高了。同時，隨著社會的發展，交往的增加，在高速公路上駕車出行，以前是奢侈品，而現在卻成了必需品。因此，合約A起初的降低交易費用的優勢在目前很多情況下不復存在了。再加之超期收費、官員腐敗、高速公路行業的暴利侵蝕了其他行業的利潤(如中國物流成本全球第一)等丑惡和不良現象的存在，人們對收費高速公路的怨氣越來越大了。這非常類似于英國燈塔在19世紀二三十年代的情況，它成了少數利益集團謀求利益的工具，使用費用之高昂已經阻礙了國內相關產業的發展。如果我們將不收費的高速公路視為合約C的話，則合約C的交易費用低于合約A。

那么，如何促進合約A轉化成合約C呢?英國燈塔的歷史再一次為我們提供了經驗借鑒:收購歸國家，取消通行費，用發行國債的辦法，支付收購價款，并提前償還建造公路的貸款，然后通過燃油稅等稅收償還國債，進而將高速公路由私人物品真正轉化為公共物品。這將是一次“有效率的違約”。當然，由于公路天然地具有俱樂部產品的性質，在消費者人數眾多時額外消費的邊際成本上升，如等待也是一種成本，即等時成本。因此，為了調節流量可以收費，但僅限于此目的而已，而不能再將高速公路成為牟利工具。

英國燈塔與我國收費高速公路的例子說明了財政的職能是降低整個社會的交易費用。政府要為市場主體提供一個自由、競爭、公平的制度環境，降低整個社會的交易費用，而財政則為該等制度建設提供財力保障。進而言之，其實，財政的三大職能——分配收入、配置資源、保障穩定，［15］P3以及整個財政法也都是為了降低整個社會的交易費用。例如，財政法通過公平收入分配，提供社會保障制度，以及宏觀調控活動，熨平經濟周期，來保證社會的穩定和發展，提供一個良好的經濟和社會環境，而只有在良好的經濟和社會環境下，人們才敢于交易，交易才能如期進行。否則，在一個收入分配不公，貧富分化嚴重，經濟與社會動蕩的環境之中，人們用于保護產權的費用會增加，預防性的儲蓄會增加，概言之，交易費用會增加。

三、傳統公共物品理論的困境

科斯對燈塔的批評引起了薩繆爾森的回應，他在《經濟學》(第18版)中反駁道:“(燈塔)就算可以收費，也不能說明這種社會服務符合了效率的要求。燈塔服務只有在完全免費提供時才可能達到效用最大化。”［16］P32

科斯與薩繆爾森的爭論，表面上是燈塔是否是一個公共物品的問題，其實二位諾貝爾經濟學獎獲得者所遵循的方法卻是一致的，即燈塔作為私人物品和作為公共物品，哪種交易成本更低。依薩繆爾森之見，燈塔作為公共物品的交易費用較作為私人物品的交易費用為低。而這正符合了燈塔的歷史。薩繆爾森進而指出:“燈塔今天已不再是公共品的爭議焦點，而主要的只是旅游者們的好奇之物。燈塔在很大程度上已經被以衛星為基礎的全球定位系統(GPS)所取代，GPS也是一個由政府免費提供的公共品。”［16］P33燈塔之所以被GPS所取代，也是因為GPS的收益較燈塔高，費用較燈塔低。不過，GPS雖具有“非競爭性”，即一個人使用無線電信號而不減少他人的使用，卻可以具有“排他性”:GPS需要接受器，接收器是可以排他的，且成本不會很高昂;而且，從歷史上看，美國軍方掌管著衛星，最初曾通過向私人持有的接受器發送錯誤的定位信息而排除使用者。［17］P61可見，純公共物品是一種理論的抽象。這種理論的抽象在實踐中的適用是很困難的。美國普林斯頓大學經濟學教授羅森(Harvey S．Rosen)認為，“實際上，純公共物品的例子并不太多”。［17］P54英國埃克塞特經濟學教授邁爾斯(Gareth D．Myles)認為，“實踐中難以找到完全同時滿足非排他性和非競爭性兩個條件的物品”。“從某種意義上說，純公共用品已經成為一個抽象概念，用以作為得出其他結論的基準情形。”［18］P248－249

純公共物品的例子并不太多。“產品固有的特點，使它們或者趨于私人產品一端，或者趨于純公共產品一端，但卻有許多產品是兩者的性質兼有的”。［19］P65“實際上，在純私人產品與純公共產品之間劃一條清楚的界限是不可能的”。［12］P150薩繆爾森只是定義了所有產品中的兩級，而忽略了大量介于兩級中間的產品。為彌補這一理論的不足，布坎南等將注意力放到了公共物品定義的連續性處理上，提出和發展了“俱樂部理論”。布坎南認為，公共物品是通過俱樂部方式消費的，當新成員加入現有俱樂部時，一方面會分攤生產成本，使邊際生產成本減少;另一方面又會帶來擁擠成本，使邊際擁擠成本增加，當減少的邊際生產成本等于增加的邊際擁擠成本時的成員數量就是消費該產品的最優俱樂部規模。［20］P1－14在此基礎上，后來的學者認為，當某種物品的最優規模為一人時，該產品為純私人物品;當某種物品的最優規模為無窮大時，該產品為純公共物品;介于中間的為“非純公共物品”，又分為俱樂部產品和公共資源。“非純公共物品”又被稱為廣義的“公共物品”。俱樂部理論為征收擁擠稅(費)提供了理論基礎，但不能解決“非純公共物品”應該由誰來提供的問題，尤其是對于其中的公共資源。公共資源不具有排他性，但具有競爭性。一些重要的公共資源有:清潔的空氣和水，擁擠的道路，魚類、鯨魚和其他野生動物。曼昆認為，政府可以通過管制或稅收減少公有資源的使用，以避免出現“公用地的悲劇”。［11］P194但這僅揭示了政府干預的必要性，而沒有揭示出公共物品如何提供的問題，事實上，公有資源是自然提供的，而不是私人或政府提供的。海曼(David N．Hyman)則在俱樂部理論的基礎上提出，認為在純私人產品、純公共產品和擁擠性公共產品之外，還有“可用價格進行排除的公共產品”，［12］P152如學校、醫院、交通設施等。這一理論更難應用。國內則有學者將公共物品的特征擴展為非排他性、非競爭性和不擁擠，并將準公共物品分為排他性公共物品(如公用事業)、擁擠的公共物品(如高速公路)、公有資源(如江河湖海)和免費物品(如空氣)等。［21］P30盡管這一新劃分未必科學，但卻是對傳統公共物品理論的一種修正。

“公共物品”并不等于“公供物品”。對公共物品的提供存在著市場失靈，但這并不意味著我們只能通過政府供應才能保證公共物品的最優供給。盡管私人只有相當弱的動機去供給公共物品，但也確實存在一些特殊種類的公共物品由私人供給的情況。例如，私人集體供給公共物品(如小區保安)、俱樂部解決辦法(收費)、互補品的供給等。［22］P772009年諾貝爾經濟學獎得主埃莉諾·奧斯特羅姆在《制度激勵與可持續發展》一書中，對公共物品的供給方式進行了深入細致的分析，并認為在公共物品的制度供給中，存在著市場安排與用戶團體、集權與分權、多中心的制度安排幾種方式。［23］P2邁爾斯也認為，“只由政府供應公共物品的經濟與只有私人供應公共物品的經濟應被視為兩種極端情形，因為在實踐中，正如慈善捐贈所表明的那樣，公共物品通常是以兩種方法的組合形式提供的”。［18］P263但兩種方式如何組合，則是這一理論需要進一步解決的問題。

目前，學術界對純公共物品由政府供給已達成共識。但“也許是由于準公共物品實際內容的復雜多樣，難以對其做全面的把握，在公共物品的研究文獻中，對于政府供給準公共物品的邊界則鮮有較為系統的研究成果”。［24］這不可避免地使傳統公共物品理論在現實中的適用導致一系列問題，教育和醫療問題就是典型。教育對受教育者有利，對社會也有利，因此，教育具有正外部性。教育既具有競爭性，也具有排他性。教育既可以由私人提供，也可以由政府提供。究竟是該由私人提供還是該由政府提供呢?傳統公共物品理論對此是無法回答的。因此，在實踐中，有的國家出現了教育高收費、對貧窮人口的排斥問題。在我國，由于對民辦教育的定位不準，則出現了民辦教育機構在境內無法上市，只能境外上市的現象(如新東方、學而思、學大教育、東大正保等均在美國上市)。醫療也是如此，因此，“醫改”在各國都極易引起紛爭和不滿。

四、交易成本公共物品理論的提出

外部性理論作為財政法的經濟學根基，其缺陷在于沒有看到社會規范、道德、習慣和其他法律規范在解決外部性問題方面的作用，沒能對不同的規范在解決外部性問題方面的差異和分工做出分析。以外部性理論為基礎的傳統公共物品理論的缺陷在于純公共物品在現實中存在太少，對介于中間地帶的準公共物品分析不足，以致于在現實中給人們以誤導，將純公共產品與公共產品甚至準公共產品相等同，從而使得這一理論無法對現實中客觀存在的現象做出令人信服的解釋和理論指導。立法是公共物品嗎?可法律中卻允許意思自治，約定優于法定，還允許自律性規范、社會規范、習慣、慣例等非正式法律淵源的存在。執法和監管是公共物品嗎?可是各國大都允許私人執法、自律監管。法院是公共物品嗎?可各國卻允許替代性糾紛解決機構(如仲裁庭等)的存在。警察是公共物品嗎?可公司的保安、私人偵探等都在部分履行警察的職能。基礎研究是公共物品嗎?可諸如蘇格拉底、柏拉圖、亞里士多德、老子、孔子、哥白尼、伽利略、牛頓、愛因斯坦、馬克思、恩格斯等對基礎研究做出了巨大貢獻的思想家、哲學家、科學家都是“體制外”的人。社會保障是公共物品嗎?可我們很多人卻在“養兒防老”或者通過購買商業保險來防范未來的風險……對于這種私人與政府同時提供同類物品的現象，傳統公共物品理論的“非排他性”和“非競爭性”這兩一判斷工具越來越顯得蒼白無力，無法予以正確回答。廉租房既不具有“非排他性”，也不具有“非競爭性”，但不少國家的政府都在提供，這是因為政府提供廉租房的交易費用較低，除了無需繳納土地出讓金外(在我國)，政府可以微利甚至虧損提供，但商人卻要索要超額利潤。

傳統公共物品理論自從其問世起，就開始遭到人們的質疑和批評，有的批評還很猛烈。［25］P4國內學者總結了傳統公共物品理論的尷尬原因在于:非競爭性的可變性、非排他性的可變性(包括技術非排他性的可變性、經濟非排他性的可變性)、錯誤地非競爭性和非排他性理解為公共物品的充分條件等。［25］P8－10國外有學者指出:“公共物品有時可以由私人部門來提供，私人物品有時也可以由公共部門(或政府)來提供，科技的發展已經使二者的區分越來越模糊并使之過時了。”［26］在此情況下，如果不引入新的分析工具，則傳統公共物品理論就會更加面臨尷尬局面。

筆者認為，這一新的分析工具就是交易成本理論。公共物品的供給機制問題，是一個涉及到信息、激勵、成本與收益，經濟、社會文化與政治等多因素的權衡問題。用非排他性與非競爭性的一維的視角是很難解決這一復雜問題的，交易成本理論的引入，使我們多了另外一個維度的分析工具，使我們對問題認識更加接近于真理。交易成本視角下的公共物品理論(簡稱交易成本公共物品理論)主張:在面對一件物品的提供問題時，先不要給它貼上公共物品或私人物品的標簽，而是先比較分析一下:在收益相等的前提下，它由市場提供成本較低，還是由政府提供成本較低?我們應該選擇成本較低的提供方式。在無法進行比較，或者比較難以得出結論的情況下，應該先允許兩種提供方式同時存在，而不要隨意去扼殺市場提供的方式。

哈佛大學的奧利弗·哈特(Oliver Hart)教授等認為，假定政治家是大公無私的，且能訂立一個完全合約，則將公共服務無論是委托給政府雇員去完成還是委托給私人部門去完成，其結果是相同的。然而，這一假定在現實中難以滿足。評估某項特定服務究竟應由政府直接提供或外包給私人部門時，可由比較不同經營方式對“成本”與“品質”的影響著手。一般而言，私人部門比政府有更強的經濟誘因從事節省成本的投資，因為政府部門的受雇員工通常無法完全享受節省成本的益處;但另一方面，因為外包合同的不完全，私人部門可能過度重視降低成本的努力，忽略降低成本過程對無法用合同規范的品質所造成的不利影響，導致其所提供的服務品質偏低。在成本降低以至于影響無法用合同規范的品質非常嚴重、質量創新不是非常重要、政府采購中的腐敗比較嚴重的情況下，由政府部門提供公共服務優于私人部門提供。相反，則由私人部門提供較好。［27］P1127－1161這即是以交易費用的視角來分析政府服務的提供問題，而沒有機械地將某一類物品的提供固定給某一部門。這種方法對我們具有啟發意義。

交易成本公共物品理論將公共物品視為一個動態而非靜態的概念，反對貼標簽，更反對借“私人不愿提供公共物品”之名而行壟斷之實，武斷地不允許市場提供。因為這樣只會使該物品的制度成本增加。在西方一些國家，鑒于政府壟斷公共物品的供給所造成的服務質量的低劣和人們對其的日益詬病，在公共行政改革的潮流中，出現了在公共物品提供領域引入市場競爭機制以提高質量、降低成本的放松規制趨勢。

交易成本公共物品理論主張，交易費用是厘定政府與市場邊界的尺度，政府的職能是以更低的交易費用提供公共物品;針對某項特定的公共物品而言，如果有可以選擇的多項公共物品，則政府應該提供交易費用更低的公共物品。國家在立法時，在具體的法律制度設計中，應提供交易費用較低的法律制度。政府提供有形的公共物品(如公路、公園等)與提供的無形的公共物品(如法律、教育等)在本質上具有邏輯一致性，即在具體舉措上都是以更低的交易費用來提供公共物品，如果不能做到這一點，則應由市場來提供，或者與市場聯合提供、競爭提供;在目的上都是為了降低整個社會的交易費用。在比較具體的交易費用時，難免會受評價主體主觀偏見的影響，難免會受到當時主流社會觀念的局限，難免會出現成本與收益估價的困難。盡管如此，以交易費為根基的財政法總比以“兩非標準”(非競爭性、非排他性)為根基的財政法更科學，更加理性。

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