包容性民主與政治共識** 本文系南京大學“985工程”改革型項目“中國政”(NJU985JD09) 。
——新中國成立初期中國共產黨對民主選舉的認知

賴靜萍

經過數百年的制度調適，公開、自由、平等的競爭性選舉作為民主政治的基石在西方民主國家得到廣泛認同。近代以來，現代意義上的西方民主選舉隨著堅船利炮進入中國。自清亡民興，經由選舉獲得的政權合法性取代了帝國時期的“奉天承運”。1949年中國政權鼎革之際，如何建立一個具有合法性的新政權，是擺在中國共產黨面前的一大難題。難之所在，一是沒有民主選舉執政者的合法性勢必有所欠缺；二是民主選舉一般要在有權威的執政者領導下依法有序地進行，方能顯其有效性。而新中國的建國程式，既不同于美國式的先地方后中央，也不同于蘇俄式的先中央后地方，而是中共在局部地區建政后逐步創立全國性政權，繼而推動各級地方政權的建立。為了使新政權的創建平穩有序且不失民意，中共審時度勢，以民主選舉兼容政治協商、多元共治的精神，通過實踐包容性民主達致最大限度的政治共識，使新政權合法性獲得全國各階層、各界別人士的普遍認同。

一、建國背景

抗戰勝利后，中共曾設想與國民黨及其他黨派建立聯合政府，國共兩黨由此簽署了關于和平建國的“雙十協定”。1946年1月，由國共兩黨與民主同盟等黨派代表召開政治協商會議，一致通過政府組織等五個決議案。然而，蔣介石不久即撕毀協定，違背停戰協議和政協決議，挑起并擴大內戰，并單方面宣布召開“國民大會”，以一黨獨裁取代聯合政府。但以民盟為代表的民主人士繼續呼吁國共兩黨恢復和談，重新回到政協路線，成立民主聯合政府。一年多以后，人民解放軍由戰略防御轉入戰略進攻。1947年10月，毛澤東在為中國人民解放軍總部起草的政治宣言中提出“打倒蔣介石”、“新中國萬歲”等口號，明確了中共的建國目標①《毛澤東選集》第4卷，人民出版社，1991年，第1239頁。。以此為開端，中共正式啟動建設一個將國民黨排除在外、由共產黨領導的帶有統一戰線性質的民主聯合政府的進程。

1948年“五一”前夕，鑒于國民黨政府很快就要覆滅，中共將新政權的組建提上日程，在《紀念“五一”勞動節口號》中號召各民主黨派、各人民團體及社會賢達迅速召開政治協商會議，成立民主聯合政府。當時中共對建國程序的設想是前后有序的三階段：(1)1948年秋季邀請各民主黨派、各人民團體及無黨派民主人士在中共東北局所在地哈爾濱召開政協會議，商討召集人民代表大會、成立民主聯合政府相關事宜；(2)召開人民代表大會；(3)通過人民代表大會選舉產生民主聯合政府。②參見《毛澤東文集》第5卷，人民出版社，1996年，第90頁。如此安排既能通過社會精英們的深思熟慮來設計精良的政治制度，又能使新政權建基于充分的民意，體現了中共對民主選舉價值的認同。

“五一”口號的發布引起了海內外的強烈反響。各民主黨派與無黨派民主人士以香港為中心開展了新政協運動，主張由中共負責召集新政協。“五一”口號之所以有如此大的吸引力，蓋因各民主黨派對政治協商會議和民主聯合政府一直情有獨鐘，認為這是中國走向和平民主的唯一正確道路，也是為國為民貢獻智慧和力量的有效途徑③秦立海：《民主聯合政府與政治協商會議——1944—1949年的中國政治》，人民出版社，2008年，第332頁。。1948年8月以后，中共中央就召開新政治協商會議的有關問題與各民主黨派、無黨派和華僑代表人士進行廣泛協商，最終于11月形成《關于召開新的政治協商會議諸問題》的共同協議，對新政協及其籌備會的人選、召開的時間和地點、準備討論的事項等達成共識，其中對章伯鈞、蔡廷鍇等民主人士提出的由新政協直接產生臨時中央政府即三步并兩步的建議④1948年10月8日，中共中央將周恩來擬定的《關于召開新的政治協商會議諸問題》草案電發中共東北局高崗、李富春，并請他們就其中諸項問題，約集已在哈爾濱的沈鈞儒、譚平山、章伯鈞、蔡廷鍇、王紹鏊、高崇民、朱學范等七人商榷。在10月21日的首次會談中，章伯鈞、蔡廷鍇主張新政協即等于臨時人民代表會議，即可產生臨時中央政府。現在對內對外均需要，待全國統一后，再成立正式的中央政府。11月3日，中共中央致電高崗、李富春，請其單獨告沈鈞儒、譚平山、王紹鏊三老：依據目前形勢的發展，臨時中央人民政府有很大可能不需經全國臨時人民代表會議，即徑由新政協會議產生，故新政協代表人數應增加。參見《中共中央解放戰爭時期統一戰線文件選編》，檔案出版社，1988年，第210—213、216—219頁。，特別指出各方就該問題先行交換意見，留待籌備會討論解決⑤高建中編著：《中國人民政治協商會議成立紀實》，當代中國出版社，2002年，第100—101頁。。由于當時還處于戰爭狀態，進行全國普選的條件不成熟，中共后來接受了這一建議，調整預設的建國程序，與各方就新政協代行人大職權，賦予其建國使命達成普遍共識，并擴大新政協的規模，使其具有更廣泛的代表性和包容性。

隨著中共逐步取得三大戰役的勝利，國民黨政府陷入全面危機。蔣介石雖下野求和，但國共雙方代表在毛澤東提出的懲辦戰爭罪犯等八項條件基礎上談判達成的《國內和平協定》被國民黨拒絕。此后，解放戰爭的進程加速推進，截至1949年5月底，解放區面積已達290萬平方公里，占全國總面積的30％，解放區人口已有2．75億，占全國總人口的57％⑥師哲：《在歷史巨人身邊：師哲回憶錄》，中央文獻出版社，1991年，第398頁。。此時，國民黨政府實際上已癱瘓，若不迅速成立中央政府，中國將處于無政府狀態，不利于國家的統一進程和中外交涉。在此背景下，6月 15日，新政協籌備會在北平正式啟動，毛澤東在講話中指出籌備會的任務是：“完成各項必要的準備工作，迅速召開新的政治協商會議，成立民主聯合政府，以便領導全國人民，以最快的速度肅清國民黨反動派的殘余力量，統一全中國，有系統地和有步驟地在全國范圍內進行政治的、經濟的、文化的和國防的建設工作。”①《毛澤東選集》第4卷，第1463頁。此后，由中共和各民主黨派、各人民團體和無黨派民主人士代表組成的新政協籌備會各小組在充分討論和協商的基礎上，擬定了參加新政協單位和代表名額，起草了人民政協組織條例、共同綱領、政府組織大綱、政協大會宣言、國旗國歌國徽方案等，為新政協的召開加緊布局。因集中力量解放華南各省，中共原打算在1950年1月成立中央政府，但在劉少奇七八月間秘密訪問蘇聯時，斯大林提請中國注意防止敵人可能利用所謂“無政府狀態”而進行干涉。劉少奇將此意見電告中共中央后，加快了建國步伐。②師哲：《在歷史巨人身邊：師哲回憶錄》，第419頁。

二、制度設計

20余年來，中共倡導的反帝反封建、主權在民、耕者有其田政策，以及在局部執政時期實行的民主選舉，加之毛澤東的個人領袖魅力，都為中共執政提供了大量的合法性資源，然而僅止于此是不夠的。在全國性政權的創建過程中，必須彰顯現代意義上的“人民主權”原則。新中國成立前后，中共對通過民主選舉以獲取和鞏固新生政權的合法性有清醒認識。然而客觀情勢決定了當時還不具備由全國普選產生人民代表大會，再由其選舉產生人民政府的條件。建國任務的緊迫性使得中共在對現實情況進行考量和權衡，并與多元政治主體的民主黨派代表進行有效互動后，選擇由具有廣泛代表性的全國人民政協會議暫行全國人民代表大會職權，選舉中央人民政府；由地方各界人民代表會議作為地方人民代表大會的過渡形式，選舉地方各級人民政府。同時，在充分協商的基礎上，對民意機關的建立、選舉的規則和程序作出規定，使中央至地方各級政權的產生具有法理依據。

(一)建立民意機關

毛澤東在新政治協商會議籌備會上的講話中指出：“必須召集一個包含各民主黨派、各人民團體、各界民主人士、國內少數民族和海外華僑的代表人物的政治協商會議，宣告中華人民共和國的成立，并選舉代表這個共和國的民主聯合政府……這是一個共同的政治基礎。”③《毛澤東選集》第4卷，第1463—1464頁。在此，毛澤東強調新政權需要獲得國內外各階層人士的認同，而這種認同通過協商和選舉政府在一定程度上得以實現。這是中共與各民主黨派、無黨派民主人士反復協商后所達成的政治共識。為了使協商合作足以形成“人民主權”，使政治建國具有正當性，1949年9月召開的全國政治協商會議就必須“盡可能廣泛地包括全國各階級、各黨派、各人民團體，乃至各種職業、各種信仰的廣大人民的代表”，如此，它“雖然不是通過全民普選而產生的人民代表大會”，但“它的實際威信，一定是不亞于一個人民代表大會的”④楊建新等編著：《五星紅旗從這里升起：中國人民政治協商會議誕生紀事暨資料選編》，文史資料出版社，1984年，第254頁。。

6月15日新政協籌備會成立后，經過近三個多月的反復協商和征求各方意見，最終確定參加新政協的45個單位 (另加特邀單位)662位代表名單。其中，共產黨員約占44％，各民主黨派成員約占30％，工農和各界無黨派代表約占26％，既保證了中共的領導，又廣泛包容了社會中的多元政治主體，這使全國政治協商會議“具有代表全國人民的性質”，“獲得全國人民的信任和擁護”，并“宣布自己執行全國人民代表大會的職權”⑤《建國以來毛澤東文稿》第1冊，中央文獻出版社，1987年，第5頁。，事實上具有國家民意機關的性質，由其來制定中央人民政府組織法并選舉中央人民政府委員會便具有了較為充足的理據。

中共也沒有忽視地方民意機關的建立。在解放戰爭不斷推進的同時，中共中央對新解放城市和其他城市的政權建設工作適時進行指導，先后發出在新解放城市中組織各界代表會、在3萬以上人口的城市及各縣一律召開各界人民代表會議等指示①1948年6月至1949年8月間，中共中央發出多個有關召開各界代表會議和人民代表會議的文件，如：《中共中央關于新解放城市中組織各界代表會的指示》(1948年11月30日)、《中共中央關于縣、村人民代表會議的指示》(1948年12月20日)、《中共中央關于迅速召開各界代表會議和人民代表會議給各中央局、分局的指示》 (1949年7月31日)、《中共中央關于三萬以上人口的城市及各縣一律召開各界人民代表會議的指示》(1949年8月26日)等。。1949年8月13日，毛澤東在北平市各界代表會議上號召全國各城市迅速召集各界人民代表會議，加強政府與人民的聯系，協助政府進行各項建設工作，一俟條件成熟，各界人民代表會議即可執行人民代表大會的職權，成為全市的最高權力機關，選舉市政府②《毛澤東年譜》(下)，中央文獻出版社，2002年，第548頁。。在此基礎上，9月29日一屆全國政協全體會議通過的《共同綱領》第14條作出詳細規定：凡人民解放軍初解放的地方，應一律實施軍事管制，取消國民黨反動政權機關，由中央人民政府或前線軍政機關委任人員組織軍事管制委員會和地方人民政府，領導人民建立革命秩序，鎮壓反革命活動，并在條件許可時召集各界人民代表會議；在普選的地方人民代表大會召開以前，由地方各界人民代表會議逐步地代行人民代表大會的職權；凡在軍事行動已經完全結束、土地改革已經徹底實現、各界人民已有充分組織的地方，即應實行普選，召開地方的人民代表大會③《建國以來重要文獻選編》第1冊，中央文獻出版社，1992年，第5頁。。這一規定建立在中共對已解放城市接管工作所積累的經驗基礎上，以體現人民主權原則的地方人民代表大會為旨歸，使地方政權建設既平穩有序，又不失民主精神。

(二)規范選舉程序

民主要落到實處必須有規則和程序的保障，選舉及其結果的權威性有賴于規則的合理性、確定性和選舉過程的有序性。一屆政協全體會議選舉中央人民政府委員會之前，事先由主席團會議于9月29日通過《中央人民政府委員會選舉辦法》，對選舉中寫選票、投票、監票和計票的方式和必須遵循的規則作了詳盡規定。如選舉采用無記名聯記投票方式；選舉人對于選票上之候選人無異議時，在被選舉人姓名之上畫一圓圈；如選舉人對于候選人有不同意時，可將不同意之候選人姓名用叉畫去；同時，如欲另選在候選人名單以外之候選人，可在畫去候選人姓名下空白處填寫所欲選之姓名，但所選總數不得超過法定名額，其超出者作為廢票；選舉人填寫完畢后，應親自將選舉票投入票箱；投票完畢，由選舉總監督當場開啟票箱，經核計票數后，交由監票代表會同秘書處工作人員在指定地點開票；選舉結束，由選舉總監督在全體會議上當場宣布④《中國人民政治協商會議第一屆全體會議紀念刊》，人民出版社，1999年，第387—388頁。。這使得選舉有規則可依。9月30日的選舉也確實按照這一辦法和程序嚴格進行，使其選舉結果具有程序上的正當性。

在地方各級人民政府委員會選舉中，各地各界人民代表會議也制定了相應的選舉辦法，并大體沿用了中央政府的選舉規則，如北京市第二屆各界人民代表會議選舉人民政府委員會前，事先確定了《北京市人民政府委員會選舉辦法》，對選舉權和被選舉權、選舉中的投票形式、寫票、監票和計票的方式以及選舉結果的公布等，都作出詳細規定⑤《北京市人民代表大會文獻資料匯編 (1949—1993)》，北京出版社，1996年，第40頁。。選舉辦法為選舉工作的開展確立起明確規范，有利于選舉公平和有效進行。

三、選舉認知

在各地普遍召開各界人民代表會議之際，社會生活的各個領域以及工人、農民、學生等也廣泛開展了民主選舉活動，選舉參加各級職工代表大會、農民代表大會、學生會等代表和相關機構領導人，甚至連參加全國工農兵勞動模范會議的代表也由選舉產生①1950年的《人民日報》刊載了大量關于各地選舉參加全國工農兵勞動模范會議代表的報道。。但是，新中國成立之際的民主選舉并非西方式的純粹競爭性選舉，而是兼顧社會各階層各界別，通過協商并取得最大限度的共識后所進行的選舉，凸顯了一種注重實質代表性的包容性民主。這一方面使新生的共和國能在“天下為公”和“共治”的理念下聚合屬于“人民”范疇的所有社會階層，使高度多元分化的各方主體具有利益表達的通道，建立中共所承諾的民主聯合政府，使新政權因其公共性而增加合法性；另一方面，中共要想在中國這一具有超大規模且非勻質化的社會實現良政善治，客觀上也“有賴于國家在一種更為普遍性和包容性的觀念的基礎上運作”②〔美〕埃文斯等編著，方力維等譯： 《找回國家》，北京三聯書店，2009年，第75頁。。如此，包容性民主不僅是中共的創制，更是中國現代國家建設的內在價值要求。

(一)民主選舉與政權合法性

在政權建設中，中共領導人認識到，召開各界人民代表會議，由其選舉中共領導下的人民政府，對于增強民眾對黨和新政權的認同，從而積聚有限的社會資源、動員各階層民眾實現黨和政府的既定目標至為關鍵。時任中央統戰部部長的李維漢在考察各地人民代表會議召開情況后即指出：“凡是充分注意民主內容的地方，就取得很大成績，使會議成為加強人民政府與群眾聯系，提高黨與政府威信，團結與動員各階層人民為實現當前任務而斗爭的武器。”③《建國以來重要文獻選編》第1冊，第156頁。董必武亦觀察到，平原省濟源縣人民張燈結彩歡迎他們自己選舉出來的縣長，但其實，當選的縣長還是原來的縣長，只不過經過選舉，民眾就感覺是他們自己的縣長，很親切，政府的威信也就更加提高了④參見董必武：《論加強人民代表會議的工作——1951年9月23日在華北第一次縣長會議上的講話》，《人民日報》1952年1月30日。。

這種效果也可從民眾的態度中有所體現。北京市第二屆各界人民代表會議選舉市長、副市長及市府委員前后，代表們反應熱烈，時任北京大學校務委員會主任 (相當于校長)的湯用彤認為，“人民自己選舉自己的市長，是中國幾千年來所沒有的事”⑤林洪：《感謝人民自己的政府——記北京市第二屆各界人民代表會議第二日》， 《人民日報》1949年11月22日。。原清代翰林、時年84歲高齡的代表潘齡皋激動地說：“市政府的市長、副市長、市政府委員會的委員，現在是我們自己選出來的，我們能夠選舉政府，我們老百姓能夠在這里說話，說要怎么辦就怎么辦，我們老百姓能夠選出政府來，替我們自己辦事，這是我們中國老百姓一百多年來就奮斗犧牲流血所要爭取的目標，這個目標在辛亥革命沒有達到，在北伐戰爭沒有達到，在抗日戰爭也沒有達到，現在達到了!從滿清時代起，我們就要求實行民主憲政，可是達不到，袁世凱、蔣介石來了，還是達不到，我們老百姓要求他們民主，他們不是拖延就是欺騙，總是不給民主，現在我們老百姓翻身了，用我們自己的力量打倒了反動派，實現了民主了，這都是毛主席領導我們成功的……我們大家要團結一心，努力工作，才不辜負毛主席這種苦心，才對得起我們的毛主席。”⑥《潘齡皋致閉幕詞》，《人民日報》1949年11月23日。普通的工農民眾也普遍感受到自己擁有了發言權。由此可見，由人民選舉代表而后選舉政府這一方式給社會精英和普通民眾的心理帶來了極大的沖擊力和愉悅感，加上中共領導民眾取得革命勝利本已具有很高威信，使得新中國成立初期黨和政府能有穩固的政治地位，并能動員全國民眾切實參與到恢復國民經濟、抗美援朝和鎮壓反革命等運動中來。

(二)選舉的包容性與實質代表性

在遴選一屆政協全國委員會和各級各界人民代表會議代表、選舉中央和各級地方人民政府委員會時，中共在明確投票規則、重視選舉程序的同時，更注重代表的包容度和實質代表性，即通過多元化方式，使社會各階層、各界別的民眾都能在代表會議中有一席之地。劉少奇曾明確指出：“我們首先注重的不是這一套選舉的形式，而是它的實質，就是說，要使人民，主要使勞動人民真能選舉他們所樂意選舉的人去代表自己，并要代表能忠實地把他們的意見和要求反映到政府中去。只要選舉能真實地做到這一點，我們就不在選舉的方式上去斤斤計較，而盡可能地采用群眾所熟悉的和便利的方式去進行選舉。”①《劉少奇選集》下冊，人民出版社，1985年，第55頁。

一屆全國政協閉幕當天，全體會議進行了兩項選舉——選舉一屆政協全國委員會和選舉中央人民政府委員會，兩項選舉采取了不同方法。在進行政協全國委員會選舉時，其候選人名單已經過各界別協商，選舉時由主席團提交全體會議采用整個名單付表決的方法進行，全體一致通過了這份涵蓋中共和各民主黨派、人民團體、人民解放軍、各地區、各民族、海外華僑和特邀人士的180位代表名單，除此之外還特地留出18名空額，以便將來容納新解放地區的適當代表人物，體現了充分的包容性和高度的政治共識②楊建新等編著：《五星紅旗從這里升起：中國人民政治協商會議誕生紀事暨資料選編》，第556—558頁。。而前述詳盡規定了選舉辦法的中央人民政府委員會主席、副主席和委員的選舉，雖然以無記名聯記投票的方式進行，代表們在選舉時也完全可以按照自己的意愿投票，但其候選名單也事先經過各單位的充分醞釀和協商，選舉產生的63位中央政府領導人中，有將近一半為民主黨派、人民團體代表和特邀人士代表，使政府委員會盡可能容納多元主體，構建起中共領導下各社會階層聯合執政的政權形態。

地方各界人民代表會議代表的選舉也特別強調要容納社會各階層、各界別的民眾，彰顯包容性民主的意蘊。在具體原則上，李維漢曾有過精辟的論述：“要使會議具備充分的民主內容，在代表遴選上應照顧黨與非黨的適當比例，尤應注意各方面代表的真實代表性，因此，凡從群眾中產生的代表，必須經過充分醞釀和大家推舉 (不要追求選舉的形式)，而聘請的代表，則要照顧各方面民主人士，其中并要吸收若干具有代表性的中右分子參加。”③《建國以來重要文獻選編》第1冊，第156頁。

新中國成立初期，代表產生的方式有一定變化，但始終強調真實的代表性和包容性。以北京召開的人民代表會議為例，1949年8月北京市第一屆各界人民代表會議召開時，代表主要由各黨派、各人民團體推選，再經軍管會和市人民政府加以聘請；1949年11月第二屆會議召開時，代表主要也還是經過協商和推選產生；到1951年2月第三屆代表會議召開時，約有17％的代表經協商邀請，83％的代表均由民眾選舉。選舉的代表中，公營工廠企業和專科以上學校的代表由選民大會直接選舉，郊區農民及工商界、青年、婦女代表和區域代表，則由選民代表會議間接選舉。雖然大多數代表由直接或間接選舉產生，但在提出候選人時，均由各單位、各團體的選舉委員會與群眾慎重協商，并在群眾中加以討論，直到候選人名單醞釀成熟并為大多數群眾所接受之后，才正式進行選舉。④參見《北京市人民代表選舉的新辦法》， 《人民日報》1951年2月4日； 《劉少奇選集》下冊，第53—54頁。這種兼顧代表的界別、行業、性別、年齡、宗教信仰和不同政治傾向，并在選舉前進行充分民主協商的方式，確保了各階層民眾即使占少數都能有代表，一定程度上有利于保證代表的廣泛性，使各方面民眾的意見能得到適當表達，增強黨和政府與各方面民眾的溝通與交流。

(三)選舉方式的選擇及其效果

民主選舉要實現其主權在民的內在價值，有賴于合理的選舉方式的施行。新中國成立之初，如何進行民主選舉，以最大限度地吸納民意，增進政治共識，亦是擺在中共面前的一大難題。在總結經驗教訓的基礎上，執政者選擇將全國范圍的、完全的自由民主選舉暫時擱置，而采用與當時中國國情和民情相適應的多元化選舉方式。

“普遍、平等、直接、無記名投票”是從蘇聯引進到中共的革命根據地，并曾在中共局部執政時期實行過的選舉原則①列寧曾明確指出，為了建立共和制，就絕對要有人民代表的會議，并且必須是全民的 (按普遍、平等、直接和無記名投票的選舉制選出的)和立憲的會議(參見《列寧全集》第11卷，人民出版社，1987年，第9頁)。1936年制定的《蘇聯憲法 (根本法)》確立了普遍、平等、直接、無記名投票的選舉制度。1941年11月，陜甘寧邊區第二屆參議會通過《陜甘寧邊區各級參議會選舉條例》，規定采取普遍、直接、平等、無記名的投票選舉制，選舉邊區縣市及鄉市三級參議會的參議員 (參見《陜甘寧革命根據地史料選輯》第1輯，甘肅人民出版社，1981年，第181頁)。。在革命年代，中共的宣傳和實踐使這一口號深入人心，并作為政治武器來對抗國民黨政權。而在取得全國政權后是否立即將這一選舉原則付諸實施，中共領導人持審慎態度，畢竟局部執政與全國執政的基礎條件與繁雜性截然不同。革命年代的局部執政，由于所轄范圍有限且執政的主旨在于革命動員，故可采“普遍、平等、直接、無記名投票”的方式，讓選民直接參與。但即使在那時，此種選舉制度安排還因缺乏民主訓練、民眾素質尚低等因素在實施過程中遭遇瓶頸。而全國執政則要求中共在一個有6億人口、發展基礎薄弱且極不平衡的龐雜政治共同體內建立國家政權，處理內政外交各項繁雜事務，其本身及衍生的問題是多維的，不具備支撐全民參選的各種約束性條件，因而不能簡單地將根據地的選舉制度放大并復制到全國。劉少奇在新中國成立初期曾指出，中國大多數人民群眾，主要是勞動人民還不識字，過去沒有選舉的經驗，他們對于選舉的關心和積極性暫時也還不是很充分。如果在這種情形下，就來普遍地登記選民，機械地劃定選區，按人口比例一律用無記名投票的辦法來直接選舉各級人民代表大會的代表，這樣的選舉反而是形式主義的，會給人民造成許多不必要的麻煩，損害人民的積極性，在實際上并不能使這樣選舉產生的人民代表大會具有更多的代表人民的性質，因而也就不能用這種辦法使人民政權更加民主化，更加密切地聯系人民。他認為，“普遍、平等、直接、無記名投票”的選舉方式，只有在各種準備工作均已做好，中國大多數的人民群眾經過了相當長期的選舉訓練并大體識字之后，才能最后地完全地實行。②《劉少奇選集》下冊，第55頁。

劉少奇在北京市第三屆人民代表會議上作此番講話，一定程度上代表了中共黨內的普遍認知，而這種認知是從中共局部執政的經驗中積累起來的，較為符合中國實際。在當時，這一看法還得到了學術界的認同。如留學英國的九三學社社員、北京大學政治系教授樓邦彥在觀察華北老解放區某些地方“普選”③在全國各地的選舉實踐中，曾有一些地方如河北安國縣采用了“普遍、平等、直接、無記名投票”的方式，并進行了“公民登記”、“劃分選區”和“按人口比例”分配代表名額等較為復雜的一套辦法，但實施效果不佳。由于程序繁復，耗費時日，民眾文化程度較低，參加選舉的人數有限且有厭煩心理，加之農村環境分散，民眾對候選人并不熟悉，在選舉中發生操縱、拉攏、運動、收買等現象，使選舉流于形式 (參見趙樹光：《關于安國縣選舉工作的檢討和經驗》，《人民日報》1951年8月31日)。后指出，在理論上，實行“普選”當然比實行其他選舉方式要來得進步，召開人民代表大會也當然比召開各界人民代表會議要來得民主；但是如果這種選舉方式不切合實際，那么即使它在理論上比其他選舉方式更進步，它還是無補于政權建設工作，至多在形式上點綴了政權建設，其實質是受了資產階級“形式”民主的影響，同時個別地方還含有先鋒主義的因素，需加以反對④樓邦彥：《反對選舉工作中的形式主義》，《人民日報》1951年8月31日。。而實際采用這一方式卻未能使選舉達到預期目標的情況的發生，使各界更強烈地認同中共領導人的判斷，認為普遍、直接、無記名投票選舉在當時還不適宜進行。

鑒于客觀實際，圍繞充分體現民主、以最大限度的包容性和真實代表性為旨歸的選舉原則，各地在實踐中產生了一套與之相適應的選舉方法，即以功能界別為單位來組織選舉工作，成立選舉委員會，依據一定標準，從政治表現和工作能力等方面考察與選擇代表人物，組織各方面人士進行反復醞釀、充分討論和協商后提出候選人，而后由選民通過等額選舉、舉手表決等方式對候選人進行確認，以確保實現政權意圖與民眾意志的對接。之所以采用等額選舉方式，是因為當時黨內人士一般認為，候選人的提出經過充分協商，已獲得最大多數人的一致贊同，具有深厚的民意基礎，因而不必再采取候選名額一定多于代表名額的形式主義辦法。候選人名額如果多于代表名額，容易使少數但有代表性的人物選不出來。而舉手表決一方面較為簡便，另一方面也更便于群眾監督。①《北京市人民代表選舉的新辦法》， 《人民日報》1951年2月4日。這一方式或選舉的成功經驗通過政府自上而下的批轉文件、主流媒體的廣泛宣傳等途徑被推廣到全國各地，并通過檢討反省過去的選舉工作使各地各級政權均接受并予以實踐②1951年，《人民日報》刊出劉少奇在北京市第三屆人民代表會議上的講話并發表有關民主政權建設的評論后，《人民日報》發表了諸多檢討和批評地方選舉工作，并表示認同充分醞釀、民主協商和舉手表決的方式是目前最適宜的選舉方式的文章，如趙樹光：《關于安國縣選舉工作的檢討和經驗》，《人民日報》1951年8月31日；范文興：《我對定縣專區各縣人民代表會議的看法》，《人民日報》1951年9月2日；《為什么沒有開好人民代表會議?——河北新樂縣縣長李純良的檢討》，《人民日報》1951年9月7日；等等。。

當然，這樣一些選舉方法與西方成熟民主國家和蘇聯當時提倡的“普遍、平等、直接、無記名投票”的原則顯然相悖。但在新中國成立初期，它無疑使政權組織具有充分的包容性。因為當時的中國并未實現政治、經濟和社會的高度整合，社會情勢紛繁復雜，利益高度分化，如果不將各種利益的均衡放在政治治理的首要位置，很有可能造成國家內部的裂痕，影響國家統一和建設進程。就此而言，在功能界別分化的基礎上進行協商選舉，是適應當時國情且本土化了的民主實現形式。

(四)民主選舉的階級性

由于新政權實行“容納最廣泛階層人之代表，而不能容納反革命細菌，使最大多數人民有充分之自由，而不能使少數反動分子有反人民之自由”③楊建新等編著：《五星紅旗從這里升起：中國人民政治協商會議誕生紀事暨資料選編》，第217頁。的人民民主專政，因而《共同綱領》賦予人民選舉權和被選舉權，而嚴厲懲罰一切勾結帝國主義、背叛祖國、反對人民民主事業的國民黨戰爭罪犯和其他怙惡不悛的反革命首要分子。對于一般的反動分子、封建地主、官僚資本家，則在解除其武裝、消滅其封建剝削后，仍然依法在必要時期內剝奪他們的選舉權和被選舉權。可見，新中國成立初期的民主選舉具有一定的階級性。

同時，在意識形態對抗和“一邊倒”的外交政策下，中共對不同政治制度下的選舉作了鮮明區分，認為只有社會主義國家才有真正民主的選舉制度，才能確保人民自由地表示他們的意志，而資產階級政治制度支配下的英美等國的選舉，則沒有真正自由可言，選舉人和被選人都有諸多限制，選舉機構主要掌握在大資本集團手中，選區的調整也大都不利于共產黨和進步候選人，資本主義國家的選舉制度是不民主的，其所顯示的民主也是狹窄、殘缺、虛偽的④《兩種制度的兩次新選舉》，《人民日報》1950年2月3日；《不民主的英國選舉制度》， 《人民日報》1950年2月22日；《美選舉制度極不民主》，《人民日報》1952年11月6日。。這種區別直接影響到中國國內進行選舉的方式，即較為排斥英美式的競爭性選舉，而采取蘇聯式的確認性等額選舉，同時融合中國元素，在選舉前對候選人進行充分醞釀和協商，并盡可能將多元利益主體納入其中。

四、包容性民主與政治共識：新中國成立初期民主選舉的精髓

新中國成立初期的民主選舉凸顯了中共在創建新政權過程中對包容性民主與高度政治共識的追求。中共清醒地意識到必須通過選舉獲取和鞏固政權合法性，但普選不是政治合法性的唯一來源。在中國這樣一個龐雜政治共同體處于政權鼎革之際，必須超越有可能導致社會撕裂的純粹競爭性選舉，而使民主選舉兼容協商、妥協、平等、共治的精神。基于此，武力奪取全國政權的中共沒有獨攬政權，而本著“天下為公”的共和精神和包容性民主的意旨來構建新政權。無論中央政府還是地方政府，其合法性皆來自于民意機關的授予。而民意機關的組成建基于代表性原則與民主選舉原則的有機結合，其代表涵蓋了“人民”范疇的所有社會階層，且經過民眾的充分協商和醞釀，經由民主選舉的程序產生，使選舉既能確保代表質量和受認可度，又不乏民主元素，成為匯聚眾議并達致共識的有效路徑。

包容性民主 (inclusive democracy)這一概念作為學術用語雖在國內尚未得到系統闡釋，而在西方學術文獻中有所體現①在西方學術文獻中，“包容性民主”主要有以下三個層面上的涵義：(1)社會系統層面：主張徹底打破權力在政治、經濟、社會、文化、意識形態等方面高度集中的狀況，追求權力在所有層面公平分配的包容性民主。參見〔希〕塔基斯·福托鮑洛斯著，李宏譯：《當代多重危機與包容性民主》，山東大學出版社，2008年。(2)政體層面：公民選舉權不斷擴大的、更具包容性的民主政體。1994年南非首次舉行不分種族的全民大選后，許多學術文獻以“更具包容性的民主體制”來指稱南非的新政權。從這一意義上來看，使民主更具包容性是一個動態的發展過程，英美等成熟的民主國家也都經歷了民主包容性不斷擴大的歷史進程。(3)政策制定層面：為防止出現“多數暴政”而提出的、與多數民主制相對的包容性民主。一方面，將政策涉及的所有群體均納入政策決定圈，使其利益和主張得以聲張；另一方面，在投票規則的設計上，采用包容一切的民主制 (all-inclusive democracy)，鼓勵政策相關人士進行充分討論、協商，重新審視和評估所有的政策選項，通過持續互動和相互妥協最終達成全體同意的政策決定，從而使“民主是為了所有人，而不是大多數人”的理念得以實現。參見Young，I．M．Inclusion and democracy(Oxford：Oxford University Press)，2000，pp．52—55．Peter Emerson，ed．，Designing an All-Inclusive Democracy：Consensual Voting Procedures for Use in Parliaments，Councils and Committee(London：Springer)，2007．，但實是中國政治生活中自然生發之物，并與近代以來中國國家成長相伴隨。

“大道之行也，天下為公”，孔子的大同理想體現了中國人對于實現包容、有序、和諧的公共生活的樸素追求。近代以來，在西方思潮的沖擊下，中國不可避免地走上以“社會革命”來達成“國家制度建設”的道路②鄒讜：《二十世紀中國政治：從宏觀歷史與微觀行動的角度看》，牛津大學出版社，1994年，第50—54頁。。面對中央權威衰微、國家趨于分崩離析的情勢，若要救亡圖存進而求富求強，就必須有一個強有力的核心主體聚合起全社會資源，并廣泛聯合各種積極的社會和政治力量，引領現代國家建設，并在多元利益結構基礎上確立具有高度協調性與容納性的政治形態，“現代化的‘后起之秀’必須既要善于利用不尋常的集中手段，又要善于利用各個層次上權力和資源的分配平衡”③〔美〕吉爾伯特·羅茲曼主編，“比較現代化”課題組譯： 《中國的現代化》，江蘇人民出版社，1995年，第648頁。。民主革命的先驅孫中山在經歷了一系列革命挫折后認識到國家建設的出路，遂以列寧主義的政黨學說改組國民黨，期望依靠強有力的政黨來實現“以黨建國”、“以黨治國”，同時主張“若國民黨之民權主義，則為一般平民所共有，非少數者所得而私也”④《孫中山全集》第9卷，中華書局，1986年，第120頁。，體現了“有飯大家吃”的“公天下”思想。可見，孫中山試圖依靠新型革命政黨，憑借一套強有力的現代意識形態來實現最大程度的社會動員，以使國家制度的重建奠定在最廣大社會階層的支持上。然而，其繼任者蔣介石卻堅持“一個政黨，一個領袖，一個主義”的獨裁原則，使其政權因缺少包容性而漸失合法性，最終被夾縫中成長壯大、更具開放和包容度的中共擊敗。

雖然中共從成立起就將推翻資本家階級的政權作為自己的政治綱領，但在“人民”范疇內則高度認同民主選舉原則，并決定“聯絡全國各革新黨派，作普通選舉制及集會結社出版自由的運動”⑤《中共中央文件選集》第1冊，中共中央黨校出版社，1989年，第54頁。，同時依靠無產階級，注意團結農民階級和其他小資產階級。這一認識不僅著眼于當時的實際情況，與馬列主義理論也有較深淵源。馬克思曾指出，“說什么對工人階級說來，中間等級‘同資產階級一起’并且加上封建主‘只組成反動的一幫’，這也是荒謬的”⑥《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社，1995年，第307頁。，認為無產階級應該聯合中間等級的勢力共同斗爭。列寧則從實際政治斗爭出發，指出“無產階級決不應該把其他階級和政黨看作‘反動的一幫’，恰恰相反，它應該參加整個政治生活和社會生活，應該支持進步階級和進步政黨去反對反動階級和反動政黨”①《列寧選集》第1卷，人民出版社，1995年，第268頁。。這對中共的行動方略有重大影響。

蘇維埃運動時期，與國民黨之間的尖銳對立關系和緊張的戰爭局勢使得中共在其有限轄區內對有產階級進行了較為嚴厲的限制，在各類選舉中剝奪其選舉權，但在“人民”范疇中，則普遍賦予選舉權利，并且不斷創新選舉制度，強調通過民主選舉程序建立起各級政權，從而提高了中共在工人、農民中的威信②閭小波、賴靜萍：《中國共產黨在新民主主義革命時期對民主選舉的認知——以1921—1949年為研究時段》，《政治學研究》2011年第5期。。

第二次國共合作期間，中共獲得相對寬松的政治環境，在積極推動國民黨政權民主化的同時，力圖將邊區創建成為實施民主共和制度的模范區域，力促政權具有更大的開放度和包容性。在抗戰期間的國民大會運動中，中共對國民政府制定的國大代表選舉辦法提出若干修改意見，其中重要的一條是“國民大會的代表，不僅應有區域選舉的代表，且更重要的還應有各黨各派各民眾職業團體各武裝部隊直接選出的代表”③周恩來：《我們對修改國民大會法規的意見》，《解放》1937年第1卷第2期。，以此使國民大會具有更大的包容性。而在邊區，中共真正實踐徹底的民主選舉制，不僅擴大了選舉權范圍，要求各議會及代表會議均應依照平等、直接、無記名投票方法選舉，而且對政權組成結構作了重大調整，即在人員分配上，共產黨員占1/3，非黨的左派進步分子占1/3，不左不右的中間派占1/3，且均應經過人民選舉，史稱“三三制”政權。為使這一新政權形式能順暢運轉，毛澤東要求政府、參議會和民眾團體中的共產黨員“必須與黨外人員實行民主合作，傾聽黨外人員的意見，和他們一起，共同商量問題與決定問題，共同遵守少數服從多數、局部服從全體、下級服從上級的民主集中制，并須使黨外人士有職有權，敢于說話，敢于負責”④《毛澤東文集》第2卷，人民出版社，1993年，第396頁。。在自身力量占據絕對優勢的邊區，中共能夠開放政權機構，容納不同的階級、階層和黨派，并與之坦誠協商、彌合分歧，進而達成基本共識。這一融合階級階層合作、競爭和妥協的“共治”架構充分體現了包容性民主的精神，同時也是共產黨人的理性選擇。毛澤東曾指出： “中國無產階級應該懂得：他們自己雖然是一個最有覺悟性和最有組織性的階級，但是如果單憑自己一個階級的力量，是不能勝利的。而要勝利，他們就必須在各種不同的情形下團結一切可能的革命的階級和階層，組織革命的統一戰線。”⑤《毛澤東選集》第2卷，人民出版社，1991年，第645頁。“三三制”這一政制創新可謂因應了這一要求，在使延安贏得中國民主“模范區”美譽的同時，加速了國民黨獨裁政權的落敗。此后，中共以兼容并包、協商共治為基本理念來開展新政權的組建、代表的選舉等工作，亦是經過深思熟慮且順應時勢的理性選擇。

亞里士多德曾精辟地指出：“優良的立法家和真實的政治家不應一心想望絕對至善的政體，他還須注意到本邦現實條件而尋求同它相適應的最良好政體。”⑥〔古希臘〕亞里士多德著，吳壽彭譯： 《政治學》，商務印書館，1965年，第176頁。對于中國而言，在尋找到適合中國國情的、“一黨領導、聯合執政”的復合型政治架構，使之從本質上具有較強的容納性后，還需要尋找能夠實現這一政權形式的適當方式，將主權在民的價值轉化為切實可行的制度安排。這在新中國成立初期的政權建設中，即表現為以民主選舉為核心，本著協商妥協、平等共治的精神來組建民意機關和各級政府，使包容性民主作為一種價值和規范滲透于新生政權和整個社會，增進政治共識，提高政府權威，實現國家合法性與有效性的有機統一。