基層社區(qū)矯正工作開(kāi)展情況的調(diào)研和思考

李 鈺 (司法部法制司 北京 100020)■文

社區(qū)矯正這一刑罰執(zhí)行方式已在世界各國(guó)廣泛適用。為了建立健全中國(guó)特色的刑罰制度，在我國(guó)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策指導(dǎo)下，2003年7月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》，社區(qū)矯正工作在全國(guó)開(kāi)展試點(diǎn)。從2003年在6個(gè)省市試點(diǎn)開(kāi)始，2005年試點(diǎn)的省份擴(kuò)大到18個(gè)省市，加上另外9個(gè)省 (區(qū)、市)主動(dòng)開(kāi)始試點(diǎn)，等到2009年全面試行的時(shí)候，全國(guó)有27個(gè)省 (區(qū)、市)已經(jīng)開(kāi)展工作。7年間跨越了三大步，實(shí)現(xiàn)了較快發(fā)展。在試點(diǎn)工作取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，促進(jìn)有關(guān)社區(qū)矯正方面的立法工作也在有序進(jìn)行。2011年5月，《刑法修正案 (八)》將社區(qū)矯正正式寫(xiě)入刑法，使得“社區(qū)矯正”一詞第一次正式出現(xiàn)在刑法條文中。為改革和完善中國(guó)特色的刑罰執(zhí)行制度提供了法律保障。這標(biāo)志著我國(guó)的社區(qū)矯正工作進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期。2012年1月11日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布了《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》，進(jìn)一步規(guī)范社區(qū)矯正實(shí)施工作。

為更好地了解掌握基層社區(qū)矯正工作開(kāi)展情況，今年6月至7月間，筆者赴廣東省江門(mén)市開(kāi)展基層社區(qū)矯正調(diào)研活動(dòng)。在調(diào)研過(guò)程中，先后赴江門(mén)市司法局，江海區(qū)司法局、禮樂(lè)司法所、江海區(qū)社區(qū)矯正人員社區(qū)服務(wù)基地市福利院，新會(huì)區(qū)司法局、會(huì)城司法所、會(huì)城街道城郊村委會(huì)，臺(tái)山市司法局、臺(tái)城司法所、斗山司法所，開(kāi)平市司法局、長(zhǎng)沙司法所，恩平市司法局、恩城司法所等地調(diào)研了解情況，通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、聽(tīng)取匯報(bào)、實(shí)地考察、走訪談心、現(xiàn)場(chǎng)觀摩、查看檔案和信息管理系統(tǒng)、與社區(qū)矯正人員互動(dòng)交流、到駐鎮(zhèn)檢察室聽(tīng)取意見(jiàn)等形式，對(duì)江門(mén)市社區(qū)矯正工作開(kāi)展情況、經(jīng)驗(yàn)做法、工作亮點(diǎn)和面臨的困難問(wèn)題等進(jìn)行了認(rèn)真深入的調(diào)研和思考。

一、江門(mén)市社區(qū)矯正工作的基本情況

江門(mén)市從2006年起在兩個(gè)區(qū)開(kāi)始第一批試點(diǎn)，2007年擴(kuò)大到下轄的三個(gè)縣級(jí)市，2008年再擴(kuò)展到全市，用三年時(shí)間分三步走在全市全面鋪開(kāi)社區(qū)矯正工作。截至今年6月份，全市累計(jì)接管3746人，目前仍在接受監(jiān)管1551人，解除矯正2195人。江門(mén)市各試點(diǎn)地區(qū)均建立社區(qū)矯正工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，確立由黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，司法行政部門(mén)牽頭組織，相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)配合，司法所具體實(shí)施，社會(huì)力量廣泛參與的社區(qū)矯正工作領(lǐng)導(dǎo)體制，建立起地級(jí)市、縣級(jí)市(區(qū))、鎮(zhèn) (街)、村 (社區(qū))四級(jí)社區(qū)矯正工作網(wǎng)絡(luò)。市司法局及各市 (區(qū))局均設(shè)立了社區(qū)矯正工作部門(mén)，共有80個(gè)司法所開(kāi)展社區(qū)矯正工作。各地普遍建立了以司法所工作人員為主、專職社會(huì)工作者和社會(huì)志愿者積極協(xié)助的專群結(jié)合的工作隊(duì)伍，其中司法所工作人員172人，聘用的專職社區(qū)矯正工作人員58人，社會(huì)志愿者1461人。

在推進(jìn)社區(qū)矯正工作中，江門(mén)市司法局注重健全規(guī)章制度，研究制定了《江門(mén)市社區(qū)矯正試點(diǎn)工作方案》、《江門(mén)市社區(qū)矯正工作實(shí)施辦法》和《社區(qū)服刑人員獎(jiǎng)勵(lì)處罰計(jì)分考核細(xì)則》等文件，先后建立完善了10多項(xiàng)工作制度，并將相關(guān)法律法規(guī)、司法解釋、上級(jí)文件和規(guī)章制度整理成《江門(mén)市社區(qū)矯正試點(diǎn)工作制度匯編》和《江門(mén)市社區(qū)矯正試點(diǎn)工作資料匯編》，印發(fā)給每個(gè)成員單位、派出所、司法所和村居委會(huì)作為業(yè)務(wù)工作手冊(cè)。并與市綜治辦、公、檢、法部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)外執(zhí)行罪犯監(jiān)管工作的規(guī)定》，全力推進(jìn)全市社區(qū)矯正工作。

二、江門(mén)市開(kāi)展社區(qū)矯正工作的主要經(jīng)驗(yàn)和做法

江門(mén)市社區(qū)矯正工作按照“依法規(guī)范、分步推進(jìn)、因人施矯、創(chuàng)新方式、提高質(zhì)量”的工作思路，加強(qiáng)社區(qū)矯正工作創(chuàng)新管理，全面推進(jìn)社區(qū)矯正工作，形成了江門(mén)特色，尤其是將社區(qū)矯正工作“納入政府考核、建立專職隊(duì)伍、實(shí)現(xiàn)信息化管理、開(kāi)展心理矯正”等做法，已成為江門(mén)市社區(qū)矯正工作的亮點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)。

一是加強(qiáng)監(jiān)督管理，提高矯正質(zhì)量。江門(mén)市各地結(jié)合工作實(shí)際，圍繞加強(qiáng)對(duì)社區(qū)矯正人員的監(jiān)督管理，提高教育矯正質(zhì)量這個(gè)核心，制定社區(qū)矯正工作實(shí)施辦法、管理臺(tái)帳和檔案管理制度，建立健全銜接登記、學(xué)習(xí)、談話、勞動(dòng)、走訪、外出審批、居住地變更審批、會(huì)客、考核和獎(jiǎng)懲等工作制度，規(guī)范接收、管理、解除矯正等各個(gè)環(huán)節(jié)的工作流程。探索開(kāi)發(fā)社區(qū)矯正工作管理軟件，實(shí)行信息化管理。通過(guò)分類管理，分階段教育、個(gè)案矯正和因人施矯等方法，促使社區(qū)矯正人員改正不良心理和行為惡習(xí)，提高了教育矯正質(zhì)量。

二是建立社區(qū)矯正志愿者服務(wù)隊(duì)。臺(tái)山市臺(tái)城司法所組織村 (居)委會(huì)治保主任、調(diào)解主任和發(fā)動(dòng)街道團(tuán)委、關(guān)工委、婦聯(lián)、綜治辦、城區(qū)醫(yī)院、中心小學(xué)和村 (居)委會(huì)等單位的青少年工作者、“五老”人員、心理咨詢師、醫(yī)生、老師、年輕干部等84人充當(dāng)社會(huì)志愿者，建立了全市首個(gè)社區(qū)矯正陽(yáng)光志愿者服務(wù)隊(duì)，協(xié)助司法所開(kāi)展社區(qū)矯正工作。新會(huì)區(qū)司法局出臺(tái)社區(qū)矯正志愿者管理規(guī)定，也向社會(huì)招募志愿者輔助司法所社區(qū)矯正工作。

三是開(kāi)通心理咨詢熱線和QQ心理驛站。江海區(qū)司法局繼開(kāi)展心理矯治工作后，為方便社區(qū)矯正人員咨詢心理問(wèn)題，專門(mén)開(kāi)通心理咨詢熱線和QQ心理驛站，由2名獲得國(guó)家二級(jí)心理咨詢師資質(zhì)的工作人員負(fù)責(zé)，為社區(qū)矯正人員提供心理咨詢服務(wù)，傾聽(tīng)他們的心聲、緩解其心理壓力、解決其心理問(wèn)題，教育和引導(dǎo)其改過(guò)自新。

四是建立“社區(qū)矯正短信平臺(tái)”。新會(huì)區(qū)司前司法所借助政府政務(wù)交流平臺(tái)建立“社區(qū)矯正短信平臺(tái)”，以群發(fā)或個(gè)別發(fā)送的方式作為輔助管理手段，將通知類、警示類、勵(lì)志類、致富類信息及時(shí)告知社區(qū)矯正人員，收到良好效果。

五是規(guī)范分類管理和分階段教育工作。針對(duì)司法所工作人員對(duì)社區(qū)矯正工作操作不規(guī)范的情形，江門(mén)市司法局制定了《江門(mén)市社區(qū)矯正人員分類管理和分階段教育實(shí)施辦法》，明確分類管理的確定、調(diào)整、各類型社區(qū)矯正人員的管理措施和分階段教育的時(shí)間、目標(biāo)、內(nèi)容、方式方法。

六是加強(qiáng)相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)配合，共同推進(jìn)社區(qū)矯正工作。江門(mén)市司法局在社區(qū)矯正工作中，注重加強(qiáng)與人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)的配合協(xié)作，及時(shí)聯(lián)系溝通，加強(qiáng)工作銜接，妥善解決法律文書(shū)送達(dá)、社區(qū)矯正人員的交接等問(wèn)題，避免脫管、漏管現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)，建立與民政、財(cái)政、人力資源和社會(huì)保障、稅務(wù)、工商等有關(guān)部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，積極協(xié)調(diào)解決社區(qū)矯正人員的就業(yè)、就學(xué)、最低生活保障、臨時(shí)救助、社會(huì)保險(xiǎn)等問(wèn)題，為社區(qū)矯正人員融入社會(huì)創(chuàng)造條件。

三、基層社區(qū)矯正工作隊(duì)伍建設(shè)存在的困難和問(wèn)題

(一)基層司法行政政法專項(xiàng)編制配備不足

江門(mén)市平均每個(gè)司法所只有2～3名政法專項(xiàng)編制的工作人員，司法所社區(qū)矯正工作人員與社區(qū)服刑人員比例為1:6，而且司法所工作人員全部身兼多職，除了社區(qū)矯正工作外，還有人民調(diào)解、安置幫教、法制宣傳、法律服務(wù)、參與基層依法治理等八項(xiàng)工作任務(wù)，工作任務(wù)十分繁重，工作壓力大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，江門(mén)市司法所社區(qū)矯正工作人員平均每周加班時(shí)間為27個(gè)小時(shí)，社區(qū)矯正工作人員的短缺不能適應(yīng)社區(qū)矯正工作的實(shí)際需要。

(二)社區(qū)矯正隊(duì)伍的職業(yè)化和專業(yè)化程度不高

基層司法所負(fù)責(zé)社區(qū)矯正的工作人員大多沒(méi)有經(jīng)過(guò)專業(yè)機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)培訓(xùn)，缺少專業(yè)化知識(shí)和管理水平，只是經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)單的業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)就開(kāi)展工作，致使出現(xiàn)一些司法所及社區(qū)矯正工作人員不懂管、不敢管的現(xiàn)象，影響了社區(qū)矯正法律效果和社會(huì)效果的發(fā)揮。

(三)社區(qū)矯正工作者流動(dòng)性大

江門(mén)市先后通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的形式向社會(huì)上招錄了67名大學(xué)生作為專職社區(qū)矯正工作者，協(xié)助司法所社區(qū)矯正工作人員開(kāi)展工作，但由于待遇低、工作量大，造成14名專職社區(qū)矯正工作者辭職從事其他工作，增加了社區(qū)矯正輔助工作人員的培訓(xùn)難度和成本，也使工作缺少連續(xù)性和規(guī)范性。

四、解決基層社區(qū)矯正工作中存在問(wèn)題的一些思考

(一)建立社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)社區(qū)矯正隊(duì)伍建設(shè)

社區(qū)矯正工作是一項(xiàng)嚴(yán)肅的刑罰執(zhí)法活動(dòng)，必須建立專門(mén)的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)，配備專業(yè)的社區(qū)矯正執(zhí)法人員，充實(shí)各級(jí)社區(qū)矯正工作的人員力量配備，重點(diǎn)加強(qiáng)司法所工作力量，確保基層司法所有專職人員從事社區(qū)矯正工作。在目前暫時(shí)未能解決專項(xiàng)編制的情況下，建議通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的形式為社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)增加配備專職社區(qū)矯正工作者，協(xié)助開(kāi)展社區(qū)矯正工作。同時(shí)，建立健全社會(huì)工作者和社會(huì)志愿者的聘用、管理、考核、激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)展社區(qū)矯正社會(huì)工作者和志愿者隊(duì)伍。

(二)強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提高隊(duì)伍工作能力和水平

抓好《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》的貫徹落實(shí)工作，在基層司法行政機(jī)關(guān)有計(jì)劃、分步驟地逐級(jí)開(kāi)展專題培訓(xùn)，要把做好縣、鄉(xiāng)兩級(jí)社區(qū)矯正工作人員的專題培訓(xùn)工作作為重點(diǎn)，全員培訓(xùn)，不留死角，確?？h、鄉(xiāng)從事社區(qū)矯正工作的同志對(duì)《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》的內(nèi)容理解透、把握準(zhǔn)，提高基層一線隊(duì)伍執(zhí)法能力與水平，確保社區(qū)矯正的正確實(shí)施。

(三)加快社區(qū)矯正信息化建設(shè)，加強(qiáng)部門(mén)工作協(xié)調(diào)配合

建立完善社區(qū)矯正工作信息平臺(tái)、社區(qū)矯正人員信息庫(kù)、社區(qū)矯正工作信息技術(shù)規(guī)范等，加強(qiáng)與監(jiān)獄及公、檢、法等部門(mén)相關(guān)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)之間的聯(lián)接和資源共享，不斷提高社區(qū)矯正信息化應(yīng)用水平。與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等有關(guān)部門(mén)建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，確保對(duì)突發(fā)事件防范有力，處置迅速，應(yīng)對(duì)有效。

(四)加強(qiáng)宣傳報(bào)道，動(dòng)員社會(huì)力量共同參與

要充分利用報(bào)紙、廣播、電視等媒體，采用專題報(bào)道、專題欄目、專題采訪、宣傳片、宣傳欄、宣傳手冊(cè)等形式，大力宣傳社區(qū)矯正工作的主要內(nèi)容和重要意義，爭(zhēng)取社會(huì)各有關(guān)方面的理解與支持，為依法實(shí)行社區(qū)矯正工作營(yíng)造良好的環(huán)境氛圍。