構建覆蓋城鄉公共法律服務體系的實踐與思考

顧瀟軍 (江蘇省太倉市司法局局長 江蘇太倉 215400)■文

近年來，江蘇省太倉市堅持以科學發展觀為統領，根據太倉經濟社會發展的階段性特征，把建立覆蓋城鄉、惠及全民的公共法律服務體系作為加強社會建設的重要內容，著力解決人民群眾日益增長的法律服務需求與公共法律服務供給相對不足之間的矛盾，保證人民群眾共享法治建設成果，基本實現了公共法律服務均等化。

一、太倉實踐:統籌城鄉發展，堅定推進多元普惠、覆蓋城鄉的公共法律服務體系建設

太倉市委、市政府高度重視法治城市建設，2011年以來，著力構建以政府為主導，以公共財政為支撐，以全民為服務對象，以基層特別是農村為服務重點的公共法律服務體系，有效滿足了人民群眾日益增長的基本法律服務需求。市委書記陸留生在太倉市委十二屆三次全體擴大會議上明確提出，“要加快建設市法律服務中心，努力構建覆蓋城鄉的公共法律服務體系”。太倉市司法行政系統在市委、市政府的領導下，以公共法律服務均等化為目標，逐步探索出一條具有太倉特色的公共法律服務體系建設之路。

(一)健全完善公共法律服務網絡。圍繞公共法律服務的便利性，大力加強公共法律服務基礎設施建設，完善網點布局，形成了市、鎮、村、戶四級公共法律服務網絡，由市區對轄區內公共法律服務負總責。在市一級層面，加強兩中心建設，一是整合律師、公證、法律援助等法律服務資源于一體，建設太倉市法律服務中心，集中提供法律服務;二是建立市級社會矛盾糾紛調處中心，全面負責全市社會矛盾糾紛的排查化解工作。在鎮 (區)一級層面，配套建設兩中心，負責為轄區內居民、企業提供糾紛調解、法律咨詢、法律援助、法制宣傳等服務。在村 (社區)層面，依托人民調解委員會、法律援助點等服務載體，建有覆蓋村 (社區)的154個法律服務室，積極發揮一村 (社區)一律師活動中結對掛鉤律師和法律服務志愿者作用，為村 (社區)及居民提供日常法律服務。同時，以村 (社區)內的若干戶居民家庭為單位，組建法律服務網格，作為提供公共法律服務的基本單位，配備1名網格法律服務聯絡員，通過他們準確掌握群眾法律服務需求。

(二)保障公共法律服務投入。據統計，從2009年到2012年，太倉用于人民調解、法制宣傳、法律服務等方面的投入從200萬元增加到446萬元，年均增速達到30.6%。從2011年起，太倉市還專門設立了120萬元的法律服務專項資金，用于鼓勵社會組織、法律服務機構、法律志愿者從事公益法律服務活動。同時，太倉市積極構建多樣化的公共法律服務投入方式，引導、鼓勵社會力量參與公共法律服務體系建設。

(三)規范法律服務市場。與法院、檢察院、公安局等部門一同出臺《關于規范和完善全市法律服務市場秩序的意見》，引導行業有序競爭。著力破解法律服務行業管理難題，通過建立法律服務行業誠信質量綜合指數定期發布制度和法律服務信息管理平臺，實現了對區域內各法律服務機構及其法律工作者的長效管理。開展法律服務行業案件質量大檢查，對2009～2011年3年來全市律師、基層法律工作者、公證員承辦的3260件案件質量逐一回頭看，查漏補缺，消除隱患，并通過舉辦律師職業道德講堂、法律工作者創新培訓班等一系列舉措使太倉法律服務行業走上了良性發展的軌道。

(四)培育公共法律人才隊伍。太倉市委、市政府2009年出臺了《關于加強律師人才隊伍建設的意見》，對律師人才引進培養和律師事務所發展等給予政策補貼;2011年出臺了《關于加快推進律師行業規范發展的意見 (試行)》，明確了律師事務所當年繳納個人所得稅地方留存部分、營業稅增加部分全額返還的政策。2012年，首批80萬獎勵資金全部到位。一時間，太倉市的專業法律服務隊伍如雨后春筍，實現了從無到有，逐步成長壯大。先后組建了市政府法律事務專家咨詢委員會、經濟社會發展法律服務團、服務社會管理創新優秀律師青年團、普法講師團、“婁城老娘舅”調解專業服務隊等5支隊伍，覆蓋法律服務、法制宣傳、人民調解等基本公共法律服務領域，成為提供公共法律服務的基礎性力量。在加強隊伍組織建設的同時，太倉市大力加強法律服務行業黨建工作。2011年以來，通過向律師事務所選派黨建指導員的方式，實現了律師黨建工作的全覆蓋，全市9家律師事務所成立獨立或聯合黨支部6個，律師隊伍中黨員數量達到27名，占總人數的35%。開展“百佳黨員司法光輝崗”創建活動，自2011年“光輝崗”創建以來，共授予“光輝崗”60余個，充分激發了廣大黨員服務人民群眾、服務經濟社會發展的自覺性。

(五)豐富公共法律服務手段。組織開展“一鎮一律所”和“百名律師下基層”活動，采取“分片包干”負責的形式，將各律師事務所與各鎮 (區)掛鉤，律師與全市154個村 (社區)掛鉤，通過政府購買法律服務的機制，促進法律服務資源下沉;組織百名法律工作者、百名調解員，進百村、下千企、入萬家，開展“光明萬家”司法惠民專項法律服務活動，并在《太倉日報》上專版公示了專項法律服務活動聯系表，主動接受社會的監督。每年組織黨員律師、優秀青年律師掛鉤服務市政府十大實事工程，建立起法律服務全面對接政府實事工程的長效機制。推行數字化公共法律服務，利用12348法律服務專線、太倉市司法惠民網、太倉法治文化公園網、太倉普法微博、太倉人氣最高的“煙雨江南論壇”網站等提供法制宣傳、法律咨詢等在線服務。實行一般性制度安排與專項制度安排相結合，通過設立農民工維權急診室，成立少數民族法律援助站，開通法律援助綠色通道和建立市鎮兩級社區矯正服務中心、刑釋解教人員安置幫教基地等措施，加大對低收入群體、農民工、少數民族群眾、特殊人群的法律服務供給力度。

(六)實現優質法律服務資源有效下沉。公共法律服務體系建設的重點在基層，難點也在基層。太倉市將促進優質法律服務資源有效下沉作為公共法律服務體系建設的著力點，不斷提高基層公共法律服務的供給水平。推行常態化流動公共法律服務，開展“黨員司法惠民日”活動，每周末組織機關工作人員、律師、調解員、普法宣傳員深入村 (社區)為基層群眾提供公共法律服務。連續實施“強所”戰略，持續加強司法所基礎設施建設，提高基層技術裝備配備水平，筑牢基層公共法律服務基礎。加強基層司法所隊伍建設，明確司法所所長必須由公務員擔任，并建立局機關與基層司法所雙向掛職機制。為進一步提供基層一線實戰能力，創新推出“三二工作制”，組織3批共20名機關干部赴各鎮司法所掛職鍛煉，努力將司法所打造成一線實戰平臺。建立1+3模式，實行局機關科室、司法所、律師事務所與村 (社區)結對掛鉤，提供有效法律服務。

(七)實施公共法律服務資源共享。大力實施一批公益、免費、開放的司法惠民實事項目。2011年、2012年通過向社會廣泛征集等程序，兩年內共立項并建設完成符合社情民意、貼近群眾需求的司法惠民實事項目29個，其中包含新太倉人法治俱樂部、農民工維權“急診室”、社會矛盾化解“三聯平臺”等市級實事項目15個，以及瀏河鎮法制長廊、浮橋鎮法治文化一條街、法律援助村村通等鎮級實事項目14個，在全市城鄉形成了一批特色鮮明的公共法律服務惠民“亮點”。

(八)“政社互動”暢通民意表達渠道。“政社互動”源自于十七大報告提出的“實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動”，主旨是通過政府行政權力的自我約束，實現基層自治組織的權力歸位，通過基層自治能力的提升，實現與政府行政管理的承接互動。太倉在民主法治村(社區)建設中，導入“政社互動”機制，改變了下達創建指標的傳統做法，取消所有的行政責任書，通過指導和委托、購買服務等讓基層了解創建目的和利益，充分激發了基層農村、社區開展民主法治建設的積極性和能動性，也為法制宣傳教育工作開辟了新的途徑。通過“政社互動”實踐，暢通了民意表達的渠道，實現了“矛盾不出村”的目標，基層民主法治建設蔚然成風，進一步打牢了公共法律服務體系建設的基層基礎。太倉“政社互動”的創新實踐被學術界譽為繼我國行政審批制度改革后的“第二次革命”。

(九)繁榮城鄉法治文化。太倉市以“六五”普法為抓手，在做好普法基礎工作的同時，大力加強特色文化與法制宣傳教育的融合，勇于創新、大膽實踐。太倉市“光輝”法治藝術學校利用璜涇鎮特有的“江南絲竹”文化開展普法工作，有效增強了法制宣傳教育的吸引力、感染力。該校成為江蘇省首批“省級法治文化建設示范點”。法治文化刊物《太陽》雜志，成功推出“六五”普法卡通形象代言標志“太陽寶貝”，并在全市小學生中評選出“太陽寶貝” “六五”普法形象大使。法治文化建設使城鄉居民的法治意識和法律素質不斷提高。

(十)深化行業管理體制改革。太倉市積極推進法律服務行業“兩結合”管理體制改革，逐步理清司法行政與行業協會之間的職權邊界，司法行政人員徹底退出行業協會，完成了行業協會與司法行政職責、機構、人員、資產的“四脫鉤”，行業自律管理職能進一步強化。

(十一)形成特色鮮明的公共法律服務品牌。太倉市按照“突出重點、整體推進”的工作思路，堅持重大活動組織與長效機制建設并重，推動公共法律服務活動廣泛開展，形成了特色鮮明的“光明萬家”法律服務品牌。突出開展以動遷安置、房地產開發、環境保護、安全生產、物業糾紛等專項法制宣傳、法律服務。建立了勞動糾紛、醫患糾紛、物業糾紛等9個專業性調委會。以品牌化思路推進調解工作，開展“婁城老娘舅”評選活動，建立了“婁城老娘舅”聯合會;以“全國人民調解能手”閔玉琴為原型，打造“閔阿姨”調解品牌工作室;根據太倉德資企業密集的特點，創辦了中德律師合作 (太倉)論壇，共同探求服務德資企業的途徑。設立“法律服務行業誠信質量獎”，對誠信質量綜合指數評估合格的法律服務機構進行獎勵，有效發揮了誠信質量綜合指數考核的導向作用。

二、對太倉實踐的思考:必須提高對加快推進覆蓋城鄉的公共法律服務體系重要性的認識

加強公共法律服務體系建設，促進公共法律服務均等化，是現階段經濟社會發展的需要，也是政府義不容辭的責任。它的建立有利于切實保障城鄉居民的法治權益，為經濟社會又好又快發展營造和諧穩定的外部環境。必須從統籌城鄉發展的高度，充分認識公共法律服務體系建設的重要地位和作用，使其成為各級黨委、政府的基本共識和自覺行動。

第一，加快覆蓋城鄉公共法律服務體系建設，是順應人民群眾日益增長的法律服務需求、率先基本實現現代化的現實需要。

改革開放30多年來，我國的經濟社會發展取得了輝煌的成就，2011年我國GDP總量達到47.2萬億元，超越日本躍居世界第二位，公共財政收入突破10萬億元。從江蘇的情況看，2011年江蘇全年地區生產總值48604億元，人均地區生產總值突破6萬元，地方財政一般預算收入突破5000億元，城鄉居民人均收入分別突破2.6萬元和1萬元，江蘇進入了率先全面建成小康社會，率先基本實現現代化的新時期。從太倉的情況看，2011年太倉實現地區生產總值867.5億元，地方一般預算收入85.4億元，城鄉居民人均收入分別達到3.5萬元和1.7萬元，連續入選全國百強縣前10名，經濟社會的發展已經達到相當高的水平。經濟基礎決定上層建筑，隨著經濟的快速發展，人民群眾對公共服務也有了新的需求，除了教育、就業、社會保障、醫療衛生等領域的公共服務需求外，對法律服務的需求也呈現日益增長的趨勢。建設覆蓋城鄉、惠及全民的公共法律服務體系，為城鄉居民提供基本公共法律服務，成為了人民群眾的迫切要求。同時，持續增長的公共財政收入也為建設公共法律服務體系提供了強有力的財力保障。可以說，構建覆蓋城鄉的公共法律服務體系，群眾有期待、有要求，政府有責任、有能力。

江蘇基本實現現代化指標體系確定的四大類30項指標中有多項涉及司法行政工作，指標明確提出法治建設滿意度要達到90%以上。太倉市委、市政府根據太倉經濟社會發展所處階段，提出了當好全省“兩個率先”先行軍的目標。這就要求我們不斷提高法律服務、法制宣傳、人民調解等公共法律服務的供給能力和水平，有效滿足人民群眾日益增長的法律服務需求，切實保障人民群眾的基本的法治權益，努力提高人民群眾的滿意度。同時，率先基本實現現代化需要各方面的保障才能順利加以推進，完善的公共法律服務體系有利于將社會矛盾糾紛引入法制化化解渠道，為率先基本實現現代化營造穩定的社會環境。

第二，加快覆蓋城鄉公共法律服務體系建設，是政府提供基本公共服務的主要內容，必須堅持政府主導的原則。

基本公共服務是指建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供的，與經濟社會發展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務。享有基本公共服務屬于公民的權利，提供基本公共服務是政府的職責。基本公共服務范圍一般包括保障基本民生需求的教育、就業、社會保障、醫療衛生、計劃生育、住房保障、文化體育等領域的公共服務。太倉市在經濟社會整體發展水平不斷提高、人民群眾對基本公共法律服務需求持續增長的現實背景下，及時把基本公共法律服務納入基本公共服務范圍，將基本公共法律服務作為公共產品提供給城鄉居民，極大豐富了基本公共服務的內容。

基本公共法律服務作為公共產品的定位，要求公共法律服務體系的建設必須堅持政府主導的原則，牢牢把握住基本公共法律服務的公益性質，明確政府的主體責任。太倉市公共法律服務體系之所以能夠建立，在很大程度上得益于政府主導作用的有效發揮，得益于政府的科學規劃、大力投入。堅持政府主導的原則，有利于充分發揮政府的統籌職責和作用，強化政府在公共法律服務體系建設中的核心作用，推動公共法律服務規模化、體系化、城鄉一體化;有利于促進公共法律服務要素和資源的科學配置和合理流動，提升公共法律服務能力，使公共法律服務實現廣覆蓋、高效能;有利于更好地研究解決當前制約公共法律服務體系發展的突出矛盾和問題，推動公共法律服務體系全局的穩步發展。

第三，加快覆蓋城鄉公共法律服務體系建設，是推進城鄉統籌、維護社會穩定、推動和諧社會建設的重要基礎。

當前，我國發展中不平衡、不協調、不可持續的問題依然突出，城鄉二元結構尚未根本改變，城鄉發展差距也有擴大的趨勢。這種差距既體現在經濟社會方面，也體現在公共法律服務的供給等方面。多年來，城鄉法律服務供給水平差距較大，農村公共法律服務能力不足、水平不高的問題一直比較突出。鑒于此，太倉市將基層特別是農村作為建立公共法律服務體系、促進基本公共法律服務均等化的重點，通過建立資源下沉機制，有效促進了公共法律服務向農村基層的延伸和覆蓋，使公共法律服務資源在城鄉之間均衡布局、合理配置、科學組合，讓農民享受到與城市居民同樣的服務，推動了城鄉統籌發展。尤其是通過暢通服務信息、創新服務方式、豐富服務內容，把本地人口、特殊人群、流動人口等全部納入公共法律服務范疇，鮮明體現了普惠均等的公平理念。

當前，我國已經進入了經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化的社會轉型時期，同時也是各種社會矛盾的多發期、凸顯期。妥善處理發展過程中的利益糾紛，成為各級黨委、政府的重要職責。太倉市將建立公共法律服務體系作為化解矛盾糾紛、維護社會穩定的重要抓手，通過深化普法教育，促進了全社會法律素質的提高和法制觀念的養成，發揮了法制宣傳教育在穩定社會秩序中的根本性作用;通過律師、公證等法律服務將糾紛化解納入法制化軌道，提高了政府依法行政水平，維護了社會公平正義;通過人民調解促使當事人在平等協商基礎上自愿達成調解協議，實現了矛盾糾紛化解的低成本、高效率。2011年至今，累計成功調解矛盾糾紛7267起，辦理法律援助案件1529件，為城鄉居民提供義務法律咨詢13856人次，為社會的和諧穩定發揮了積極作用。

第四，加快覆蓋城鄉公共法律服務體系建設，必須堅持社會協同，整合社會資源，統籌公共法律服務體系全局發展的關鍵環節。

構建公共法律服務體系是一項系統性的工程，既要發揮政府的主導作用和主要責任，也要發揮發揮社會力量的積極性。在建設公共法律服務體系過程中，太倉市堅持社會協同理念，大力整合社會資源，依靠社會的智慧和力量共同推動公共法律服務體系建設不斷向前發展。啟動“六五普法·光輝太倉”、“社區矯正·光彩人生”、“矛盾調處·陽光生活”、“法律服務·光明萬家”四大行動，實現了公共法律服務供給主體的多元化和提供方式的多元化，形成了覆蓋城鄉的公共法律服務體系建設合力。在實踐過程中，太倉市司法局全面踐行社會協同理念，創設“太陽工作法”，通過政府購買服務機制，廣泛吸收律師協會、法律工作者協會、婁城老娘舅聯合會等社會組織，基層群眾自治組織、律師事務所、法律服務所等市場主體，大學生、退休法官等法律志愿者參與公共法律服務體系建設。同時，通過鼓勵企業捐助法律援助，冠名法制宣傳活動等方式，吸納社會資金投入，有效構建了政府與社會力量合作共建的格局。

三、太倉實踐的啟示:加強組織領導，為加快推進覆蓋城鄉的公共法律服務體系建設提供保障

太倉的實踐表明，黨委、政府必須在對加快構建覆蓋城鄉的公共法律服務體系的重要性取得共識的基礎上，通過加強領導，完善機制，為公共法律服務體系建設提供強有力的保障，才能推動公共法律服務體系的建立完善。

(一)強化黨委、政府在加快覆蓋城鄉公共法律服務體系建設中的統籌責任

統籌城鄉公共法律服務發展，黨委、政府責任重大，要把公共法律服務體系建設納入重要議事日程，真正做到思想上高度重視、組織上加強領導、工作上強力推進、政策上全力支持，考核上有硬指標。

1、制定發展規劃，規劃好區域公共法律服務體系建設框架。要將公共法律服務體系建設納入經濟社會發展規劃，認真謀劃本地區公共法律服務體系建設的發展戰略，并適時制定公共法律服務體系建設的專項規劃。通過制定和實施規劃，總結公共法律服務體系建設的現狀，客觀分析存在的問題和面臨的形勢，有針對性地提出今后公共法律服務體系建設的總體要求，對主要任務、政策措施進行前瞻性和全局性的部署。這對于加快公共法律服務體系建設，更好地保障人民群眾的基本法治權益，滿足人民群眾日益增長的法律服務需求，具有重要的意義。特別是要科學合理地確定公共法律服務的范圍和標準，做到公共法律服務體系建設水平與各地經濟社會發展水平相適應，既能滿足群眾需求，又不過度超前，造成浪費。

2、建立完善公共法律服務投入保障機制。經費問題是影響公共法律服務體系建設可持續發展的關鍵問題。公共財政必須對公共法律服務體系建設提供充分有力的保障。太倉的實踐之所以能成功，關鍵在于市委、市政府重視基礎上的持續投入和對社會資金的引導投入。王劍峰市長明確要求將公共法律服務體系建設納入公共財政保障范圍，設立法律服務專項資金，同時確保各級財政對公共法律服務體系建設的投入增幅不低于同期財政經常性收入的增幅。在投入的方向上，要加大對農村基層的傾斜支持。要制定相關政策，引導社會資金以多種方式投入公共法律服務體系建設，鼓勵企業和個人捐贈，實現公共法律服務體系資金來源的多元化。

3、健全公共法律服務體系建設績效評價和監督機制。要積極推動將公共法律服務體系建設的有關指標，納入對各級黨委、政府科學發展考核評價體系，納入黨政領導干部績效考核體系，以此引導和促進各項工作部署的落實，大力推動公共法律服務體系的建設。太倉市司法行政部門樹立成本觀念、服務觀念、效率觀念，引入群眾評議機制，實施《太陽工作法績效評價制度》，加強對法律援助中心、社會矛盾糾紛調處中心、鎮法律服務中心等各類公益性法律服務機構的管理和考評，對政府購買法律服務的實效進行科學評估，建立退出機制，努力以最小的投入實現最大的社會效益。要暢通監督渠道，主動接受社會各界對公共法律服務體系建設的監督，努力提高建設水平。

(二)以覆蓋全社會為目標，全面提升公共法律服務水平

1、加強制度設計研究，探索公共法律服務體系的基本規律和長效機制。要堅持理論政策研究和實踐推動并重，逐步建立和完善符合地區特點、符合市場經濟規律、符合法律服務自身發展要求的公共法律服務制度設計體系。針對公共法律服務體系建設工作中亟待解決的課題，集中力量加以攻關，在人員、經費等方面給予重點支持。太倉市司法局堅持每年一次開展全系統理論調研活動，邊建設、邊總結，逐步形成一系列推進公共法律服務體系建設的政策、手段和措施，努力建立起公共法律服務體系建設的長效機制。要吸納一流專家，建立一支由政府司法行政部門、法律服務機構、高校科研院所等專家學者組成的公共法律服務體系政策理論研究隊伍，為政府決策提供參考咨詢。

2、加強新聞宣傳，發揮典型的示范帶動作用。要善于挖掘和總結本地公共法律服務體系建設的好經驗，通過網絡、電視、報紙等媒體，加大宣傳推廣力度，讓更多的市民了解公共法律服務體系建設情況。各地要加強溝通交流，共同研究解決公共法律服務體系建設中的共性問題，博采眾長，相互借鑒，促進各地形成具有地域特點、符合實際的公共法律服務體系建設模式。

3、改革現有行業管理體制，激活源動力。法律服務行業是公共法律服務供給的主力軍，對法律服務行業管理是否有效決定了公共法律服務體系建設的質量。當前，對法律服務行業管理是一個共性難題，只有在行業管理體制改革上取得突破，才能激發出行業發展的源動力。要堅持管理與服務并重的思路，實現管理理念上的重構;太倉市對法律服務行業“兩結合”管理體制進行改革，充分激發了行業協會加強行業管理的自主性、主動性;同時加大對法律服務行業發展的政策扶持和保障力度，增加行業發展的推動力;在全行業加強文化建設，倡導“誠信”文化，引導法律服務人員牢固樹立誠信為本、操守為重的執業觀念，激發法律服務行業的全面活躍。