新中國成立初期民族自治地方行政建制研究

宋月紅

中國共產黨自誕生以來，高度重視民族工作，積極探索解決中國民族問題的正確道路。新中國成立后，立足基本國情，統籌民族關系、經濟社會發展和歷史實際等，在少數民族聚居區實行民族區域自治制度，建立自治機關，形成各級各類民族自治地方。民族自治地方是按照民族區域自治制度的基本原則，結合少數民族聚居區的歷史和現實而創建起來的。民族區域自治是單一制國家結構形式下民族自治與區域自治的有機結合，其運行和發展以民族自治地方的行政建制為依托，以規范、處理和發展中央與民族自治地方、民族自治地方與上級國家機關之間的關系，維護國家統一、民族團結，促進民族自治地方經濟社會發展為目的。

民族自治地方特別是內蒙古、新疆、廣西、寧夏和西藏等五個自治區的先后成立，比較集中地代表了民族區域自治制度的實踐成果，向來受到中共黨史、新中國史、民族史和邊疆史地等學科學者的青睞，代表性的研究成果如《當代中國》叢書中關于民族工作和五個自治區的地方各卷①《當代中國的民族工作》（當代中國出版社，1993年）；《當代中國的西藏》（當代中國出版社，1991年）；《當代中國的內蒙古》（當代中國出版社，1992年）；《當代中國的新疆》（當代中國出版社，1991年）；《當代中國的廣西》（當代中國出版社，1992年）；《當代中國的寧夏》（中國社會科學出版社，1990年）。，民族自治地方志②如《昌都地區志》（方志出版社，2005年）；《阿拉善左旗志》（內蒙古教育出版社，2000年）。，歷史當事人的傳記③如《烏蘭夫傳》（中央文獻出版社，2007年）；何紹榜：《韋國清上將：主政廣西二十年》（中央文獻出版社，2000年）。、回憶錄④如李維漢：《統一戰線問題與民族問題》（人民出版社，1981年）；烏蘭夫革命史料編研室：《烏蘭夫回憶錄》（中共黨史資料出版社，1989年）。，以及文獻檔案史料的整理與編纂⑤如《中國共產黨與民族區域自治制度的建立和發展》（中共黨史出版社，2000年）；《西藏工作文獻選編》（中央文獻出版社，2005年）；《新疆工作文獻選編》（中央文獻出版社，2010年）；《中國第一個民族自治區誕生檔案史料選編》（遠方出版社，1997年）。等，基本上反映和揭示了民族自治地方創建的歷史進程和基本經驗。民族自治地方行政建制的研究蘊涵在這些成果之中，但比較側重于地方性與歷史個案，整體性和系統性研究比較薄弱，特別是對于民族區域自治的行政屬性問題、民族自治地方行政建制的基本原理和結構體系的研究還不夠深入，使得在反思新中國的民族政策中出現了所謂民族區域自治“過時論”、“取消論”和“民族問題根源論”等等觀點⑥《從西藏暴亂看民族區域自治制度的過時》，http://club.xilu.com/emas/msgview-821955-878327.html；參見包勝利：《也談中國可進一步完善民族政策》，《中國民族報》2011年10月28日。，而富有深度的回應則不是很多。新中國成立初期民族自治地方的行政建制不僅集中體現了民族區域自治的基本內涵，而且延續至今、影響深遠。認識和總結這一時期民族自治地方的行政建制，有益于進一步理解民族區域自治制度的歷史必然性和合理性，在新的歷史條件下堅持和完善民族區域自治制度。

一、民族自治地方行政建制的歷史由來與依據

在中華文明發展的歷史進程中，中國各民族共同締造了中華民族，形成統一的多民族國家。舊中國雖然實行的是單一制國家結構形式，但在少數民族地區的行政建制方面，既設置有省、縣、鄉制，如新疆省、廣西省、寧夏省、西康省，以及熱河、綏遠、察哈爾三省等，縣、鄉更是普遍存在；又設有一些特別行政區，如西藏地方、內蒙古地區，以及直隸于國民政府行政院的阿拉善和碩特旗⑦阿拉善和碩特旗，為清康熙三十六年（1697年）設置的特別旗，清代直屬理藩院管轄，至民國時期行政上劃歸甘肅省，政治上則直屬國民政府行政院蒙藏委員會管轄。見阿拉善左旗地方志編纂委員會編：《阿拉善左旗志》，第88、89頁。等。這些地方在行政管理上實行的新疆伯克制、西藏噶倫制和蒙古盟旗制等，均帶有民族自治色彩⑧參見賈慶林：《堅定不移走中國特色解決民族問題的正確道路》，《求是》2010年第24期。。然而，它們都具有歷史的和階級的局限性，大都采用封建世襲制，甚或實行政教合一的僧侶貴族專制制度，是不可能實現民族平等，也不可能從根本上解決民族問題的。

中國共產黨領導全國各族人民進行新民主主義革命，以民族平等為根本原則，在探索解決我國民族問題的道路中，從起初以民族自決、聯邦制的主張為主，在抗日戰爭時期轉變到強調民族自治，逐步形成適合中國國情的民族區域自治思想。1941年5月1日，陜甘寧邊區政府頒布了《陜甘寧邊區施政綱領》，其在民族政策問題上規定：“依據民族平等原則，實行蒙、回民族與漢族在政治經濟文化上的平等權利，建立蒙、回民族的自治區，尊重蒙、回民族的宗教信仰與風俗習慣。”⑨《毛澤東文集》第2卷，人民出版社，1993年，第337頁。在黨的領導下，藏、回、蒙古、黎和苗等少數民族地區先后建立了博巴政府、豫海縣回民自治政府、陜甘寧邊區蒙回民族的基層自治政權、內蒙古自治政府、瓊崖少數民族自治區和綏遠省烏蘭察布盟蒙古族自治區等。這些具有民族區域自治性質的地方政權和民族自治地方，為新中國實行民族區域自治作了嘗試，積累了一定的歷史經驗。這一時期的實踐表明，實行民族區域自治，促進和保障了少數民族地區新民主主義革命的勝利，成為實現民族平等的一條可行的政治發展道路。

新中國的民族區域自治，是單一制國家結構形式下民族地方行政自治。李維漢在人民政協籌備期間向毛澤東提出新中國“不宜實行聯邦制”的建議時，研究了斯大林把自治分為行政自治、比較廣泛的政治自治、更加擴大的自治、最高自治形式即條約關系四級的論述，認為其中行政自治一級適合中國國情，并建議采用④《中國民族報》2003年4月8日。。這一行政屬性決定了民族自治地方不具有“民族自決”意義上的民族分離權，而只具有管理本民族內部事務的自治權。認識民族區域自治的這一行政屬性，需要根據民族區域自治的基本內涵，將其與“民族自決”和蘇聯時期的自治形式區別開來。

新中國的民族區域自治，與“民族自決”實質不同，而以維護和保障國家領土完整和主權統一為基本政治前提。馬克思主義經典作家把“民族自決權”作為處理民族問題的重要原則。列寧指出：“從歷史—經濟的觀點看來，馬克思主義者的綱領中所談的‘民族自決’，除政治自決，即國家獨立、建立民族國家以外，不可能有什么別的意義。”⑤《列寧選集》第2卷，人民出版社，1995年，第374頁。他認為：“民族自決權只是一種政治意義的獨立權，即在政治上從壓迫民族自由分離的權利”，“這種政治民主要求并不就等于要求分離、分裂、建立小國家，它只是反對任何民族壓迫的斗爭的徹底表現。”①《列寧選集》第2卷，人民出版社，1995年，第564頁。他還指出：“決不允許把民族有權自由分離的問題和某一民族在某個時期實行分離是否適當的問題混為一談。對于后一問題，無產階級政黨應當根據整個社會發展的利益和無產階級爭取社會主義的階級斗爭的利益，分別不同的場合完全獨立地加以解決。”②《列寧全集》第29卷，人民出版社，1985年，第431頁。關于中國各少數民族的“自決權”問題，中國共產黨在新民主主義革命時期為團結和爭取少數民族反帝反封建和反對民族壓迫，曾加以強調；而隨著新中國的成立，“以免為帝國主義及國內各少數民族中的反動分子所利用，而使我們陷于被動的地位”，則不再予以強調。1949年10月5日，中共中央指示二野前委，為了完成國家的統一大業，為了反對帝國主義及親帝分子分裂中國民族團結的陰謀，在國內民族問題上，就不應再強調少數民族“自決權”，而應強調的是中華各民族的友愛合作和互助團結③《建國以來重要文獻選編》第1冊，中央文獻出版社，1992年，第24頁。。民族區域自治適應新中國政治社會基礎和民族關系的變革，是在單一制國家結構形式下對少數民族聚居區行使民族自治權、進行民主政治建設的一種制度安排。它規定了各民族自治地方都是統一的多民族國家不可分離的一部分，各民族自治地方的自治機關不僅僅是自治機關，而且是中央人民政府統一領導下的一級地方國家政權機關。

新中國的民族區域自治，還是以少數民族聚居區為基礎的區域自治。1951年12月21日，李維漢在中央民族事務委員會第二次委員擴大會議上作《有關民族政策的若干問題》的報告，闡釋了“民族的區域自治”的內涵，將其定義為：“中華人民共和國領土之內的，在中央人民政府統一領導下的，遵循著中國人民政治協商會議共同綱領總道路前進的，以少數民族聚居區為基礎的區域自治。”④《統一戰線問題與民族問題》，第510頁。新中國的民族區域自治在自治區域的劃分上，其一，不是以少數民族所占當地人口的一定比例為基礎的⑤《統一戰線問題與民族問題》，第510頁。；其二，與蘇聯的民族自治形式有著實質不同。1957年8月4日，周恩來在全國人大民族委員會召開的民族工作座談會上的講話中就民族自治的區域劃分問題指出：“蘇聯的區域劃分與我國有很大的不同，蘇聯的自治共和國的權利、權限的規定也與我國有些不同。”因為，在民族分布上，“當時俄國的各民族多數都是一個一個地各自聚居在一塊”；然而，“中國民族多，而又互相雜居，這樣的民族分布情況，就不可能設想采取如同蘇聯那樣的民族共和國辦法。因為要構成一個民族共和國，需要構成一個獨立的經濟單位，絕大多數的民族人口要聚居”。民族區域自治適應中國各民族在長期的歷史發展中形成的“大雜居、小聚居和相互交錯居住”的民族分布，使得一個民族不僅可以在一個地區實行自治，而且可以分別在很多地方實行自治。這樣，少數民族從人口多的到人口少的，從大聚居的到小聚居的，幾乎都成了相當的自治單位。⑥參見《周恩來選集》下卷，人民出版社，1984年，第253—258頁。新中國的民族區域自治規定了各民族自治地方的職能，即根據當地實際情況，通過自治機關履行自治權，管理本民族內部事務和參與國家政治生活，發展地方經濟、文化和其他各項事業。

民族自治地方因民族區域自治而設。新中國在少數民族聚居區實行民族區域自治，建立民族自治地方，“包含著民族組成，區域界線，行政地位，自治機關，內部關系和上下關系等問題”⑦《統一戰線問題與民族問題》，第510頁。。這些構成民族自治地方行政建制的基本內涵。為此，需要對舊中國特別是少數民族地區的行政建制進行調整和變革，確立適應民族區域自治的地方行政建制，以適應新中國的中央與地方關系、民族關系的發展。

民族區域自治制度是新中國實行民族平等、保障各民族人民當家做主和促進共同發展進步的一項基本政治制度。民族自治地方是民族區域自治的物質基礎和實現形式，其行政建制由民族區域自治制度所規定，并隨著民族區域自治的深入發展而逐步完善。

二、民族自治地方行政建制的創設與發展

新中國成立初期，是民族自治地方創建和初步發展的時期。民族自治地方在這一時期形成不同行政建制類型及其相應行政層級。民族自治地方依據當地民族關系、經濟條件和歷史實際，以及民族平等自愿的基礎，按照民族組成、區域界線、行政地位和自治權利等，設立自治機關，行使自治權和當家做主的民主政治權利。

（一）“民族自治區”

要弘揚中華民族傳統，傳承中華文明之優勢，就必須重視民間美術這項藝術的傳承工作。高校作為民間美術傳承的重要力量，須得到社會各界的支持與重視。

在1954年《中華人民共和國憲法》頒布之前，民族自治地方統稱為“民族自治區”。“民族自治區”從名稱上與后來相當于省一級的自治區相近，但它們之間有著內涵性區別。統稱“民族自治區”，主要是對新中國成立之前建立的民族區域自治地方行政區域稱謂的繼承與延續，也源自于新中國關于民族自治地方的法制狀況。《共同綱領》規定依民族聚居的人口多少和區域大小建立自治機關，并在規定民族地區各民族在當地政權機關中均應有相當名額的代表時，將建立自治機關的各少數民族聚居的地區一概稱為“民族自治區”①《人民日報》1949年9月30日。；與之相沿襲，1950年9月的《中華人民共和國國徽使用辦法》規定，地方機關中“民族自治區人民政府”懸掛國徽②《人民日報》1950年9月20日。。統稱“民族自治區”，還在于民族自治地方處于初創階段，黨和政府關于民族自治地方行政建制的認識只是具有一般性和原則性的意義，尚不充分和具體。此外，這一時期建立的“自治旗”，是“民族自治區”在蒙古族聚居區中的一種特殊稱謂。新中國成立后，在內蒙古自治區廢除了傳統的盟旗制度，保留的只是盟、旗的習慣稱謂，從這個意義上說，“自治旗”實質上也屬于“民族自治區”。

“民族自治區”的行政建制雖然沒有統一的明確規定和具體劃分，但它們之間是有行政層級差別的。隨著民族自治地方行政立法的推進，“民族自治區”的行政層級逐漸清晰起來，并有了一個大致界定。1951年2月初，《民族區域自治試行通則（草案）》將“民族自治區”劃分為相當于大行政區、省、專區、縣、區和鄉等6個層級③參見《中國共產黨與民族區域自治制度的建立和發展》上冊，第75—77頁。。11月5日，中央人民政府委員會第13次會議批準《中央人民政府任免國家機關工作人員暫行條例》，將中央人民政府任免國家機關工作人員涉及的“民族自治區”劃分為省級以上和省級以下，省級以下有相當于專員公署的和相當于縣的④參見《人民日報》1951年11月8日。。至1952年2月22日，政務院第125次政務會議通過《民族區域自治實施綱要》，規范并推動“民族自治區”的建立，其中根據各少數民族聚居區的民族關系、經濟發展條件和歷史情況，正式將“民族自治區”的行政地位劃分為相當于鄉（村）、區、縣、專區或專區以上等5個行政層級。

建立自治機關是實行民族區域自治的政權基礎。《共同綱領》在確立民族區域自治制度時，規定“按照民族聚居的人口多少和區域大小，分別建立各種民族自治機關”。民族自治地方的自治機關具有雙重性質，與非民族自治地方相比較，特殊性在于其作為自治機關，一般性則在于其作為與非民族自治地方行政地位相當的一級地方政權機關。起初，“民族自治區”的自治機關一般通過召開各地各族各界人民代表會議協商建立。《民族區域自治實施綱要》在總結各地實行民族區域自治經驗的基礎上，規定各“民族自治區”的自治機關即各“民族自治區”人民的政權機關，應依據民主集中制和人民代表大會制的基本原則而建立。至1954年《憲法》頒布前，民族自治地方自治機關的建立，除了召開各族各界人民代表會議，其中一些地方的人民代表會議代行人民代表大會的職權，還有的召開了人民代表大會。

根據民族區域自治制度的基本原則，各民族自治地方不論其區域大小及行政地位如何，都應平等地享有自治權利。民族自治地方行使自治權利的規模，是與它的行政地位相適應的。民族自治地方的行政地位決定其自治機關的形式與規模。然而，建立自治機關，少數民族聚居區的解放是前提，民族平等團結、社會秩序穩定是基礎，少數民族干部的培養則是保障。1950年3月21日，時任中央統戰部部長、中央民委主任的李維漢在中央統戰工作會議上指出：“為了圓滿而正確地實現民族的區域自治政策，必須大量地培養民族干部，在各民族中建立和發展新民主主義青年團和共產黨的組織，以及各種必要的群眾組織。只有這些工作有了相當基礎，民族自治機關才能鞏固。”①李維漢：《統一戰線問題與民族問題》，第7—8頁。但是，《共同綱領》對于自治機關的組成特別是自治機關中的民族構成問題，只作了一般性規定，即“各民族在當地政權機關中均應有相當名額的代表”②《人民日報》1949年9月30日。。1950年6月26日，周恩來在政務院第37次政務會議上就西北地區的民族工作指出：“各自治區政府應有少數民族人士擔任領導職務。在各族各界人民代表會議中，應包括各方面少數民族的代表，人數的比例要有原則規定，少數民族代表的比例可以大一些。”③《周恩來統一戰線文選》，人民出版社，1984年，第194頁。也就是說，民族自治地方的自治機關主要由實行區域自治的民族人員組成，同時自治地方內的其他民族都應有適當數量的人員參加。為此，培養少數民族干部提上重要日程。1950年11月24日，政務院第60次政務會議批準《培養少數民族干部試行方案》，決定在北京設立中央民族學院，并在西北、西南、中南各設中央民族學院分院一處，必要時還可增設。各有關省份設立民族干部學校，各有關專區或縣根據實際需要和主觀力量設立臨時性質的民族干部訓練班。有關各級人民政府應有計劃地逐步整理或設立少數民族的中小學，整理少數民族的高等學校④參見《人民日報》1951年6月14日。。少數民族干部的培養和成長，為民族自治地方建立自治機關，行使自治權利，提供了重要的組織基礎與保障。

在民族自治地方初創階段，實行民族區域自治的民族包括了蒙、藏、回、黎、苗、彝、瑤、東鄉和人口很少的鄂倫春等。但是，在自治機關的組建中，有的地方注重民族關系而忽略了經濟條件和歷史關系，有的地方強調歷史關系而忽略了民族關系和經濟條件，最普遍的則是不注意經濟條件⑤參見《人民日報》1952年8月13日。。為解決這一問題，《民族區域自治實施綱要》規定，依據當地經濟、政治等需要，并參酌歷史情況，各“民族自治區”內得包括一部分漢族居民區及城鎮。各“民族自治區”的人民政府機關，應以實行區域自治的民族人員為主要成分組成，同時應包括“民族自治區”內適當數量的其他少數民族和漢族的人員⑥參見《中華人民共和國人民代表大會文獻資料匯編（1949—1990）》，中國民主法制出版社，1990年，第71頁。。《民族區域自治實施綱要》的貫徹實施，改善了民族自治地方在創建中對民族關系、經濟條件和歷史等矛盾關系的處理。

（二）“自治區、自治州和自治縣”三位一體

隨著一屆全國人大一次會議的召開，1954年《憲法》的頒布，民族自治地方被劃分為“自治區、自治州和自治縣”三級。自治區是相當于省級的民族自治地方。原相當于行署和專區一級的“民族自治區”一般改稱自治州，成為介于省級與縣級之間的民族自治地方。相當于縣一級的“民族自治區”，依其行政地位一般改稱自治縣。同時，全國少數民族聚居區還依此新建了一些民族自治地方。

在國民經濟恢復和初步發展的基礎上，新中國進行大規模的有計劃的經濟建設。與之相適應，中央人民政府決定改變大行政區機構與任務，加強省、市級人民政府的領導責任，調整了省、大行政區建制。民族自治地方除在建政設治中調整本地行政區劃外，還開展了一項重要工作，即撤并省制。撤并省制是跨省級行政區域的行政區劃調整，主要集中在西南、東北和西北地區，突出表現為西康省建制的撤銷和內蒙古歷史上統一的行政區域本來面貌的恢復。

西康是從西南進入西藏地方的重要通道，“治藏必先安康”。為加強西康與四川，同時加強西藏與內地經濟、文化的聯系，促進各民族間的交融，以及各方面建設和發展的相互支持與協助，1955年7月30日，一屆全國人大二次會議通過決議，決定撤銷西康省，將西康省所屬行政區域劃歸四川省⑦參見《人民日報》1955年7月31日。。10月1日，西康省人民委員會及所屬各機構停止行使職權并撤銷，各自治州、市、縣人民委員會和各專署受四川省人民委員會領導。原西康省藏族自治州改稱四川省甘孜藏族自治州。

恢復少數民族聚居區的歷史地域面貌，實現統一的民族區域自治，在新中國成立初期重點是“恢復內蒙古歷史上的本來面貌”①王樹盛：《烏蘭夫傳略》，中國檔案出版社，2007年，第132頁；張榮久：《周恩來關心內蒙古區域形成及首府搬遷》，《團結報》2004年2月28日。，并主要是解決綏遠、熱河和察哈爾三省分治問題，也涉及寧夏撤銷省制和甘肅省行政區劃的調整。其中，撤銷察哈爾、綏遠和熱河三省建制，合并甘肅省巴音浩特蒙古族自治州和額濟納蒙古族自治旗，改設巴彥淖爾盟，并劃歸內蒙古自治區，對于內蒙古自治區恢復歷史上統一的行政區域，具有基礎性意義。由此，在尊重歷史和照顧現實的基礎上②參見王樹盛：《烏蘭夫傳略》，第133頁。，內蒙古自治區實現了統一的民族區域自治，成為以蒙古族為主體自治民族，以內蒙古歷史上的行政區域為自治區域，包括鄂倫春、鄂溫克和達斡爾等少數民族自治旗在內的民族自治地方。

民族自治地方“自治區、自治州和自治縣”三位一體形成的一個關鍵是取消鄉（村）級民族自治地方行政建制。從此，民族鄉正式成為我國一級地方行政建制，成為少數民族聚居區的一種基層政權形式，而不再實行民族區域自治。在實行民族區域自治過程中，相當于鄉的少數民族聚居區由于地域小、人口少和受許多條件的限制，事實上不可能完全行使憲法規定的各種自治權，因而不需要建立自治機關，不宜實行民族區域自治，取而代之的是建立民族鄉。為建立民族鄉，1955年12月29日，國務院發布《關于建立民族鄉若干問題的指示》，規定建立民族鄉和改建相當于鄉的“民族自治區”為民族鄉，必須同當地民族的代表充分協商。民族鄉的人民代表大會各民族都應該有適當的代表名額，民族鄉的人民委員會應當以少數民族人員為主要成分組成。③參見《新華月報》1956年第3期。如在內蒙古自治區，根據這些政策，人民委員會在1956年6月30日作出指示，防止單純從人口比例、劃鄉標準上考慮建立民族鄉，而忽視各少數民族的意愿和要求。對于過去各地建立的“自治嘎查”，在做好宣傳教育和與代表性人物充分協商的基礎上改建為民族鄉；撤銷城鎮街道的“自治街”或民族街。④《中國第一個民族自治區誕生檔案史料選編》，第207—208頁。就全國來說，民族鄉雖然不屬于民族自治地方，但又不同于一般鄉，其政權機關在行使職權時，注意當地民族的特點，使用當地民族通用的語言文字，因此比一般鄉享有更多的自主權。不僅如此，為適應一些城鎮中少數民族聚居區的需要，1956年10月6日，國務院發布《關于更改相當于區和相當于鄉的民族自治區的補充指示》，規定過去在城市內建立的相當于鄉的“民族自治區”，可以改為民族區。過去在鎮內建立的相當于鄉的“民族自治區”，凡適合將所在鎮改為民族鎮的，可以將所在鎮改為民族鎮。⑤參見《中國共產黨與民族區域自治制度的建立和發展》上冊，第162—163頁。民族鄉自1956年開始實施，之后民族區、民族鎮也開始建立或改建。城鎮內的民族區、民族鎮與農牧區的民族鄉具有同等的行政地位，雖然都不具有自治權，但同樣享有民族平等政策，是黨在民族工作中對保障不實行民族區域自治的少數民族平等權利的一種創制，其將城市的和民族的特點相結合，豐富了我國民族區域自治制度的內涵與實現形式。

然而，民族自治地方在確立“自治區、自治州和自治縣”三位一體格局中，相當于區的“民族自治區”的改制情況則比較復雜，在1954年《憲法》頒布實施后給予了區別對待。1955年12月29日，國務院發布《關于更改相當于區的民族自治區的指示》，將相當于區的“民族自治區”分門別類，穩妥地開展了其行政建制的變更。（1）建立在還沒有實行區域自治的同一民族的較大聚居區之內的，如果這一聚居區在1956年選舉第二屆鄉、縣人民代表大會代表以前，有條件建立自治州或自治縣的，暫時保留，待建立自治州或自治縣時再更改。否則，先結束這個相當于區的“民族自治區”的自治機關，設立區公所。（2）分別建立在幾個縣內而地區相鄰近的兩個或幾個同一民族的，如果在1956年選舉第二屆鄉、縣人民代表大會代表以前，有條件合并建立自治縣的，暫時保留，待合并建立自治縣時再更改。否則，先結束各該相當于區的“民族自治區”的自治機關，設立區公所。（3）與同一民族的自治州、自治縣相鄰近的，一般并入同一民族的自治地方。但是，如果因自然條件的限制，并入有困難時，在結束這一相當于區的“民族自治區”的自治機關后，設立區公所。（4）在一個縣內建立的兩個或幾個相鄰近的同一民族的，一般合并建立自治縣，或者以這兩個或幾個相當于區的“民族自治區”為基礎，適當劃進一部分鄰近地區建立自治縣，或者將全縣改建為自治縣。（5）在一個縣內建立的兩個或幾個相鄰近的不同民族的，依照民族關系等情況合并建立自治縣，或者以這兩個或幾個相當于區的“民族自治區”為基礎，劃進一部分附近地區建立自治縣，或者將全縣改建為自治縣，或者在結束各該相當于區的“民族自治區”的自治機關后，分別設立區公所。（6）不鄰近任何少數民族的聚居區或自治地方的，結束自治機關，設立區公所。但個別民族關系顯著或地區特別大的，可以將這個相當于區的“民族自治區”改建為自治縣，或者以這個相當于區的“民族自治區”為基礎，適當劃進一部分鄰近地區建立自治縣，或者將這個相當于區的“民族自治區”所在的縣改為自治縣。（7）在城市內建立的“民族自治區”，在設區的市，將自治機關結束后，成立區人民委員會；在不設區的市，將自治機關結束后，設立街道辦事處。①參見《人民日報》1956年1月5日。總體而言，相當于區的“民族自治區”通過改建、擴建或合建而為自治州或自治縣，或將自治機關改為區公所、區人民委員會或街道辦事處。

民族自治地方的自治機關行使的自治權利，包括政治、經濟、文化、生活等方面的權利。1954年《憲法》確立了民族自治地方自治機關的憲法地位，規定了自治區、自治州和自治縣的自治機關組成原則和職權等②參見《中華人民共和國人民代表大會文獻資料匯編（1949—1990）》，第71頁。。自治機關的形式可以依照實行區域自治的民族大多數人民的意愿規定，在多民族雜居的自治區、自治州、自治縣的自治機關中，各有關民族都應當有適當名額的代表。自治機關除行使憲法規定的地方國家機關職權外，依照憲法和法律規定的權限行使自治權，管理本地方的財政；依照國家的軍事制度組織本地方的公安部隊；可以依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例并報請全國人民代表大會常務委員會批準；在執行職務的時候，使用當地民族通用的一種或者幾種語言文字。

新中國成立初期，民族自治地方從“民族自治區”發展為“自治區、自治州和自治縣”，確立了各級各類民族自治地方在國家政治體制中的行政地位與體制基礎。民族自治地方的行政層級規定了自治機關的行政地位，也表明了該民族自治地方與上一級行政機關乃至與中央人民政府之間的行政領導關系。從民族自治地方的民族組成、民族關系和自治機關的行政地位看，民族自治地方具有如下三種基本類型：一是“單一型”，以一個少數民族聚居區為基礎而建立的民族自治地方，自治民族的主體單一；二是“包含型”，以一個大的少數民族聚居區為基礎，并包括個別人口很少的其他少數民族聚居區所建立的民族自治地方，其中自治地方內的各個人口很少的其他少數民族聚居區均應實行區域自治，即包含其他少數民族的較小的自治地方，如內蒙古自治區；三是“聯合型”，以兩個或多個少數民族聚居區為基礎聯合建立的民族自治地方。這種自治地方內各少數民族聚居區是否需要單獨建立民族自治地方，視具體情況及有關民族的志愿而決定，而且這種類型的民族自治地方可以在民族雜居地區建立。不僅如此，一些居住較廣的少數民族，除了在一個大的聚居區，還可以在多個行政區域的聚居區建立相應的民族自治地方。有些與漢族聚居區相連接或相交錯的少數民族聚居區，在建立民族自治地方時包含了一部分漢族居民區和城鎮，如西康省藏族自治區成立時，從經濟發展考慮，把一個僅有少數彝族居住的漢族縣——瀘定縣劃入。③參見劉格平：《兩年來的民族工作》，《人民日報》1952年1月20日。瀘定縣于1950年3月22日解放并建政。個別民族自治地方所包含的漢族居民甚至占自治地方人口的多數。

三、民族民主聯合政府向民族區域自治的過渡

為保障民族平等，民族雜居區與民族聚居區在新中國成立初期采取了不同的地方政權形式。前者在一定時期內建立的是民族民主聯合政府，后者則是在條件具備的情況下直接建立自治機關。由于民族雜居與聚居處于交錯狀態，一個大的民族雜居區內存在若干小的民族聚居區，而一個大的民族聚居區又存在若干小的民族雜居區。在民族雜居區中，既有漢族與少數民族相雜居的，又有少數民族之間相雜居的；漢族與少數民族的雜居區中，既有少數民族占多數的，又有少數民族占少數的。這些構成民族雜居區建立民族民主聯合政府的社會基礎。

民族民主聯合政府為一級地方政權。建立地方民族民主聯合政府，旨在保障少數民族在地方政權中的平等權利。在民族雜居區的政府組成問題上，1950年4月3日，中共中央根據西南的情況，主要從雜居區漢族與少數民族的人口比例關系，提出了專區和縣的各級政府組成的基本原則：（1）“人口比例制”。若當地少數民族占多數時，原則上應按各民族人口比例，分配當地政府委員會及人民代表會議的名額，大量吸收少數民族干部參加政府工作。（2）“民族代表制”。若當地少數民族占少數時，各少數民族在當地政府機關中均應有相當名額的代表。①參見《建國以來重要文獻選編》第1冊，中央文獻出版社，1992年，第170—171頁。這樣組成的民族民主聯合政府，有利于取得少數民族信任和培養少數民族干部。與之相適應，在適宜實行民族區域自治的地方，民族民主聯合政府成為向民族區域自治過渡的形式。1950年7月21日，時任西南局第一書記的鄧小平在歡迎赴西南地區的中央民族訪問團大會上發表的講話中，提到成立民族民主聯合政府的幾種情形：一是有些地方在實行民族區域自治前，可以先成立地方民族民主聯合政府，比如大小涼山是彝族聚居區，這樣的地區應該實行民族區域自治，但條件不成熟時，暫時只適宜于成立地方民族民主聯合政府；二是云南、貴州適合于成立地方民族民主聯合政府；三是在民族民主聯合政府之下，可以實行小區域自治，比如一個民族聚居鄉②參見《鄧小平文選》第1卷，人民出版社，1994年，第166頁。。這就是說，在少數民族聚居區，成立民族民主聯合政府是實行民族區域自治的過渡；是否先建立地方民族民主聯合政府，然后建立“民族自治區”，要根據當地具體情況決定。在民族雜居區，適宜成立民族民主聯合政府，而且不妨礙民族雜居區中的民族聚居區實行民族區域自治。

至于成立民族民主聯合政府的程序，1951年2月24日，西南民委提出如下三個步驟的實施意見：首先，由當地人民政府并邀請區內各族代表性人物組織籌備委員會，協商各族各界人民代表會議代表名額及產生辦法，協商各族人民聯合的政府委員會委員名單等；其次，召開各族各界人民代表會議，協商各族人民聯合的政府的組織及工作任務等；再次，成立各族人民聯合的政府③參見《中國共產黨與民族區域自治制度的建立和發展》上冊，第78—79頁。。這一實施意見反映了當時成立民族民主聯合政府的普遍性情況，平等協商是成立民族民主聯合政府的重要政治基礎與原則。其中，民族民主聯合政府的人民代表會議的各民族代表名額，以各民族的人口比例為基礎，經過協商，作了適當的規定和分配。對于人口數量特別少的民族，予以適當照顧。人民代表會議的各民族代表，依據當地民族關系的具體情況，由各民族人民分別選派和由各民族人民共同選派。人民代表會議的協商委員會或常務委員會的委員名額和人選，經充分協商，注意照顧人口較少的民族。其協商委員會或常務委員會的主席，依當地民族情況增設副職。建立民族民主聯合政府，人民政府的稱謂不需要改變。人民政府委員會的委員的名額和人選經充分協商，注意照顧人口較少的民族。人民政府除設主席外，依當地民族情況增設副職。

新中國成立后的兩年內，全國總計建立各級民族民主聯合政府165個④參見《人民日報》1952年1月20日。。一些地方民族民主聯合政府管轄境內，一般包括一個或幾個“民族自治區”；一些大的“民族自治區”內，也包含地方民族民主聯合政府，如在內蒙古自治區中漢族特別多的地區，建立了民族民主聯合政府。在總結成立民族民主聯合政府的經驗基礎上，1952年2月22日，政務院第125次政務會議通過《關于地方民族民主聯合政府實施辦法的決定》，規定了建立民族民主聯合政府的五種地區：（1）境內漢族人口占絕對多數，但少數民族人口達到總人口數量10％以上的地區；（2）少數民族人口不到境內總人口數量10％，但民族關系顯著，對行政發生多方面影響的地區；（3）兩個以上少數民族雜居，但未實行聯合自治的地區；（4）“民族自治區”內漢族居民特別多的地區；（5）其他因特殊情況，經大行政區人民政府或中央人民政府政務院認可，有必要建立民族民主聯合政府的地區。至1952年6月，全國建立的地方民族民主聯合政府達到200多個①《人民日報》1952年9月21日。。1952年12月7日，中共中央要求地方民族民主聯合政府的建立應在1955年內完成②參見《新疆工作文獻選編（1949—2010）》，第95頁。。

地方民族民主聯合政府的建立，為其中適合實行民族區域自治的地方提供了干部基礎和政權基礎，地方民族民主聯合政府成為向民族區域自治過渡的一種形式。1954年《憲法》頒布后，少數民族參加地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會的權利得到進一步保障。這些促使過去建立的地方民族民主聯合政府，在適合民族區域自治的地方向自治機關過渡。

其中，新疆由省制向民族自治地方制的過渡具有典型性和代表性。新疆和平解放后繼續實行省制，改組成立了新疆省人民政府委員會。這是新疆各民族的聯合政府，漢族在這個政府中只占少數。③參見《新疆工作文獻選編（1949—2010）》，第63頁。1951年3月8日，中央強調指出，新疆是多民族地區，因此省人民政府只能是民族民主聯合政府。10月20日，中央針對新疆在開展減租反霸運動中發展群眾問題上指出：“新疆省人民政府已經是各民族聯合的民主政權，但根據新疆地區遼闊而又存在十幾個民族的具體情況，還必須在各地認真推行民族區域自治。”④《新疆工作文獻選編（1949—2010）》，第72頁。1952年9月10日，新疆省一屆二次各族各界人民代表會議通過成立了新疆省民族區域自治籌備委員會。為此，新疆制定了民族區域自治實施計劃草案。⑤參見《中國共產黨與民族區域自治制度的建立和發展》上冊，第309、312—319頁。1953年4月13日，中央就此計劃批示：“為使準備工作做到切實具體，可在土改基本結束后，先從維族以外的其他少數民族聚居區著手推行，先建好各少數民族的區域自治，取得經驗，在此基礎上再籌建全省范圍的區域自治。”⑥《中國共產黨與民族區域自治制度的建立和發展》上冊，第310頁。新疆由民族民主聯合政府向民族區域自治過渡，堅持慎重穩進的方針，在積極準備的基礎上，由小而大，由下而上，逐步推行⑦參見《中國共產黨與民族區域自治制度的建立和發展》上冊，第350頁。。1955年9月13日，全國人民代表大會常務委員會第21次會議批準成立新疆維吾爾自治區，撤銷新疆省建制，并以原新疆省的行政區域為新疆維吾爾自治區的行政區域⑧參見《新疆日報》1955年9月22日。。1955年10月1日，新疆維吾爾自治區通過召開新疆省第一屆人民代表大會第二次會議宣告成立，實現了從民族民主聯合政府的省制向民族區域自治的民族自治地方制的過渡。

新疆維吾爾自治區成立后，全國逐步開始了改變地方民族民主聯合政府的行政建制工作。1955年12月21日，國務院全體會議第21次會議通過《關于改變地方民族民主聯合政府的指示》，將過去建立的民族民主聯合政府依照行政地位分為兩類情況，并改變其行政建制。其一，建立民族民主聯合政府的縣和鄉，適合建立自治縣和民族鄉的，改建為自治縣和民族鄉；不適合建立自治縣和民族鄉的，依照地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法的規定，改為一般的縣和鄉。其二，建立民族民主聯合政府的專區和區，適合建立自治州和自治縣的，改建為自治州和自治縣；不適合建立自治州和自治縣的，將專區和區的民族民主聯合政府改為專員公署和區公所，作為省和縣人民委員會的派出機關。⑨《人民日報》1956年1月5日。

民族民主聯合政府向民族區域自治的過渡，保障了少數民族在地方政權中的平等權利，以及民族雜居區中的少數民族聚居區享有的自治權利。它與同時期在“民族自治區”基礎上建立的民族自治地方，共同構成新中國成立初期民族區域自治的自治范圍與區域分布。

綜觀新中國成立初期的民族自治地方，初步形成延續至今的“自治區、自治州和自治縣”三位一體，并輔之以民族鄉、民族鎮和民族區的民族自治地方制。它們既不是單純的“民族自治”，也不是單純的“區域自治”或“地方自治”，而是以維護國家集中統一和實現民族平等為根本，民族自治與區域自治、政治因素與經濟因素的有機結合。新中國成立初期，在推行民族區域自治的歷史進程中，統籌民族聚居、雜居和散居等民族分布的實際，從政策、法制和民族工作實踐上，確立并實現了民族自治地方制。這是中國共產黨將馬克思主義民族理論與中國革命、建設和民族地區的具體實際相結合，在新中國國家結構形式和地方政權建設上的創造性理論與實踐，并奠定了當代中國民族區域自治的基本格局。以此為基礎，新中國實行民族區域自治的少數民族地區逐步擴大，迄今凡是條件具備的少數民族聚居區基本上建立了各自適宜的民族自治地方，促進并保障了中國各民族的團結奮斗和繁榮發展。