盡快建立財政資金問責機制的思考

◎ 宋立根 周純樸

2011年各級紀檢監察機關嚴肅查處侵占各種惠農補貼、土地補償、扶貧救災、移民安置等財政專項資金的案件取得了很大成績。但是，注重頂層設計和總體規劃，建立健全懲治和預防腐敗長效機制很重要，而盡快建立財政資金問責機制是其中一個重要內容。

為什么要強化財政資金問責

政府做任何事情，背后都必然有相應財力做后盾，政府的任何職責，無論大小，沒有財力作為后盾，都不可能實現。財政是國家為了實現其職能需要，憑借國家政治權力進行的國民收入分配和再分配，是隨著國家產生和發展從社會產品分配中獨立出來的一種特定的分配方式。財政的本質是一種分配關系，屬于經濟范疇，具有優化資源配置、收入分配、經濟穩定與發展等職能。通過政府財政收支活動以及相應的預算政策、稅收政策等各方面政策的制定、調整與實施，對社會現有人力、物力、財力等經濟資源的流向和結構進行調整與選擇，滿足政府提供公共服務的財力需要，彌補市場缺陷，使全社會資源得到最有效的使用，獲得最大的經濟和社會效益。

溫家寶總理強調：“政府做什么？花多少錢？取得什么成果？都要向人民公開”，要推行行政問責和績效管理制度，強化行政監督、提高政府執行力和公信力。政府及其財政部門履行公共財政的基本職能，必須依法理財，就是按照法律法規來管理財政事務。主要包括《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國審計法》、《中華人民共和國行政監察法》、《中華人民共和國會計法》、《財政違法行為處分處罰條例》、《預算法實施條例》及《審計法實施條例》和作為地方政府規章的財政法律法規，也包括我國其他法律規定的財政條款。財政經濟秩序就是為了實現財政職能、規范財政收支行為建立的各項制度和具體規定的總稱。違反財政經濟秩序，財政職能就會遭到破壞，從而引起一系列嚴重問題。財政經濟秩序的狀況，反映了一個區域的經濟運行水平、社會管理水平和法制建設水平。近年來，違反財經法紀現象仍然時有發生，財經紀律松弛的狀況未得到根本好轉。財政管理中仍然存在著財政資金管理使用不合法、不合規、績效差和國有資產管理不善等許多問題。有的問題每年審計機關和財政監督檢查中都有發現，卻整改不力、屢禁不止。其根本原因，與財政資金管理責任不清、問責機制不完善直接相關。這些違反財經秩序問題的存在，影響了財政各項職能的順利實現，擾亂了市場競爭的公平有序進行，阻礙了財政體制改革的順利推進。

經濟學中有“破窗效應”概念，說的是有人打壞了建筑物窗戶，而這扇窗戶又得不到及時維修，別人受到某些暗示性縱容，去打爛更多的窗戶。久而久之，這些破窗戶給人造成無序的感覺。“法不責眾”就如同破窗戶無序一樣，在約束權力的制度構建中，執法者的現實執行力，成為決定執法整體完善程度的“短板”。執法不嚴的結果,一定程度上造成“法不責眾”的感覺，會使公眾處在麻木不仁的氛圍中，違法行為就會滋生、蔓延。應責怪第一個打壞窗戶的肇事者，如果從開始就及時制止，監管者能迅速對肇事者進行懲罰，并責令修補好窗戶。后來者懾于法律威嚴，就不會繼續效仿。延伸分析，對財政監督而言，有的地方對財政監管認識不到位，存在“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”的現象，因而“法不責眾”如同破窗戶造成無序感覺一樣，關鍵在于財政監督不到位、問責力度不足以引起重視。有的地方尚未建立有效的責任追究機制，責任追究沒有落實，不敢追究、不愿追究的問題突出。財政資金管理是政府重要職責，推行行政問責和績效管理，強化行政監督、提高政府執行力和公信力，建立規范、有效的財政資金管理問責機制是完善行政問責制的必然要求。

怎樣強化財政資金問責

進一步加強財政資金監管，強化對財政資金管理責任追究，提高財政資金使用效益，必須堅持“用財政資金必問責”理念，堅持權責一致、失責必究、實事求是、客觀公正、依法有序的原則。

（一）財政資金問責的基本定位。一是財政資金問責依據。既必須依法進行問責，凡是《財政違法行為處罰處分條例》及其他有關法律、法規、黨紀中已有的規定，不再重復。二是財政資金問責主體。定位為同級或者上級政府。政府對財政資金使用違規責任人問責，監察、審計、財政等相關部門針對財政資金使用違法、違規具體情節提出行政問責建議。三是財政資金被問責主體。財政資金使用違法違規被問責主體，必須落實到具體領導干部，讓其切實承擔起對財政資金管理的責任，違法必問責。

（二）財政資金問責的情形。一是違反決策制度和程序導致決策失誤，造成財政資金嚴重浪費、重大損失或者惡劣影響情形。二是違反財經法律、法規、規章、制度和財政預算，截留財政收入、造成財政收入嚴重流失情形；擠占、挪用財政專項資金嚴重，造成損失、浪費或無故滯留、緩撥資金，嚴重影響財政資金使用效益情形。三是管理措施不力，造成財政資金使用無績效、效益低下或產生損失浪費造成嚴重社會影響情形。四是對審計、財政監督、行政監察發現的有關問題拒絕整改或者整改不到位情形。五是國有資產管理松弛，造成嚴重損失情形。六是其他造成財政資金、國有資產重大損失或惡劣影響情形。

（三）財政資金問責方式。按需要問責情形可歸納為“失誤性問責、違規性問責、績效性問責、整改性問責、資產性問責”幾種類型。根據違法違規情形采取通報批評、責令公開道歉、責令檢查、責令向上級政府或人大常委會做出說明、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職。對領導干部問責，同時需要追究紀律責任時，依照有關規定給予黨紀政紀處分；涉嫌犯罪時，移交司法機關依法處理。具有下列情形之一時，應當從重問責：干擾、阻礙行政問責核查；弄虛作假、隱瞞真相；屢查屢犯、情節嚴重；打擊、報復、陷害檢舉人、控告人。具有下列情形之一時，適度從輕問責：非主觀故意，造成國有資產、財政資金損失數額較小；主動采取整改措施，有效避免財政資金損失或者挽回社會影響；積極配合問責核查，并且主動承擔責任。

（四）財政資金問責程序。一是監察、審計、財政部門根據履行監督職責過程中發現的應當問責線索或者群眾舉報，依照權限和程序進行問責調查，對需要問責的情形，向同級或上級政府提出問責建議；同時，應當向政府提供相關事實材料和情況說明，以及需要提供的其他資料。二是政府根據監察、審計、財政部門問責的建議做出問責決定；做出行政問責事項決定前，應當聽取被問責部門或單位領導陳述和申辯，并且記錄在案。對其合理意見，應予采納。三是政府做出問責決定后，責成有關部門按照干部管理權限和程序辦理相關事宜。對有關部門單位領導進行財政資金管理問責，應當召開政府常務會集體討論決定，并正式下達違規事項問責決定，送達被問責事項領導人和所在單位。財政資金管理違規事項問責決定，一般應當向社會公開。

強化財政監督問責力度

溫家寶總理指出：進一步減少一些政府部門過于集中的權力。繼續推進行政審批制度改革，減少行政審批事項；進一步完善轉移支付制度，提高一般性轉移支付的比重，清理和壓縮專項轉移支付項目。加快建立決策、執行、監督相互協調又相互制約的運行機制。完善政府部門內部機構設置，決策、執行、監督職能要相對分離、相互制約。加強對“一把手”權力行使的監督制約。完善依法、科學、民主決策機制，加大決策過程和結果公開力度，防止個人獨斷專行。進一步健全和加強決策責任制度和問責制度。2009年7月中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》的頒布實施，是加強反腐倡廉法規制度建設、完善領導干部行為規范的重要舉措。對強化財政監督問責而言，特別需要“零容忍”管理。

（一）失職，就要追究責任。

“責任重于泰山”，關鍵看履職情況。無論責任大小，盡職盡責，事業一定成功。盡責，要分清責任；失職，就追究責任。把履職與問責結合起來，確立責任導向，有責必負。《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》對于加強黨政領導干部管理和監督，增強黨政領導干部責任意識，更好地貫徹落實科學發展觀，不斷提高黨執政能力和水平，具有重要意義。管好用好財政資金事關人民群眾根本利益，關系到經濟社會發展，所有公共部門使用財政資金必須遵守財經法紀。因此，建立行之有效的問責機制，對違規單位和不稱職領導追究責任，就會起到“殺一儆百，以儆效尤”的作用，實行真正意義上的問責機制。

（二）問責，增強可操作性。財政監督作為財政管理重要組成部分，是財政各項職能得以實現的基本條件和重要保證，對于維護財政資金的安全完整、財政政策順利實施以及完成預算收支任務，具有不可替代的作用。因此，提高財政資金使用效率，確保財政資金安全、規范、有效運行必須深化財政資金管理問責機制。降低違法違規單位預期，規范使用財政資金行為。并不是想怎么用，就怎樣使用。違法違規問題之所以層出不窮，與懲處力度小、“隔靴搔癢”違法成本低有關。要改變監管懲罰不給力的現狀，必須建立配套的問責機制。一是對重復類似財政資金違法違規行為，要敢于使用重罰措施。將重罰成為整改“問題”的“殺手锏”，加大違法成本。二是要依法對違法行為加大查處的力度。法律的條文，相關的規定不少，關鍵是落實和執行。監管部門對違法違規單位和領導“心慈手軟”，制度事實上形同虛設，才造成了不法單位可乘之機，在人情關系左右之下監管成了擺設。問責不給力，財政資金違法違規現象才會屢查屢犯，監管“乏力”與“給力”的差別在于是否真正落實和執行財經紀律。

（三）公開，給公眾提供更多信息。公開政府預算，實現陽光財政，是中央要求，也是百姓呼聲。能為政府部門施政行為提供正當性；能成為聯結政府與人民的紐帶；防止政府浪費與腐敗，保證公共資源不被濫用。預算公開并不是目的，而是過程。公開目的在于讓公眾知道政府部門對公共財政“錢袋子”怎么花，花在了何處，關鍵是該不該花，接受公眾監督。政府部門對財政資金使用不過是一個管理者。要滿足公眾對財政資金的知情權與監督權，才會使公眾監督更有力，財政資金運用才會更合理，更有效。

（四）評價，建立績效結果應用制度。發揮財政績效評價是加強管理的“助推器”功能，充分行使績效評價的“話語權”。一是強化激勵約束機制。將績效評價與部門預算緊密結合，使評價結果真正作為編制部門預算的重要依據。二是強化行政問責機制。問責機制是迅速提升績效理念最有效的措施，也是推進績效評價最重要的“抓手”。只有績效問責追究到位，才能對部門或單位領導形成觸動，反之，缺乏績效問責的績效評價亦會流于形式。因此，建立“用財政資金必問責”的問責機制，提高問責剛性，將績效評價結果納入人大常委會對部門評價考核范圍和審計機關對單位負責人經濟責任審計范圍。建立從制度問責向組織問責、法律問責全方位涵蓋的問責體系。三是強化反饋機制。將評價中發現的問題與相關建議反饋給被評價單位，并督促整改落實。四是強化共享機制。將績效評價數據信息輸入部門預算管理系統，在財政內部和政府部門之間實現共享，為政府和部門預算管理服務。五是強化績效信息公開機制。在一定范圍內公開績效評價結果，主動接受監督，提高財政資金使用公開性和透明度。六是強化績效考評機制。根據績效管理開展情況，財政每年對部門績效管理水平進行考評，對考評結果獎懲并用，實行項目獎懲和管理經費獎勵。

財政資金的規范性、安全性和有效性是一個有機整體，規范性是前提，安全性是基礎，有效性是目的。財政部門重點是對財政收支政策的執行和財政資金使用管理行為進行監督，對財政資金運行全過程進行監控，及時發現并糾正財政資金使用過程中的違規違紀問題，確保財政資源的合理、有效配置；確保財政資金用到“刀刃”上，而不至于被截留和挪用；關鍵是需要問責機制跟進，確保財政資金規范管理。