國外促進就業政策的經驗及對我國的啟示

◎李瑞紅

就業是民生之本，努力實現社會就業更加充分，關系億萬人民群眾切身利益，關系改革發展穩定大局，對推動科學發展、促進社會和諧具有十分重要的意義。本文收集整理了國外部分國家促進就業的政策及措施，提出了促進我國就業規劃的建議。

國外部分國家促進就業的政策及措施

（一）美國：增加預算、增發國債，擴張性財政政策促進就業。一是實施擴張性財政政策。包括減稅免稅、增加公共投資等措施，在危機后美國政府減免個人所得稅約1200億美元，并對企業提供約500億美元的稅收刺激措施。二是施行就業一攬子計劃。2009年2月，奧巴馬正式簽署總額達7870億美元的經濟刺激方案，包括：為個人和企業減稅、衛生保健和替代能源投資、基礎設施項目投資、新能源和節能領域的投資等。三是施行就業促進法案及失業救助法案。2010年，聯邦政府為雇傭新員工的雇主提供稅項優惠，并采取措施改善中小企業融資，國會參議院通過了總額高達1490億美元的失業救助法案，延長失業保險和失業者醫療保險。四是開展國家出口計劃。設立由國務院、財政部等內閣成員以及小企業管理局局長、相關銀行總裁等組成的促進出口委員會（ExportPromotionCabinet），對出口企業（尤其是中小企業、服務業）出口提供政府援助、商務支持，增加出口信貸。

（二）德國：推進勞動力市場改革，推行積極的就業政策。一是對聯邦勞動局系統進行“去官僚化”改造，既改名改制，又改革功能。德國覆蓋全國的勞動服務網絡為各個機構、企業和所有市民服務，尤其是負責落實法律規定的積極就業措施，為勞動者提供培訓和就業信息、咨詢和指導、介紹和安置工作、以及發放失業金。二是合并失業援助和社會救助，為尋找工作者提供基本生活保障。兩項援助合并后，二者合作使用稅收資源，為尋找工作的人提供基本收入支持。三是引入競爭性職業培訓和職業介紹服務，首先聯邦就業服務機構在全國范圍內招標，繼而失業者從聯邦就業服務機構領取為期至少3個月的培訓券，自主選擇購買任何一個定點機構的服務。四是激勵多種靈活就業形式，德國聯邦政府為失業者自謀職業、經營小本生意（Mini job）、季節性短工等多種就業形式提供大量資助，如補助、免稅、培訓等，提高就業人員的待遇水平。

（三）英國：就業立法和社會福利改革，實施就業專項計劃。一是實施促進就業的補貼政策。英國政府注重提供崗位補貼，對雇用長期失業青年、50歲以上失業者等人群給予免稅就業津貼。二是實施提升技能的培訓政策。英國針對新成長勞動力、在職員工、失業人員等不同群體的特點，實施提供“激發創業文化”技能學習計劃、就業培訓補貼等不同的培訓策略。英國計劃將勞工技能學習中心的數量從1.4萬家增加到2.2萬家，力爭到2020年，70%以上的在職職工都接受強制性培訓。三是實施促進失業保險與就業的聯動政策。英國調整實施了社會福利改革法案，要求有工作能力的失業者必須進行求職登記，每周提交尋找工作計劃，接受職業指導和培訓，并同就業服務顧問簽訂求職協議，保證能夠立即上崗工作等，否則，將停發失業保險金。而對那些確實喪失工作能力的失業者，則提高津貼標準。四是實施穩定就業的管理政策。英國的國民保險制度覆蓋了非全日制、靈活就業者等全體公民。同時，雇用保護法規定，企業解雇具有兩年以上連續工齡的員工，必須有正當的理由，且辦理合法的解雇手續，否則視為“不正當解雇”。

（四）日本：“國家+企業+工會”的三維多層面保就業模式。政府層面：一是調整產業結構，創造新的就業需求，大力發展低碳技術和健康產業。二是加大就業財政投入，“實現穩定的就業”。三是鼓勵中小企業發展，創造就業機會，日本制定了許多優惠政策，如簡化注冊手續、提供貼息貸款和廉租商業用房、組織培訓、減免稅收及提供免費法律咨詢與市場分析等。企業層面：一是積極推行“工作分享制”（通過縮短和調整工作時間來增加工作崗位的就業制度），日本政府、日本經濟團體聯合會、日本勞動組合總聯合會三方就推動實施“工作分享制”達成一致，以穩定和促進就業。二是立法強制保護，日本頒布了《零短工勞動法》、《勞動者派遣法》，為通過職業介紹的失業者提供了更多擇業機會，并要求企業放寬限制，提高就業的靈活性。工會層面，日本賦予工會組織較大權利，能夠直接與企業開展談判，為保證平等就業，保障勞工合法權益提供了基礎。

（五）韓國：成立“反失業方法委員會”，開展大規模經濟結構調整。一是調整產業政策創造就業崗位。通過產業政策調整，促進信息和通迅工業的發展以吸納勞動力。二是促進社會不利群體如老年、婦女等就業。加大工作培訓力度，要求一定比例人員應受到知識經濟方面的培訓，且對于雇用弱勢人員的企業，政府將給予一定的資助。三是實施就業保險制度。就業保險由勞動部主管，韓國《就業保險法》規定，除特殊企業外所有企業都應加入就業保險，企業還應拿出0.3%工資總額的費用用于就業安全和拿出一定的資金用于職業技能開發。四是培育新的勞動文化，韓國政府制定了面向21世紀的新勞動文化政策。主要包括建立新的勞資合作體系，減少勞資沖突和矛盾；繼續實行和完善就業穩定政策；培養創造性的新型知識工人；改善工人的福利和利益；促進女工權利的改善和對女工就業的支持；完善適應新時代的先進勞動行政管理體系。

對我國就業規劃實施的啟示

前不久，國務院印發了《關于批轉促進就業規劃（2011-2015年）的通知》，通過我國首部國家級促進就業專項規劃，確定“十二五”期間我國促進就業的指導思想、基本原則和發展目標。據專家預測，“十二五”時期，我國人口將達到13.7億人，勞動年齡人口在2014年達到最高峰9.97億，而實際進入人力資源市場的新成長勞動力高峰則還將延后出現，整個“十二五”時期勞動力供給將持續增加并保持在高位。“十二五”時期，城鎮每年需要就業的勞動力在2500萬人，比“十一五”時期多出100萬。同時，農村剩余勞動力轉移就業的壓力也會越來越大。從國際上看，許多國家在應對失業保障、就業方面積累了豐富的實踐經驗，對我國就業規劃實施具有一定啟示作用。為此，我國應借鑒國外部分國家就業豐富的實踐經驗，促進我國就業規劃實施。

（一）健全法律體系，切實強化就業保障。美國、歐洲日本等國家均出臺了相當完整的勞動就業法律體系，如美國《就業法》、《經濟復蘇稅法》、《緊急失業補助辦法》，英國《就業法案》、《禁止年齡歧視法議案》，日本《男女就業機會均等法》、《零短工勞動法》等法規的施行，對自主擇業、平等就業、職業培訓、失業保障等就業的各個實施層面均做了嚴格規定，并對政府、企業、個人等多方面的權利、義務進行了詳盡規范。而我國至目前為止僅頒布了《中華人民共和國就業促進法》，尚未對如企業提供員工職業水平、政府保障就業等內容進行立法規定，無法在促進全面就業過程中起到積極的強制保障作用。

（二）調整產業結構，積極擴大就業規模。縱觀全球，越多越多的國家，把綠色、低碳等新興能源領域作為突破口。如在奧巴馬政府“綠色能源”項目下，美國勞工部制定了綠色環保工作行動框架的決議草案，框架預想通過合理和實用的能源投資，幫助企業改進和再培訓工人，在整個國家創造300萬個新的綠色就業機會。日本在《2010年經濟產業政策重點》中指出，必須通過創造新需求來應對需求下滑和需求不足，特別大力發展低碳技術和健康產業，通過穩定中小企業等措施來穩定經濟和就業，這其中大力發展低碳技術是最核心的內容。目標是將日本逐步建設成一個“低碳”、“穩定，健康長壽”、“日本創造”、和“農工商伙伴合作”的社會，以實現其“低碳型資源大國”的長遠發展目標。我國勞動力的低成本優勢隨著各種資源的約束及成本的上升已經受到嚴重挑戰，產業結構轉型勢在必行，必須從優化產業結構人手，改造和重組傳統產業，大力發展電子、信息、通訊、環保、能源、醫藥、新材料和生物技術等新興產業，使之成為新的經濟增長點，并帶動相關產業發展，從而創造出許多就業機會。

（三）加大財政投入，全面提高就業水平。一是加快基礎保障建設。加大能源投資、基礎設施項目建設，如新千年美國啟動了大規模基建投資，其重點就是啟動美國自上世紀50年代以來規模最大的基建投資，以創造至少250萬個工作崗位。二是加大就業扶持力度。美國為勞動力投資項目提供了39.5億美元救助資金，主要用于為接受社會救助及低收入人員提供培訓服務、高增長新興行業人員的培訓和安置、青年人才儲備項目和老年人社區服務等方面。日本政府在2009財年補充預算和2010財年預算中，政府列入巨額財政支出用以穩定雇傭和擴大就業，在創造新的就業崗位的同時，對那些響應政府號召給合同到期的人員續簽合同的企業予以資助。三是加大社會不利人群的職業培訓力度，創造更多的免費就業培訓機會及就業對接手段。四是運用稅收杠桿。通過減免稅收等手段，對于不裁員、吸納剩余勞動力較多的企業從稅收、資金等多個方面給予優惠，不斷加大對失業下崗人員的資金救助力度，并由財政部門提供貼息，引導金融機構擴大下崗工人創業貸款力度。

（四）改善就業理念，合理調整就業結構。中國與西方國家在就業理念上具有明顯差異，尤其是針對服務業、農業等行業仍有一定歧視，歐美對于服務業、農業、勞動密集型產業在就業認識、待遇、保障等方面遠遠優于中國，而這些行業恰恰是最能吸收勞動力的產業，對提高社會就業水平具有巨大作用。如巴西上世紀90年代以來大力發展中小企業和手工業，在全國開始實行“創造就業及收入”計劃，讓各大金融機構發放低息貸款，以提高經營者的生產能力，擴大經營范圍，吸納更多的巴西就業人員，尤其是工人及農民。我國必須切實保障基礎型就業領域的發展，加強與企業、行業的聯系，有針對性地設置和調整就業職位，積極開展訂單式培養，加快生產、服務一線急需的技能型人才的培養，并對相關薄弱就業領域、弱勢人群就業單獨立法保障，提高職業待遇和保障水平，不斷擴大就業規模，改善就業結構，提高就業質量，努力實現社會就業更加充分的戰略目標。