加快發展農村適度規模集中供水

◎劉孟山 麻曉宏 趙麗霞

2011年中央一號文件強調指出，要積極推進集中供水工程建設，提高農村自來水普及率。目前，我國農村集中供水的普及程度較低,而且規模普遍偏小,以單村供水為主。為徹底解決農村飲水安全問題，各地都在因地制宜地推行適度規模集中供水，從實踐來看，以下問題需要妥善解決。

以縣域為單元統籌規劃集中供水布局

集中供水是指由水廠統一取水凈化后，集中用管道輸配至用水點的供水方式。適度規模集中供水相對單村集中供水而言，其覆蓋范圍一般要超出單村所轄人口和面積。集中供水工程是民心工程，為了盡快完成工程建設，根據各地經驗，需要集中建設，整縣推進。由于受水文地質條件的限制，縣域內存在水源分布不平衡問題，所以應按照統籌城鄉供水一體化、統籌水源管理與開發、統籌飲水安全村與不安全村工程建設的原則，以水源為依托，在水質達標、水量可靠、經濟合理、技術可行的基礎上，打破行政區劃界限，打破用水單位界限，打破資源界限，甚至打破流域界限，因地制宜規劃設計縣域集中供水布局，使全縣人口都能用上干凈、放心的自來水。

適度規模集中供水工程建設要與新農村建設相結合。從經濟技術合理性角度來講，適度規模集中供水要求人口適度集中，提高人口集中度，可以提高供水效率。發展適度規模集中供水，一方面要求其供水能力和建設進度能夠保證滿足新農村建設的需要；另一方面也要通過新農村建設促進人口適當集中居住。引導農民建設緊湊型村莊和民居。堅決制止村莊分散化和空心化蔓延勢頭，凍結新增宅基地審批，框死村界，統籌規劃村莊建設，通過流轉閑置農宅，來滿足農民新建住房要求，逐步治理空心化問題；實施生態移民工程。將自然環境惡劣，缺乏足夠水源，遠距離調水極不經濟的村莊整體搬遷，集中起來形成新的村鎮，徹底改善他們的生產生活環境；堅持以人為本，適當合村并居。由于片面追求騰地數量，城鄉建設用地增減掛鉤試點在一些地區出現變形走樣，但不能否定將零星分布的自然村落適當合并到中心村落的必要性。關鍵是合村并居一定要遵守農村生產生活規律，尊重農民的合法權益和主體地位，方便農民生產、生活和居住，保持田園風光和良好生態環境。

新建工程要與整合利用原有工程相結合。建設適度規模集中供水工程投資大，為了節約資金提高效益，在確保工程和供水質量的前提下，充分利用原有單村集中供水的水庫、攔河閘壩、機井等設施以及村內輸水管線，與新建工程整合形成新的供水網絡。聯網宜大則大、宜小則小，能聯村不單村、能延伸不新建，能用工程措施解決水質問題的不重復上水處理設施。

解決農民飲水安全問題與促進當地經濟社會發展相結合。要把范圍內的各類用水單位一并考慮，堅持高起點、高標準規劃，既要充分考慮目前當地的實際需求，又要充分考慮長遠，堅持超前發展，盡量擴大供水工程的規模，為未來發展預留足夠的空間。同時，也通過供水量的擴大，減少單位供水成本。

因地制宜地合理確定集中供水的適度規模

從實踐來看，適度規模集中供水主要有三種方式：其一，城市近郊和城鎮駐地周圍地區，通過城市自來水供水管網的輻射來實現。其二，山區及山前平原區，以山區水庫和較豐富的地下水資源為依托，建設覆蓋鄉鎮或流域面積的供水網絡，實行一鄉一網。其三，有的平原地區，利用江河、平原水庫及地下水資源，已建設覆蓋全縣的供水網絡。適度規模化供水也是發展著的概念。目前，有的地方出現將小規模供水工程逐步歸并，形成規模更大的供水網絡，創立集團化供水企業的趨勢。可以預測，集中供水的規模會越來越大，但從技術經濟合理性角度來講，供水規模應適度。根據各地經驗，適度供水規模的確要充分考慮以下三個因素的影響。

水源充足。受地形地貌限制，在山丘區建設集中供水工程，水源成為核心制約要素，自然應以水源定規模。山丘區利用小水庫、小塘壩建設供水工程時，必須對當地的水情和雨情資料進行認真的分析，確保能夠滿足需要并要選擇好備用水源，確保在非特殊情況下能夠正常供水。水質必須有保證，要選擇無污染、易保護的水源作供水水源，并要進行必要的處理，要始終把安全飲水放在首位，時刻不能放松。山丘區基本依流域設置鄉鎮，適宜依流域建設覆蓋一個鄉鎮的集中供水網絡。

便于管理。在地勢較為平坦的平原及淺丘嶺地區，人口居住較為密集，可以打破區域界限，優先修建跨流域、跨鄉(鎮)、跨行政村的供水網絡,實現水資源的優化配置。由于集中供水網絡屬于由水廠、管網、供水站、用水終端組成的龐大的系統工程，工程建設及運營涉及到衛生、國土、稅務等部門，涉及到電力行業，各個部門都是對農村飲水安全負有重要責任的政府機關或壟斷企業，需要各級政府組織協調。為了降低管理成本，減少矛盾摩擦，供水網絡建設和供水站設置應與行政區劃相適應，以管理定規模。只要水源許可，管網建設以縣域為主，一縣一網，供水站以鄉鎮為主，一鄉一站。

規模效益。農村集中供水要實現以水養水，其前提是效益，沒有效益，工程不會持續運營。農村供水工程由于其服務對象的特殊性，效益大都很低，原因是人均投資高，而人均耗水量少導致總體供水量小。如果沒有規模作保障，工程難有經濟利益可圖。實踐表明，農村集中供水工程規模在三萬人以上，才可實現盈利。我國大部分農村分布，依地形、地貌和流域所限，存在大分散小集中特征，鄉鎮區劃基本依小集中特征而設置。目前，我國鄉鎮人口一般在3—5萬人之間，可以滿足集中供水實現規模經濟的要求。因此，平原地區供水站、山區供水網依鄉鎮設置也是合理的。

完善集中供水工程建設的資金籌集機制

2011年中央一號文件指出，要堅持政府主導，發揮公共財政對水利發展的保障作用，形成政府社會協同治水興水合力。根據中央精神，解決資金缺口需要采取以下措施。

擴大財政保障作用的覆蓋范圍。中央一事一議財政獎補政策，對農村公益事業建設的投資責任做出過明確劃分，跨村以及村以上范圍的公益事業建設項目投入應主要由各級政府分級負責，由現有的投入渠道解決。但目前國家及省撥付的專項資金主要用于解決飲水不安全問題，對資金的用途及管理有嚴格要求，即只能用于飲水不安全人口。其他跨村以及村以上范圍的集中供水建設項目存在國家投入不足問題。不安全飲水村莊并非集中聯片居住,而適度規模集中供水覆蓋范圍要大得多，這其中既有飲水不安全戶也有安全用戶,如何通過國家專項資金審計成為問題。因此，在中央和省級財力日益增強的情況下，公共財政保障應覆蓋所有集中供水工程。

增加縣級及以上各級政府的資金投入。從2008年開始，中西部地區不再要求縣及縣以下配套資金，鑒于目前鄉鎮財政普遍比較困難，這項措施應擴大至所有縣鄉。對于村內主要通過村民一事一議籌資籌勞建設的供水設施，應提高政府獎補水平至70%為宜。

整合支農資金項目，提高資金使用效率。有些地方探索以集中供水工程建設為平臺，將支農資金和飲水安全工程建設資金捆綁起來使用，集中力量辦大事。但需要嚴格遵守財經紀律，防止出現政策漏洞。凡是政策直接目標相交叉、功能相近、沒有明確限制其直接用途的支農項目，如水利、農發、扶貧、農村環保、農村飲水以及有些省份實行的新民居建設等，在不違背現行財經制度的前提下，都可以整合在一起，放大強農、惠農和富農政策效用。

明晰產權，落實經營權，提高社會資本投資積極性。集中供水工程提供的飲用水也是商品，具有進行市場化運作的可行性和可能性，因此，應該大力吸引社會資本來投資建設，以解決資金不足問題。主要有兩種形式。一是政府公益性投資和社會資本投資組建股份公司合作經營。二是政府授予社會資本特許經營權,允許其在一定時期內采取獨資、股份制、股份合作制等形式籌資建設集中供水工程。社會資本投資目的是營利，為了提高其積極性，必須明晰其產權，給予經營管理權。對于政府與社會資本合作建立的股份制公司，社會資本股份超過30%以上就可以獲得經營管理權。作為國家投資方，在股份公司中只管理國家資產，不參與具體經營活動和分紅；社會資本以特許經營權形式投資建設的集中供水工程，依法擁有所有權和自主經營權，以收費方式收回投資并獲取合理利潤，特許經營權期滿，政府收回工程產權和經營權。

建立和完善農村集中供水管理體制和運行機制

農村集中供水工程管理形式主要有水利部門組建專業機構、鄉鎮水管站、用水戶協會、股份制企業及特許經營企業管理等。運行管理是目前農村集中供水工程建設管理中最薄弱的環節之一，主要問題是：建管脫節、資產監管失控，工程管理主體不明確，管理責任不落實；供水企業運行維護成本偏高，影響可持續發展；飲水安全應急機制不健全，供水應急處置能力低。

實行監管與運營分離，明確政府監管與供水企業的職責。應明確水利部門是農村集中供水行業主管部門的地位，將各級水利部門作為常設行政執法機構，賦予其行業監管、執法的職能，在編制、經費上予以保障。明確各級水利部門對農村集中供水安全的領導、管理責任，明確其對集中供水進行監督、管理和處罰的職權。縣級水利部門是農村集中供水工程國家資本的管理者，行使國有資產管理者的責任；剝離專業供水公司和鄉鎮供水站監管職能，實行企業化經營，同股份制供水公司和特許經營供水公司一樣，實行自主經營、獨立核算、自負盈虧。

加強水價調控，實現供水企業與農村用水戶雙贏。農村集中供水屬于公共事業，而且服務對象為弱勢群體,以管網輸水為主要特征的集中供水具有壟斷行業屬性，因此，水價需要政府調控，在農民負擔適度的基礎上，實現供水企業合理收益。

嚴格落實優惠政策，減輕成本壓力。農村水價適度調控的參照物是當地城鎮水價，前者要低于后者，一般來講，城鄉水價比不應高于當地城鄉居民收入比。在水價提升受限的情況下，保證供水企業實現合理收益，很難用完全的市場理論來進行成本核算和水費征收。總體上看，全國農村供水工程水價不到全成本的三分之二，當然這種狀況不盡合理，但很難改變。不完全成本水價的損失應由政府買單，主要通過落實政府各項優惠政策、減少成本項目來實現。水質檢測費、水資源費、水資源保護費和污水處理費等行政事業收費暫不收取，集體企業所得稅、集體企業增值稅、集體企業城市維護建設稅、一般教育費附加稅、集體企業土地使用稅和其他印花稅等按照事業單位對待給予減免，供水企業電費執行農用電價。供水價格按照“運行成本+大修費用+折舊費+合理收益”的原則制定。

供水企業實現合理收益重在加強管理降低運行成本。供水企業合理收益的標準是獲得社會平均利潤。農村集中供水運行成本主要由人員工資、電費、輸水損耗等組成。要督促電力部門嚴格執行中央有關農村水廠按農村生產用電標準價格收取電費的政策，降低電費支出；要完善內部各項規章制度.嚴格按照技術規范從事管理工作；實行事業單位管理的供水企業，要搞好定員定崗，防止人浮于事、增加成本；嚴格實行一戶一表計量收費制度，提高用水計量準確率；將人員業績與待遇掛鉤，做好工程維修、搶修工作，減少輸水損耗；加強供水信息化建設，改善管理手段，以便及時發現問題及時處理。

改革收費制度，實行公開收費。供水企業進村入戶抄表收費困難比較大，應實行對村對戶差價收費、分級管理。中間差價用于各村水管人員補助。采取以戶為單元建立農民用水戶協會，用水戶協會直接向農戶收取水費并上交供水公司，以減少中間環節，避免“搭車水費”，杜絕水費層層截留。供水水價的測算和水費計收、使用情況要在受益范圍內公開，并接受用水戶代表的監督。

要探索建立分類扶持優惠政策。對老少邊窮地區和需要遠距離調水、供水成本較高、農民經濟承受能力過低的供水企業給予財政補助，對低保和五保人員給予用水補貼；國家投資為主的供水企業，可適當延長折舊年限，或建立更新改造基金，免提折舊和大修理費，減輕供水成本壓力。

建立供水應急機制，提高供水應急處置能力。成立應急機構，建立技術、物資和人員保障系統，制定飲水安全保障應急預案，落實重大事件的值班、報告、處理制度，形成有效的預警和應急救援機制。構建工程維修網絡，提供優質高效服務。加強水質監測體系建設，對人頭經費、監測運行、設備維護更新等費用采用中央和地方共同承擔的模式解決。要加強飲用水水源保護工作。