新形勢下的電信業監管轉型

◎盧奇駿

我國電信業處于做大做強的關鍵歷史階段

改革開放以來，經過近30年的高速發展，我國電信業實現了歷史性跨越，目前已經躋身世界前列。在電信運營方面，我國有三家世界500強企業：中國移動、中國電信和中國聯通，其中，中國移動擁有世界上質量最好、規模最大的GSM網絡，其用戶數、市值均居全球第一，已經具備較強的國際競爭力。伴隨著電信運營規模的迅速擴大以及技術升級換代，電信增值業務在近些年出現了爆發式增長，業務收入在運營收入中的比重不斷上升。一大批SP（業務服務商）、CP（內容服務商）企業快速成長，涌現了如騰訊、新浪、搜狐、網易等一批代表性企業，發展前景十分看好。

在電信設備制造方面，華為集團的經營額已經位列全球前三，正在問鼎世界第一；大唐電信集團擁有自主知識產權的TD-SCDMA技術，在產業聯盟的支持下，商用化、產業化正在快速推進，已與另外兩大制式WCDMA以及CDMA2000成鼎足抗衡之勢——如果TD-SCDMA（包括其升級版TD-LTE）在中國成為主導制式，將有望成為世界主流制式，則意味著中國在電信技術上實現全面趕超。在我國通信裝備制造企業趕超世界一流企業的同時，通信終端制造業、芯片以及軟件開發業發展步伐也很快。目前，我國已經成為世界第一手機生產大國，手機產量占全球的50%以上。

在市場用戶方面，我國固話用戶、移動用戶以及互聯網用戶數均居世界第一，表明我國電信業具有世界最龐大的消費群體。由于我國人口基數大，上述用戶數仍呈現快速增長之勢，尚未達到飽和期，這為我國電信服務消費以及電信設備投資提供了源源不斷的強勁拉動力。

綜上可見，我國已經成為電信大國，并處于由大變強的關鍵歷史階段。

我國電信業的健康發展面臨諸多矛盾和問題

雖然我國電信業發展勢頭較好，但是潛伏的問題多多、困難重重，甚至存在一定的危機，如果不從根本上予以解決，由電信大國向電信強國轉變的戰略目標則很難實現。

一是在行業發展監管體制上，行業管理與行業規制相互混淆相互矛盾。電信業是信息產業的核心組成部分，是國民經濟的支柱產業和前導性產業。為促進和支持產業的快速健康發展，客觀上需要設立專門的行業管理部門，制定產業發展規劃和產業政策；同時，由于電信運營兼具規模經濟、范圍經濟和網絡經濟三大經濟特性，為科學界定和有機協調產業鏈上各經濟主體之間的利益關系，客觀上需要設立專門的規制機構進行電信立法。而在我國電信業管理實踐中，行業發展與行業管制混同，兩種職能集中在同一機構中，導致兩者難以兼顧。通常的情況是，一方面，被錯綜復雜的利益糾葛所纏繞，無法集中精力制定科學適宜的發展規劃，尤其是產業發展戰略以及技術競爭戰略。另一方面，從促進產業發展的角度去規制企業競爭行為時又難以秉持客觀公正的立場，加之缺乏完備的法律支持，往往出現執法不嚴、違法難究的問題,導致壟斷行為、不規范競爭行為乃至惡性競爭行為頻頻發生。

2008年電信重組，形成了中國移動、中國電信和中國聯通三家鼎足而立的市場格局，電信技術升級換代步伐大大加快。隨著3G網絡建設的大幅度推進，電信市場將出現十分復雜的壟斷競爭形勢。無論是協調運營商之間的利益關系還是調節上下游企業之間的利益關系都是目前的行業管理體制無法勝任的。如果體制改革滯后于市場改革，那么此次電信改革的目標——形成相對均衡的市場格局的目標則很難達到。事實上，從2008年實施電信重組到目前，電信失衡仍在加劇：中國移動的市場份額逐年上升，占有全行業絕大部分利潤；而兩家運營商中國電信和中國聯通的市場地位則不斷下滑。

二是在技術制式的選擇上，存在政府決策與市場選擇的矛盾。關于政府和運營商應在電信技術發展中發揮何種作用，目前有兩種不同觀點：一種認為應該堅持技術中立，遵從市場化選擇，完全交給市場，由運營商自主選擇。另一種認為在技術路徑選擇上政府應發揮主導作用。我國政府一直在這個問題上搖擺不定，尤其是在發展具有自主知識產權的TD-SCDMA技術上缺乏足夠的信心和給予產業鏈內各企業以最堅定的支持，致使該技術的商用化和產業化一再拖后。鑒于電信發展戰略是國家戰略，在我國電信業競爭不規范、電信監管體制尚有待完善的情況下，政府必須主導通信產業發展，做關鍵性決策，重點支持升級換代的戰略性通信技術，如3G（即第三代移動通信技術）乃至4G（即第四代移動通信技術）等。我國必須堅定不移地支持TD-SCDMA，才能使之成為主導制式，這是國家戰略。

當然，由于一再失機，在當前TD-SCDMA的商用化產業化程度仍比較低而另外兩張網絡（指中國電信正在建設的CDMA20001XEV-DO網絡以及中國聯通建設的WCDMA網絡）的建設已基本完成的情況下，我國為了使具有自主知識產權的標準成為主導標準，必須在短期內出臺強有力的產業政策，包括資費政策、運營商績效考核政策、財稅政策以及必要的非對稱規制政策等一攬子政策。一方面通過政策約束使中國移動全力推進TD-SCDMA的產業化和商用化；另一方面通過政策激勵增加其積極性。如果缺乏配套政策，長此以往，僅僅靠行政命令以及運營商的責任心來求得國產技術的超常規發展則十分困難。就目前情況看，三家企業都上3G后，TD成功的可能性不是增加了，被邊緣化的可能則是大大增加了。

三是在重組后新的市場格局下，壟斷與競爭的矛盾日益加劇。眾所周知，傳統電信業是通過PSTN電路為用戶提供通信服務的自然壟斷行業。上世紀90年代以來，隨著通信技術、計算機技術、光電子技術等的飛速發展，尤其是第二代移動通信技術和寬帶通信技術的大發展，電信產業的內涵和實質以及存在形式發生了廣泛而深刻的變化。在經濟全球化和信息化迅猛發展的今天，電信產業實質上已經完全轉變為綜合信息服務產業。在異質性替代廣泛存在的情況下，電信業的自然壟斷色彩越來越少，而競爭性特點日益突出。因此，在很多發達國家，電信業已經被視為競爭性行業。從產業發展周期來看，電信業目前已經進入成熟期，差異化競爭正在成為主流競爭形式，市場競爭程度特別是產業外部的競爭壓力在不斷增強。順應上述變化，國際上不少電信企業進行了主動性的并購重組，目的是整合內外部資源，構筑核心競爭力，實現規模經濟和范圍經濟，降低經營成本，提高運營效率。而我國電信重組是在政府主導下進行的偏重資產結構兼顧業務調整（成為全業務運營商）的拆分合并，在表面上有助于實現規模經濟的同時，客觀上帶來兩個突出問題：一是中國電信和中國聯通的內部整合難度很大，周期較長，成效難以預料；二是運營商對產業鏈的控制力和對中下游的壟斷力大大增強，客觀上對整個產業的持續健康發展構成了很大威脅。

3G時代乃至4G時代應該是眾多以運營商為依托的中小企業興起的時代，后者的勃興是電信業煥發生機活力的關鍵。顯然，運營商，尤其是移動運營商為數甚少必然造成產業鏈上的不公平競爭，運營商對中小企業利潤的剝奪必然扼殺產業活力和創造力。

可見，如果維持三家并存格局且缺乏有效的監管政策的情況下，壟斷和競爭的矛盾將成為未來電信業發展中難以解開的一個死結。

四是電信運營商競爭與同一出資人決策的矛盾。國有經濟布局和結構的戰略性調整是我國“十二五”時期的重要戰略任務。目前的六合三重組旨在實現電信國有資產的集中監管，促進電信產業結構優化和產業升級。同時，為了提供質優價廉的電信服務，提高行業運營效率，電信行業要引入競爭。但重組后的三大電信運營企業仍然都是國有企業，歸國務院國資委監管。在同一出資人主體條件下，企業之間的競爭（尤其是同質競爭和價格競爭）不利于出資人利益，也就是不利于國有資產保值增值。一方面，三大電信運營商為取得有利的競爭地位，必然進行激烈的市場競爭，在一定條件下，利潤下滑在所難免；另一方面，國務院國資委要對運營商進行業績考核，以實現電信國有資產的保值增值。這兩者之間的矛盾很難解決，會使運營商在經營決策中處于左右為難的境地。

在現行的行業管理體制下，運營商更多地采用非規范競爭手段，其結果往往是置企業利益于不顧，致使國有資產減值乃至損失。如果這種狀況持續下去，將嚴重偏離電信重組的初衷。

新形勢下電信業監管轉型之路

針對上述矛盾和問題，為實現我國電信業持續快速健康發展，加快由電信大國向電信強國的轉變，必須從具體國情出發，學習和借鑒發達國家在電信改革和電信管制上的成功經驗，探索具體對策，加快電信業監管轉型。

首先，必須改革傳統的電信管理體制。現行的電信管理體制是在高度集中的計劃經濟時期形成的。在管制思維上偏重于管控，缺乏促進、引導產業發展的超前思維以及現代管制理念。如前所述，在具體實踐中產業發展促進與產業管制不分，導致兩方面的工作均存在嚴重的缺陷和不足。雖然歷經三次重要的機構改革，始終未能實現兩大職能的分離，致使我國電信業監管一直難以取得明顯成效。突出表現在：多頭管理長期存在（以前是發改委、信產部、科技部、國資委等；目前是發改委、工信部、科技部、國資委）；對新業務和新技術（尤其是戰略性技術）的支持力度不夠，技術升級換代和產業結構優化遲緩；對運營商給予過多的父愛主義，對中小企業的培育、扶持、支持和保護嚴重缺失；對運營商的非正常競爭偏重于利益協調，缺乏具體管制制度設計和長效約束機制。凡此種種，現行體制安排已經嚴重背離產業健康發展的軌道，必須深化改革。

改革的重心是機構設置和職能定位。從我國電信產業發展實際出發，管理和管制分離勢在必行。我國應該學習和借鑒發達國家的做法，將電信管制職能從目前的電信多頭管理構架中分離出來，設立專門的規制機構（如類似美國的電信管制委員會），使之以企業、行業主管部門之外的第三方身份專事競爭政策和法律的制定和實施，促進適度競爭，實現產業鏈各類企業和諧發展。而原電信主管部門則將主要精力集中在產業發展規劃、產業促進等方面，從國民經濟發展全局的高度引導和推動技術進步、業務創新、資產重組、結構調整等。

其次，轉變監管思路。監管思路應立足于中長期、具有前瞻性。鑒于我國電信業發展的特殊歷史階段，電信監管必須向發展具有自主知識產權的新技術傾斜，對于國產戰略性3G技術乃至超3G技術給予強有力的支持；必須向中小企業傾斜，鼓勵增值業務的發展；必須處理好競爭與壟斷的關系，實現協調發展；必須優化電信資源配置，促進基礎電信資源的共享。總之，所有監管工作應該統一到實現有效競爭的大目標。

如前所述，電信業存在典型的規模經濟、范圍經濟和網絡經濟，導致在位運營商具有其它產業中所不具備的超然的競爭優勢。平衡規模經濟和競爭活力使兩者之間很容易陷入兩難，出現“馬歇爾沖突”。為解決這一問題，需要順應世界電信業管制新趨勢，在管制原則上做如下調整：（1）強調適度競爭。各國管制實踐表明，盲目放開市場、放松管制的做法往往適得其反，既阻礙技術進步和經濟規模效應的形成，又會削弱電信業的國際競爭力。因此，電信監管應考慮到電信服務的特殊性，鼓勵和促進電信企業一定程度的并購重組，實現規模經濟和范圍經濟，形成適度競爭格局。（2）著重有效競爭。市場競爭及管制實踐表明，不僅存在市場失靈，也存在管制失靈，管制需要與市場競爭結合在一起，盡可能降低管制的代價。因而管制與市場競爭存在互補和協同作用。二者應由原來的相互替代平行關系日益轉變為相互交叉、相互補充的混合關系。其目的在于促進和實現有效競爭。（3）把管制工作作為第一要務。電信行業會不同于一般競爭性行業，需要科學的管制措施。而且，在3G及后3G時代，隨著電信業務量、客戶量及運營企業數量的增加，互聯互通、網間結算、計費和收費等問題以及由此造成的電信運營商之間、電信運營商與消費者之間的利益關系均日益復雜，客觀上需要政府不斷加強管制以調整利益關系、解決市場失靈問題。因此，我國電信重組完成后，應高度重視對復雜的競爭格局的研究，把管制工作置于更加重要的突出地位。（4）實現管制和競爭協同。市場結構、技術狀況以及經濟環境決定了市場競爭理論和管制理論的內涵。市場競爭及管制實踐表明，不僅存在市場失靈，也存在管制失靈，管制需要與市場競爭結合在一起，盡可能降低管制的代價。因而管制與市場競爭存在互補和協同作用。二者由原來的相互替代平行關系日益轉變為相互交叉、相互補充的混合關系。

第三，探索階段性解決辦法。電信重組后，為解決前文所述四大突出矛盾和問題，需要在行業管理體制監管思路上進行根本性改革和調整。但鑒于很難一蹴而就，在現階段，仍需要具有緊迫性的政策措施：

（1）TD-SCDMA發展已經到了十分關鍵的階段，為避免功虧一簣，強力政策支持是必需的。

（2）通過行政力量推進電信基礎資源共享是可行的，必須堅持不懈。

（3）可考慮采取、靈活多樣的管制方式。管制內容、對象、范圍等的復雜性決定了管制的復雜性。這就需要在管制范圍、內容、方式等方面根據行業及市場特征的變化進行科學靈活地調整。

（4）對主導電信運營商實施一定程度的非對稱管制。為實現有效競爭，防止市場失衡和市場失靈，對居于優勢地位的主導運營商實施一定程度的非對稱管制是十分必要的。

近年來，美國和歐盟逐步適應市場和技術發展趨勢，管制政策也實現變革，其中最明顯的特征就是由壟斷性監管走向競爭性監管，防止大型電信運營商濫用市場權力，采取不正當的競爭手段，破壞競爭環境。較為典型的是歐盟的SMP（Significantmarkerpower，顯著的市場力量）管制體系。按照歐盟SMP政策體系，在細分市場上擁有SMP地位的運營商要受到特別的“照顧”，對其施加一系列額外的管制義務。判斷在細分市場上是否具有SMP地位，主要看市場份額、利潤水平兩大標準（歐盟、南非、馬來西亞等國家以40%左右為上限來確定SMP的運營商，而德國、奧地利、加拿大等國家以30%為標準）。

歐盟SMP概念及其政策體系反映了世界范圍內電信管制發展的新思想。歐盟SMP政策思想已經和正在歐盟之外的許多國家得到應用，競爭監管和電信監管已越來越多地聯合起來共同發揮作用。如美國的反壟斷和電信管制雙體系、加拿大的《競爭法》、澳大利亞的ACCC（競爭和消費者委員會）和電信監管機構ACA（澳大利亞通信管制局）聯合管制等等。我國電信失衡問題、不規范競爭問題遠比發達國家嚴重，在現階段嘗試引入和建立SMP管制制度是十分必要的。