群體性事件和政府信息公開關聯度分析

□梁成浩

（中共紹興市越城區委政法委員會，浙江 紹興 312000）

群體性事件和政府信息公開關聯度分析

□梁成浩

（中共紹興市越城區委政法委員會，浙江 紹興 312000）

群體性事件發生后，有的能被控制在一定范圍內，有的最后卻失控，這在很大程度上是因為處理方式的不同。失控的群體性事件，不少與當地政府千方百計掩蓋真相，或是遲延公布或公布虛假信息有關。從政府信息公開的視角入手，要減少群體性事件的發生率，必須健全政府信息公開機制；正確引導合理利用輿論；完善公眾利益表達渠道；加快政府信息公開立法；嚴格政府信息公開監督。

群體性事件；信息公開；政府行為；關聯度分析

近幾年來，在處理群體性事件的實踐中，有的群體性事件能被控制在一定范圍內，有的最后卻失控，這在很大程度上是因為處理方式的不同。失控的群體性事件，不少與當地政府千方百計掩蓋真相，或是遲延公布或公布虛假信息有關。

一、群體性事件和政府信息公開的內在聯系

群體性事件是指由某些社會矛盾引發，特定或不特定人員臨時聚合形成的群體，以人民內部矛盾的形式，通過沒有合法依據的規模性聚集，表達自身訴求和主張，或直接爭取和維護自身利益，或發泄對社會和政府不滿，從而對社會穩定造成負面影響的各類事件。一般群體性事件都有以下特點。

（一）參與主體多元化。據對近年來發生的群體性事件調查，參與主體有在職工人、下崗職工、失地農民、拆遷安置戶、外來民工等，其中以弱勢群體居多。

（二）利益訴求主導化。絕大多數群體性事件的起因都有一定的合理性，并以此提出利益訴求。但這些利益訴求一開始往往被有關部門或當地政府誤解，或被無期限拖延，從而激化矛盾，引發沖突，最后釀成群體性事件。

（三）事件內容復雜化。群體性事件的復雜性主要表現在因果關系的多元化，矛盾不僅癥結多，且背后常常涉及錯綜復雜的利益關系。在信息不公開情況下，群體性事件的參與者往往會受虛假信息和謠言影響，從而群情激動，有的甚至采取偏激或對抗行為。

（四）沖突性質漸變化。目前，之所以將群體性事件定性為人民內部矛盾，因其表現雖然激烈，社會影響大，但一般不具有反社會或以顛覆政府為目的，具有非敵對性。但群體性事件如被國內外敵對分子利用，最后演變成打、砸、燒事件，那么其定性亦隨著發生變化，就不再是人民內部矛盾。

據對近年來發生的群體性事件分析，其形成的軌跡大致為：社會矛盾積聚—→違規群體形成—→情景因素催化—→社會控制失效。可以說其中的每一環節都與信息是否公開有關。信息起著重要的鏈接作用。如果有關部門和當地政府從一開始就及時主動公開相關信息，對輿論和傳聞進行管理、引導，控制流言傳播，防止信息失真，就可大大減少群體性事件發生的可能性，從而有效地維護社會的穩定。

二、政府信息公開視角下的群體性事件誘因分析

綜上所述，政府信息公開對于疏導和化解群體性事件起著關鍵性的作用。然而，在現實社會中，由于一些地方政府在處理群體性事件的過程中往往采取封鎖消息、掩蓋事實真相，或信息公開失真、不及時，結果反而加劇了群體性事件的發生和發展。

（一）政府信息公開機制缺位。

1.信息不公開——助長反體制意識，導致發生群體自救行為。“民可使由之，不可使知之”，這種專制思想在某些地方領導身上還不同程度存在著，他們認為只有自己是高貴者，群眾都是下里巴人，根本不想把掌握的信息公開。有的對上級機關的政務公開要求，采取上有政策下有對策，行動遲緩，“等、靠、脫”現象嚴重，最后不是信息被“貪污”，就是依然我行我素。不少群體性事件的萌芽狀態，長期無人問津，或處于法治的死角，一個重要原因就在于此。結果，一方面是民眾無休止地等待，另一方面則失去了解決問題的最佳時機，從而使民眾喪失對政府的信任，受害者心理失衡，助長了反體制意識，使原本處于萌芽狀態的群體性事件進一步發展。例如，2008年6月28日，甕安之所以發生暴動，正是信息不透明所致。

2.信息公開失真——誘發謠言盛行，導致產生群體性激怒行為。按照信息傳播理論，群體性行為是一種有信息傳播影響的非組織行為，其信息是來自非組織的渠道——流言和謠言。正是流言和謠言的傳播，引導了一致認識和共同情緒的產生，從而導致產生群體性激怒行為。在經濟生活中，政府信息公開失真（信息欺騙、信息貪污），就會導致交易不公平，為機會主義行為打開方便之門。政治生活中，政府信息傳播失真就可能導致民眾非制度化的政治參與，沖擊政治穩定。社會生活中，信息傳播失真導致流言盛行，引發政府公信力危機，更容易導致群體性事件。

3.信息公開不及時——公開滯后性，誘發不穩定因素。遲到的政府信息公布，導致的結果必然是大道消息不暢通，小道消息滿天飛，引發民眾恐慌。例如，吉林化工廠爆炸事件、哈爾濱水污染事件。特別是后者，由于官方沒有公布原因，致使市面上傳言為地震，引發市民恐慌，社會秩序一度混亂。而停水原因真正公布后，市民反而不再恐慌，秩序井然。可見“大多數矛盾是在時間的遲滯當中發酵的，及時本身就意味著主動”。信息公開不及時，導致公開滯后性，更容易誘發矛盾激化。政府在面對群體性事件相關信息時如果能及時公布相關信息，尤其是敏感信息，則會起到意想不到的預警和良性的導向作用。

4.信息不對稱——比例失衡，導致群體性對政府政策的誤解。政府是最主要的信息生產者、使用者和發布者。按理講，除了極個別的信息出于保密的考慮不易公開外，政府的絕大多數信息都可以公開。但有的單位出于部門利益和個人利益的考慮，許多涉及民眾利益的規范性文件，被這些單位作為“紅頭文件”、“內部規定”而不予以公開；或者只公開次要的信息，重要信息不公開。民眾與政府處于信息不對稱狀態。這種信息資源的不對稱性使民眾不可避免地陷于信息上的無知，從而對政府的政策產生誤解或不信任。

（二）政府信息公開標準失范。

1.政府信息公開內容不規范。各地政府信息公開內容缺乏統一的規范性設置，缺乏具體法律依據。又由于各地發展狀況不同，及對政務公開理解不同，導致各地政府信息公開的范圍和內容差異很大。有些地方政府只公開部分信息或只公開次要信息；有的該公開的不公開，不該公開的卻公開了。這樣，不明就里的百姓更容易受到誤導，而為利益進行自救的受害者就更易激怒，從而使矛盾更加激化。

2.政府信息公開程序不規范。現階段，我國政府信息公開程序上存在的問題在于非法定性現象特別嚴重。政府主動公開的信息一般都以黨委或政府文件的形式出現，未進入立法程序。由于一些政府官員缺乏良好的政府信息公開程序意識，導致政府信息公開往往流于形式，效率低下，甚至出現反效應。比如，對群眾請愿、群眾信訪等群體性行為采取不聞不問的態度，或是對相關信息進行更改后轉告，或是敷衍欺騙，甚至粗暴對待信訪群眾，非法剝奪公民的合法權利。對群體性事件的回應閃爍其詞，或在民眾依法申請信息公開時拒絕其申請或設卡為難。

3.政府信息公開立法缺位。目前，政務公開靠行政權力推動，缺乏健全系統的法制基礎。現在雖已頒布《國家突發公共事件總體應急預案》和《中華人民共和國政府信息公開條例》，但僅有這兩部單項法律是不夠的。由于法律運行效力的不確定性，法律不能窮盡一切事件的規制。而復雜多變的群體性事件中，政府信息公開面臨的挑戰難以想像。例如，國企改革中相關的法律法規及配套的措施沒有及時到位，致使國有資產損失嚴重，工人利益得不到切實的保障，導致工人、企業和政府的矛盾加劇。由于缺乏完善健全的法制基礎，民眾無法利用法律武器保護自己的合法權益，致使部分民眾另辟途徑，或是集群行為或是個人暴力，從而使社會穩定受到影響。

三、政府信息公開制度的建構和完善

針對上述分析，筆者認為應著手從整體上構建合理的機制，盡可能減少和消除群體性事件的發生，一旦發生了，也要盡可能減緩其對社會穩定造成的不良影響。

（一）健全政府信息公開機制。一個社會只有信息越公開，社會自主能力、承受能力才會越高，社會才會更加穩定。所以，應更新觀念，逐步建立健全系統的政府信息公開機制，構建制度型政府，做到信息披露公開化、合法化、規范化。比如應在各級政府和政府的各個部門建立新聞發言人制度、問責制等。比如，對需要自上而下公開的信息不及時公開、通報的行為不及時通報，以及需要自下而上反饋的信息有層層過濾弄虛作假的，要依法進行懲罰。

（二）正確引導輿論。面對群體性事件，政府不能武斷下結論，要具體問題具體分析，合理利用輿情，引導輿論，要充分利用輿論平緩民怨。正如“云南孟連事件”發生后，在現場主持工作的省委副書記李紀恒所言：“謠言止于真相。一個負責任的政府，沒有什么可以向公眾隱瞞的。”社會需要的是陽光型政府，民眾在享有知情權的基礎上才可能更理性地分析自己的行為，從而采取制度內合法的方式解決問題。所以，一旦發生了群體性事件，政府一方面要依法在第一時間向社會發布簡要信息，隨后發布初步核實情況，以及政府應對的措施等。另一方面，要充分利用大眾傳媒，如各類新聞媒體做好正面宣傳教育。

（三）完善公眾利益表達渠道。絕大多數群體性事件發生的根本性原因在于群眾無法找到與職能部門或政府進行溝通的渠道，政府和群眾之間缺乏協商機制。因此政府應堅持信息公開原則，增加與群眾溝通的渠道，健全群眾利益的表達機制，保證弱勢群體能自由表達自己的利益訴求，讓民怨、民冤有個宣泄、申訴的地方。目前，應繼續深化政治協商制度、人民信訪制度以及基層群眾自治制度的改革，積極有序地擴大公眾的政治參與權，有效建立體制內多元順暢的利益訴求渠道，引導不同階層、利益群體以理性、合法的形式表達利益要求，并及時回應民眾的訴求。

（四）加快政府信息公開立法。要減少乃至消除群體性事件，政府信息公開必須要有完整、系統的法律規范來保證。目前，與之配套的只有《國家突發公共事件總體應急預案》和《政府信息公開條例》等零散的單行法規。為此，應從立法層面上，制定一部系統完備的關于政府信息公開的法律，構建信息公開機制，約束政府行為，明確各方權利義務，將相關政策納入法制軌道，使政府執政行為有法可依。

（五）嚴格政府信息公開監督。政府行為本身就是一種權力運用的過程，一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的規律。構建現代公民社會，就必須對權力實行制約和監督。具體來說，就是要構建政府信息公開監督管理機制，保證權力在陽光下運行，并依法運行。只有這樣，才能更好地促使政府職能部門克服有法不依、不公開行政的弊端，從而減少群體性事件的體制因素和涉法性行為失范的可能性。

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1674-3040（2012）03-0069-03

2012-04-20

梁成浩，中共浙江省紹興市越城區委政法委員會副書記。

（責任編輯：尤煒祥）