當前征地拆遷引發不穩定問題研究
——以浙江省為例*

□劉樹枝，蔣建森，朱效良

（中共浙江省委政法委員會，浙江 杭州 310025）

○“楓橋經驗”與和諧社會

當前征地拆遷引發不穩定問題研究
——以浙江省為例*

□劉樹枝，蔣建森，朱效良

（中共浙江省委政法委員會，浙江 杭州 310025）

征地拆遷涉及多方利益，會不可避免地帶來補償、安置等一系列問題，易引發一系列社會矛盾，乃至發生群體性事件。當前，征地拆遷引發的社會矛盾呈現出“四趨強一加大”特點：一是對抗性趨強；二是群體性趨強；三是組織性趨強；四是復雜性趨強；五是化解難度加大。對征地拆遷工作中出現的不穩定問題，應堅持以人為本，科學發展；堅持統籌兼顧，突出民生；堅持統一政策，依法規范；堅持完善機制，講求方法；堅持引導輿論，把握導向；堅持恩威并重，依法處置。

征地拆遷；社會穩定；群體性事件；浙江省

主持人：葉 新，古 敏

近年來，隨著經濟建設的推進和各項事業的發展，征地拆遷任務越來越繁重。征地拆遷涉及人數多、利益方廣，容易引發矛盾，產生不穩定問題，甚至引發重大群體性事件。目前，征地拆遷問題不僅已成為敵對分子插手人民內部矛盾的重點和突破口，還是影響黨群、干群關系，影響黨的執政基礎的一個重要因素。

一、當前征地拆遷引發的主要問題及其特點

由于征地拆遷涉及多方利益，不可避免地帶來補償、安置等一系列問題，并進而引發一系列社會矛盾，省外個別地方還發生重大群體性事件和致人傷亡事件。我省土地征收與房屋拆遷工作中雖然重大惡性事件較少，但也出現了一些不穩定問題。

（一）群眾信訪問題突出。這幾年，我省涉及群眾征地拆遷的信訪始終處于高位態勢。2011年上半年，全省國土資源系統受理征地拆遷信訪件同比上升29.9%，其中集體訪人次和批次同比分別上升34.3%和140.9%。國土資源部受理我省群眾征地糾紛類上訪人次和批次同比分別上升250%和775%，并出現了3批集體訪。往前再追溯三年，2009年至今，省國土資源廳受理復查復核的信訪件中，涉及征地拆遷糾紛的占了66.86%。

表一 近年土地類來省信訪情況

表二 近年城鎮拆遷類來省信訪情況

（二）群體性事件時有發生。近年來，因征地拆遷引發的群體性事件時有發生。2008年、2009年、2010年及2011年上半年，因征地拆遷引發的群體性事件數量占一個時間段群體性事件總量的比重分別是19.1%、17.0%、16.6%、16.7%（見圖）。

2011年，富陽漁山事件、椒江贊揚北苑事件、溫嶺鹽南村事件等，都是由征地拆遷引發的群體性事件。樂清“錢云會”事件的發生，與征地拆遷也有著密切的聯系。

（三）個人極端事件隱患凸顯。一些征地拆遷中的當事人為了發泄不滿，或為實現較高心理預期，采取過激手段來“維權”。有的用割腕、跳樓、自焚等威脅政府，有的直接攻擊工作人員，有的組織人員集體來省或進京上訪，有的甚至不惜攔堵公路阻礙交通等，以此向職能部門和政府施壓。

（四）行政訴訟壓力較大。據不完全統計，2009年1月到2011年6月，全省法院共受理涉征地類行政訴訟案件（主要涉及違法征地、征地中的組織實施行為如公告、補償、行政強制措施等）近700件，共受理一審拆遷行政案件786件。征地拆遷兩類案件數量占到全省同期行政案件受理總量的15%左右，已成為行政訴訟案件的兩類主要案源。因違法征地拆遷引發的行政爭議正通過各種案件類型進入行政訴訟途徑，人民法院妥善化解處理難度很大。此外，申請法院強制拆遷的案件數量較多，強制執行的壓力很大。同時，隨著經濟社會的發展和社會環境的變化，征地拆遷類矛盾出現了“四趨強一加大”新特點，需引起高度關注。

一是對抗性趨強。一些征地拆遷中的群眾為了達到個人要求，有的反復訴訟、纏訟，一個人提起數十起訴訟或復議案件，甚至因采取過激上訪行為受到行政處罰后繼續進行行政訴訟；有的通過網絡媒體曝光、信訪、來省進京群體訪等手段，向職能部門或政府施壓；有的沖擊政府機關，阻礙公務，非法攔截車輛，引發群體性事件；有的采取極端方式進行“維權”。

二是群體性趨強。由于征地拆遷工作涉及面廣、利益共性強，征地拆遷中涉及的群眾往往會因同一征地拆遷事由對相關行政行為提出異議，與政府的交涉也會從個體行為向集體行為發展，以群體形式與行政機關抗爭，群體上訪、抱團上訪增多，群體性事件發生可能性增大。同時，不同的征地拆遷事件，其群眾也會相互串聯，在一些骨干的組織、煽動下形成一個互動的泛群體。

三是組織性趨強。在征地拆遷過程中，一些挑頭人員和別有用心者在向法院提起訴訟、到政府上訪、與政府對抗過程中，起到了組織策劃者的作用。有的在挑頭人員組織下，統一訴狀內容、統一代理訴訟、統一召集人員，采用包車的方式到法院參與案件旁聽，旁聽人數少則幾十人，多則達幾百人。由于拆遷訴訟越來越有組織性和計劃性，出現了多人不斷訴同一項目、多人同時訴同一項目現象，更有連續訴拆遷項目的計劃立項、規劃許可、用地審批、拆遷許可、拆遷裁決等各個審批環節的共同訴訟和連環訴訟案。另外，一些征拆戶還組織煽動其他征拆戶參與信訪，鼓動做“釘子戶”。

四是復雜性趨強。征地拆遷矛盾成因復雜，問題的發展也趨于復雜，往往由單一問題逐步發展為多個問題交織在一起，如征地拆遷問題常常演變為與領導干部腐敗問題、村務財務公開問題、村兩委選舉問題等交織在一起；由單一對某一政策、某一干部的不滿逐步發展為對黨委政府、對社會制度的不滿。一個地方的征地拆遷往往會引發各種潛在社會矛盾的爆發、各種群眾訴求的集中體現。不同宗族立場、不同訴求群眾之間的角力使問題更加復雜化。同時，境內外敵對勢力和別有用心的人則積極插手利用征地拆遷矛盾。稍有影響的征地拆遷問題，都會引起境外媒體的大肆炒作。通過炒作，把矛頭指向我國的社會制度、指向黨和政府，試圖渾水摸魚，漁翁得利。

五是化解難度加大。一方面由于群眾訴求越來越高，征地拆遷中利益難以平衡。另一方面由于政府行政行為常常存在一定瑕疵，甚至存有違法行為。對于過高要求，政府不會隨便讓步，擔心滿足要求就會“翻燒餅”，原已簽訂協議補償安置的大多數人必然“反彈”，從而引發連鎖反應；法院在審判中統籌考量支持政府中心工作等，對被征收拆遷戶的保護力度不大；被征收拆遷戶往往存在著“一次性最大利益”的期待，為謀求自身利益最大化，常常脫離實際，試圖一次性索取遠遠超過市場價格的拆遷補償利益。這些都使矛盾的化解難度不斷加大，化解工作成效不理想。目前，征地拆遷類案件中，行政機關的敗訴率要高于全省行政訴訟案件行政機關平均敗訴率約五個百分點。經法院協調后原告撤訴困難較大，低于全省行政訴訟案件平均撤訴率約八個百分點。

二、當前征地拆遷矛盾問題多發的原因分析

征地拆遷矛盾問題多發的原因眾多，十分復雜，主要有以下幾個方面。

（一）發展理念不科學、不牢固是矛盾問題多發的根本原因。一是片面的發展觀。一些領導干部沒有真正確立科學發展觀，沒有做到一手抓發展，一手抓穩定，處理好經濟發展與社會穩定之間的關系，過于注重追求GDP，過于注重加快發展速度，過于注重加快項目建設步伐，忽視了由此可能引發的不穩定因素。二是扭曲的政績觀。一些領導干部熱衷于搞大廣場、大平臺、大項目，建造一些“政績工程”、“面子工程”，往往借“公共利益”的名義，實施征地拆遷，工作粗糙簡單。三是與民爭利。一些領導干部沒有處理好加快發展與維護群眾合法權益之間的關系，尚沒有真正樹立起保障群眾權益的理念，如安置房建設滯后、過渡時間過長。有的沒有處理好社會發展與群眾可承受度之間的關系，盲目追求發展速度，忽視了社會、群眾的可承受度。

（二）法律政策不統一、不配套是矛盾問題多發的深層原因。一是法律規定不具體。《土地管理法》與《物權法》對征收集體土地房屋補償未作出具體規定，國家和省級層面也未出臺相應的辦法和規定。除新近實施的 《國有土地上房屋征收與補償條例》對“公共利益”有了界定外，包括《土地管理法》等在內的相關法律、法規對“公共利益”的內涵和外延未作明確界定。二是法規政策不配套。總體上看，國家、省和各市縣政府制訂的大量關于國有土地上房屋征收拆遷的法規、規章和規范性文件，內容大都比較原則，尤其是省、市、縣之間的政策不配套、欠具體，致使與被征收人切身利益相關的補償安置具體政策往往掌握在拆遷單位手中。《國有土地上房屋征收與補償條例》取消了行政強遷后，最高法院相關司法解釋尚未出臺，司法強遷案件的審查執行模式亟待明確和統一。三是政策內容不銜接。征地拆遷工作中存在的多頭領導、多頭做地、政出多門現象，安置面積標準、補助獎勵政策、違章建筑處理辦法等各地政策差異很大。有的地方因行政管轄區域不同，對同一條路甚至同一項目的政策也不統一，導致被征地拆遷的群眾產生攀比、不滿情緒，容易引發矛盾糾紛。

（三）補償保障不到位、不健全是矛盾問題多發的主要原因。一是補償標準低。現行的征地拆遷補償標準與市場實際價格偏離較大，不能較好體現土地所承載的生產資料和社會保障的雙重功能，沒有準確反映土地市場的供求關系。在當前經濟社會發展水平不斷提高的情況下，以及物價上漲、房價偏高的情況，征地補償總體水平仍然偏低。二是社會保障水平滯后。我省大多數市縣被征地農民的基本養老保障水平明顯低于城鎮居民最低生活保障標準，難以滿足年老后的生活需求。由于自身素質等各方面因素的限制，一些失地農民再次就業較困難、生活質量不高、保障落后。失去土地這一主要生產要素后，在通貨膨脹、基本生活消費支出增加情況下，失地農民對基本生活保障水平期盼值提高，對于提高征地補償標準和基本生活保障水平的愿望十分強烈。部分群眾為了爭取更大利益，出現了質疑征地、抵制征地的情況，個別群眾還采取了阻撓征地、纏訪鬧訪等激烈行為，引發征地矛盾。

（四）工作不規范、不嚴肅是矛盾問題多發的直接原因。一是程序違法。一些地方未能按規定出示征地公告或未能張貼。一些地方未批先征、未批先拆或邊批邊征、邊批邊拆，違反了法定程序。一些地方有關部門不告知村民具有聽證權、不召開聽證會，隨意剝奪被征地拆遷當事人聽證權利的現象比較突出。二是虛構名義。一些地方未經合法審批，以“經濟開發區、工業園區”等名義，與農村集體經濟組織簽訂“土地征用協議”后，強迫農民“停止耕作、交出土地”，形成了所謂的“預征地”。有的地方政府還經常采用“化整為零”、“分拆審批”的方式，規避國務院、省政府的審批。三是工作隨意。按照原拆遷條例規定，建設單位取得拆遷許可證以后，即可自行實施動遷。這一規定導致各地各部門組織形式不一、人員力量不一、工作方式不一，征收拆遷實施結果往往差異很大，容易產生矛盾糾紛。

（五）救濟機制不健全、不完善是矛盾問題多發的重要原因。一是行政救濟渠道不暢通。當拆遷人與被拆遷人就補償安置達不成協議的情況下，行政裁決作為解決補償安置糾紛的第一道程序，本應發揮化解糾紛的效用。但實踐中拆遷裁決的目的往往是為了實施強制拆除才匆忙作出，裁決前的調解往往流于形式。被拆遷人情緒對立，不配合裁決工作。一些拆遷裁決存在缺陷，缺乏操作性、喪失中立性，激化了矛盾，損害了行政裁決的公信力。二是司法救濟渠道功能有限。法院審理行政訴訟案件，既要嚴格依法保護原告的合法權益，也要支持政府及行政機關的依法行政工作。由于征地拆遷往往涉及各類重點工程、招商引資、舊城區改造、新農村建設等建設項目，大多是當地黨委、政府的中心工作，人民法院在進行合法性審查時，或多或少均會存在側重“維護公共利益”、支持中心工作的考量，一定程度上放寬了對被訴行政行為合法性的審查標準，再加上法院的多數判決無法直接回應征地拆遷當事人對補償利益的實質性要求，因此被征地拆遷當事人的合法權益較難得到充分保護。同時，各級法院限于現有法律規定，無權受理當事人直接對集體土地征收行為提出的訴訟，而一些基層法院迫于各種壓力與考慮，有時對因征地拆遷引發的群體性行政訴訟不敢依法受理，使得征地拆遷行政爭議無法及時進入救濟渠道。三是信訪救濟渠道效果欠佳。在實踐中，多數群眾通過信訪渠道對征地拆遷中的問題尋求救濟。由于信訪部門本身并不能解決問題，因而往往按照《信訪條例》的規定引導信訪人走訴訟途徑，但由于基層法院對此類訴訟受理少甚至不受理，迫使不少人重新選擇上訪。在當前信訪考核機制下，一些地方“花錢買平安”，通過經濟手段息訪，造成部分群眾的不合理或無理訴求得到滿足，這在很大程度上誘發了類似信訪問題的產生，導致部分地方出現了“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”的不良上訪趨勢。

（六）工作作風不深入、不踏實是矛盾問題多發的誘發原因。一是解釋說服工作不到位。有的征地拆遷項目啟動前未做群眾的宣傳教育工作，在老百姓普遍不理解、不支持或者安置補償不到位，被征地拆遷人抵觸情緒較為強烈的情況下貿然啟動；有的甚至在一些被征收土地的實際使用人拒絕簽訂征地補償安置協議，征地補償安置問題尚未得到依法處理的情況下，有關部門就責令其交出土地，導致政府與群眾之間出現嚴重的對立。二是工作方法簡單粗暴。一些負責征地拆遷的部門為及時完成征地拆遷任務，在沒有做深入細致的思想工作的情況下，對征拆對象進行斷水斷電，恐嚇威脅，有的甚至使用非法手段。三是輕易使用強制手段。對不愿意簽訂協議、不愿意按要求及時搬遷的，有的在沒有做好充分準備的情況下，就啟動或變相啟動強制程序，或簡單申請法院強制執行，導致群體性事件的發生。

三、對做好征地拆遷工作的幾點思考

對征地拆遷工作中出現的不穩定問題，須高度重視并采取切實有效的措施加以解決，以確保社會和諧穩定。

（一）堅持以人為本，科學發展。做好征地拆遷工作事關黨和政府形象，事關人民群眾切身利益。一是牢固樹立科學發展觀。各地各部門要從科學發展、執政為民的高度來把握推進征地拆遷工作，改變“重發展、輕穩定”的意識，真正把抓穩定擺在“第一責任”的位置，充分考慮改革的力度、發展的速度和群眾的承受程度，把握好政策的穩定性、連續性和適時調整的關系，在社會穩定中推進改革發展，通過改革發展促進社會穩定。二是樹立正確的政績觀。改變“只有GDP是硬指標”的片面觀念，堅持依法辦事、科學決策，杜絕草率行事、簡單蠻干，決不搞經不起時間和歷史檢驗的“形象工程”和“政績工程”。三是堅持以人為本。改變“重經濟、輕富民”的意識，高度重視民生問題，堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，統籌處理好加快發展與富民安民的問題，讓人民群眾獲得實實在在的利益，不斷提高人民群眾的生活水平，促進人的全面發展。

（二）堅持統籌兼顧，突出民生。各級政府及相關職能部門在工作中一定要統籌兼顧各方利益，既要為發展創造條件，又要充分考慮群眾的切身利益，找到國家、集體、個人利益關系的平衡點、找到維護群眾合法權益與維護社會穩定之間的平衡點。一是建立征地補償標準定期動態調整機制。結合各地經濟發展水平，適時調整，逐步提高征地補償標準，在補償上適度向被征用農民傾斜。二是探索多元化征地補償安置方式。在確保及時足額落實貨幣補償安置、落實社會保障安置的基礎上，應改進留地安置，探索就業安置、創業安置。三是建立失地農民就業保障機制。拓寬被征地農民的就業面，做好被征地農民免費就業培訓工作，提高被征地農民的就業能力，制定轉移就業鼓勵政策，幫助被征地農民就業或自主創業，解決就業安置難問題。四是提高社會保障水平。完善被征地農民基本生活保障制度，逐步提高政府承擔的社會保障資金比例，減輕被征地農民的參保負擔，提高基本生活保障金享受水平，滿足被征地農民年老后的生活需求。

（三）堅持統一政策，依法規范。征地拆遷工作能不能順利推進，關鍵在政策，成效在操作。統一的政策、規范的操作是做好征地拆遷工作的重要基礎。一是進一步明確征收拆遷補償安置政策。要結合土地管理法修訂和制定《土地征收征用條例》，研究修改 《浙江省實施＜中華人民共和國土地管理法＞辦法》，調研制定《征收集體土地房屋補償辦法》。要加快調查研究制定全省性的補償安置政策底線，確保征地拆遷對象獲得合理合法的補償。要抓緊研究當前影響征地拆遷的一些實際問題，如“住改非”房屋的補償安置政策，要有相應的對策措施。市縣政府要結合當地實際，研究制訂實施意見，制訂完善細化具體操作辦法。通過全省明確政策底線、地方明確補償安置政策，來平衡各房屋征收項目的具體政策，努力消除政策不公、補償不平衡問題。二是進一步規范征地拆遷程序。群眾對征地拆遷工作反映多、意見大，其中一個重要原因是工作不夠公開透明。群眾最擔心的不是補償款多與少的問題，而是操作是不是公平、是不是存在暗箱操作等。要切實履行征地拆遷的法定程序，完善各環節的相關手續，及時公告，接受群眾監督，做到在陽光下征地拆遷，以公開透明贏得支持。三是進一步嚴格依法行政。要嚴格按政策法規辦事，做到一把尺子量到底，不讓先拆的吃虧、不讓后拆的得便宜。及時、足額將征地補償款支付給被征地集體經濟組織，嚴禁拖欠、截留、挪用征地補償費。堅決制止利用停水、停電、阻斷交通等方式野蠻拆遷。對于個別漫天要價、無理抵制征地拆遷的行為，要在確保程序合法、補償到位、社會穩定的前提下，依法申請人民法院強制執行。要建立批后監管制度，嚴肅查處違法違規征地行為。

（四）堅持完善機制，講求方法。群眾工作方法是我們黨的光榮傳統。在征地拆遷工作中，要保持和發揚這一光榮傳統，真正把做好耐心細致的群眾工作作為推進工作的根本方法。一是密切與群眾的聯系。要帶著深厚感情深入到群眾中去，與群眾交朋友，與群眾同甘共苦，了解群眾的所思、所想、所需、所求，有針對性地向他們解釋清楚黨的政策，按照黨的政策解決他們的實際困難。二是講究群眾工作方法。征地拆遷工作必須由黨委、政府牽頭，組織專門班子和力量著手推進，絕不允許將征地拆遷工作簡單“外包”。對于個別存在抵觸情緒或有過高訴求的群眾，要注意改進方式方法，針對具體情況“一把鑰匙開一把鎖”，既維護政策權威性，又注重工作靈活性，決不能采取簡單粗暴的態度和方法壓制群眾、激化矛盾。要堅持思想教育、政策宣傳和法制教育相結合，引導群眾依法通過正當途徑反映意見、提出訴求。三是妥善化解征地拆遷矛盾。要建立健全征地拆遷社會穩定風險評估機制，在重大項目征地拆遷實施前，組織開展社會穩定風險評估，減少不穩定因素。要建立健全征地拆遷矛盾化解機制，采取領導接訪、約訪、下訪等形式，主動深入征地矛盾較多的地方，傾聽群眾意見，妥善解決群眾合理訴求，及時疏導化解矛盾。要改進信訪考核機制，慎用“一票否決”制度，防止基層政府和有關部門采用經濟手段化解信訪，誘發新的信訪和矛盾。四是建立完善拆遷工作機制。要建立黨委牽頭、政府負責、各部門協調配合的工作格局，緊密依靠群眾工作，慎用強制執行等手段，努力減少、化解房屋征收拆遷矛盾糾紛。完善申請法院強制執行模式，借鑒寧波等地區近年來行之有效的強制執行模式，即在國家有關房屋征收強制執行的配套規定出臺之前，各地可在市、縣級黨委領導下，對申請法院強制搬遷的案件，由法院負責審查并依法裁定，對準予強制執行的，在申請執行的市、縣級法院的參與監督下負責具體實施。

（五）堅持引導輿論，把握導向。近年來有關征地拆遷的輿論負面報道較多，正面宣傳引導較少，甚至將征地拆遷工作“妖魔化”，使許多群眾對征地拆遷工作有誤解。要做好征地拆遷工作，正確引導輿論、科學把握導向是極為重要的一項工作，必須認真抓緊抓好。一是注重加強正面宣傳。要加大對征地拆遷工作積極作用的宣傳，加大對一些和諧拆遷、透明拆遷等典型事例的宣傳報道，著力消除群眾的對立情緒，從而教育引導群眾正確認識和看待征地拆遷工作，爭取群眾對工作的認同、理解和支持，逐步優化征地拆遷工作的整體輿論環境。二是與媒體建立良好關系。加大與媒體、記者的溝通力度，充分發揮新聞媒體的宣傳和監督作用，既要對各級執法部門進行監督，又要加強對相關政策的宣傳解釋，對一些容易引發群體性事件的報道要嚴格按有關規定和紀律辦事。三是著力把好輿論導向。進一步完善征地拆遷類事件的新聞報道快速反應機制，對容易引發沖突、誘發事端的焦點問題，有針對性地及時公開正面回應，消除群眾疑慮，疏導群眾情緒。一旦發生重大群體性事件和突發事件，要及時公開傳遞真實信息，搶占輿論發布的先機和制高點，控制、引導輿論走勢，避免被境外媒體炒作和網上熱點牽著走，造成工作被動。

（六）堅持恩威并重，依法處置。當前絕大多數人民群眾對征地拆遷工作是支持配合的，但也存在一些違法鬧事情況，給工作帶來了很大的壓力。一是嚴格區分矛盾性質。對于人民內部矛盾，要發揮群眾工作優勢，盡可能通過教育引導、解釋說服來解決問題，仍然不奏效的，要依法妥善處理；對于敵我矛盾，尤其是對于敵對勢力插手征地拆遷工作，煽動群眾對抗黨和政府的，要及時固定證據，依法嚴厲打擊。二是堅持寬嚴相濟原則。對一般參與人員和輕微違法犯罪行為，要本著治病救人的原則，以教育訓誡為主；對無視法紀、肆意制造事端的組織策劃者和為首骨干人員，要依法嚴肅處理。對少數長期無理訪、違規訪，借信訪謀取利益的人員，要依法適當處理；對組織沖擊黨政機關，干擾黨政機關正常辦公秩序，阻斷交通，限制或危害工作人員人身安全的，要堅決果斷依法制止。三是注意打擊方法策略。要在強化思想教育、法制宣傳、疏導化解，解決群眾合理訴求的同時，適時擺出威懾高壓的態勢，顯示政府堅決維護社會穩定、依法打擊違法犯罪行為的決心和能力。要在防止濫用警力的同時，適時果斷用警。

D616

A

1674-3040（2012）03-0015-05

2012-04-20

劉樹枝，中共浙江省委政法委員會副書記；蔣建森，該委員會辦公室主任；朱效良，該委員會維穩處副處長。

*該論文獲2011年度浙江省政法委系統優秀調研成果二等獎。

（責任編輯：尤煒祥）