遏制地方債務(wù)金融化之勢(shì)刻不容緩

◎ 許正中

地方債務(wù)問題影響是深層次和多方面的，地方政府承擔(dān)的改革成本、制度性政策性欠賬以及支撐發(fā)展的大量資金需求缺口將迫使地方政府不得不進(jìn)行負(fù)債運(yùn)行，不僅會(huì)大大增加地方政府財(cái)政和整個(gè)銀行金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益和國(guó)家主權(quán)信用，還會(huì)使CPI、房地產(chǎn)價(jià)格在未來兩到三年內(nèi)保持高位運(yùn)行。一旦引發(fā)危機(jī)，很可能會(huì)引發(fā)多米諾骨牌效應(yīng)，打斷經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的勢(shì)頭，停滯深化改革的步伐，甚至引起社會(huì)動(dòng)蕩。

中國(guó)地方債務(wù)總體可控，但局部高危運(yùn)行

（一）地方債務(wù)規(guī)模龐大，倒逼金融風(fēng)險(xiǎn)。從20世紀(jì)90年代末開始，地方政府開始紛紛建立地方融資平臺(tái)以解決發(fā)展和支出中的資金瓶頸問題，債務(wù)規(guī)模的迅速擴(kuò)張是在2008年以后。2009年全國(guó)地方性債務(wù)余額的增長(zhǎng)率達(dá)到頂峰，成為融資平臺(tái)的高峰年，救市方案推行18個(gè)月后，中國(guó)建設(shè)了數(shù)萬公里的高速公路，蓋了100座新機(jī)場(chǎng)，以及十幾處地下鐵，助長(zhǎng)了地方債務(wù)規(guī)模的剛性急劇膨脹。根據(jù)審計(jì)署公布的《全國(guó)地方性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，截至2010年底，全國(guó)省、市、縣三級(jí)政府設(shè)立融資平臺(tái)公司6576家，地方政府性債務(wù)余額為107174.91億元，其中省級(jí)32111.94億元，占29.96%，市級(jí)46632.06億元，占43.51%，縣級(jí)28430.91億元，占26.53%。如果加上中央政府的國(guó)債余額和鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，各級(jí)政府的直接債務(wù)余額有可能接近20萬億。要是再加上各項(xiàng)隱形債務(wù)，其余額將超過30萬億。根據(jù)審計(jì)署審計(jì)的結(jié)果，至2010年底，所有的省級(jí)、市級(jí)政府都舉借了債務(wù)。在2779個(gè)縣級(jí)政府中，只有54個(gè)縣沒有債務(wù)，其中西藏就占了40多個(gè)縣。由于地方可支配財(cái)力較低，省、市、縣三級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與同級(jí)政府綜合財(cái)力的比率為52.25%，加上負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)后，平均債務(wù)率高達(dá)70.45%。支撐這一龐大債務(wù)規(guī)模的是銀行信用，地方債務(wù)負(fù)擔(dān)大有向銀行系統(tǒng)轉(zhuǎn)移之勢(shì)。

（二）償債資金來源單一，過度依靠土地財(cái)政。現(xiàn)行財(cái)政體制中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的非對(duì)稱導(dǎo)致地方政府舉債過日，為了維持運(yùn)作，地方政府只能過度依賴銀行和土地收入，承擔(dān)巨額“隱性債務(wù)”。據(jù)學(xué)員反映，在一些地方，土地直接稅收及城市擴(kuò)張帶來的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。2009年，中國(guó)地方政府土地出讓金收入總額達(dá)1.5萬億元。其中土地出讓金過千億元的有杭州和上海，超過地方預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的有杭州、佛山、廈門、武漢和寧波等，超過50%以上的有沈陽、成都、天津、濟(jì)南、合肥、常州、無錫、廣州、大連、南京。土地財(cái)政成為地方政府的第二財(cái)政，有些地區(qū)甚至超越了第一財(cái)政。造成財(cái)政捆綁了地價(jià)，地價(jià)助推了房?jī)r(jià)，房?jī)r(jià)引起了民怨，有的地方甚至成為了社會(huì)不穩(wěn)定的主要因素。

（三）城市化將加速膨脹地方政府債務(wù)規(guī)模。我國(guó)還處于社會(huì)主義初級(jí)階段，處于工業(yè)化的加速區(qū)和城市化的馬鞍區(qū)。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，城市化水平從30%到70%是一個(gè)加速階段，當(dāng)前我國(guó)的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到49%左右，“十二五”規(guī)劃也明確提出,要積極穩(wěn)妥推進(jìn)城市化,使城鎮(zhèn)化率從47.5%提高到51.5%,并不斷提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和水平。這表明城市化地區(qū)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求仍存在很大空間，促成大規(guī)模市政基礎(chǔ)設(shè)施的投資。在現(xiàn)有的財(cái)政體制下，地方政府只有通過設(shè)立融資平臺(tái)公司以廣泛、靈活地實(shí)現(xiàn)財(cái)政融資功能，從而維系自身的運(yùn)作和發(fā)展。

（四）償債資金鏈條緊張，嚴(yán)重威脅貸款安全。地方政府性債務(wù)主要有三種類型：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和政府負(fù)有兜底責(zé)任的債務(wù)。無論何種類型的債務(wù)，其償債資金鏈條都呈現(xiàn)出緊張的態(tài)勢(shì)。銀監(jiān)會(huì)調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，2010年地方政府性債務(wù)余額中，銀行貸款占79.1%，有些甚至高達(dá)90%，而地方融資平臺(tái)貸款中有23%存在嚴(yán)重償還風(fēng)險(xiǎn)。一旦銀行收緊銀根，就會(huì)造成資金鏈斷裂，構(gòu)成現(xiàn)實(shí)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。由于很多基建項(xiàng)目中長(zhǎng)期貸款在三年左右，2012、2013年將迎來地方融資平臺(tái)還款高峰期。按當(dāng)前的貸款規(guī)模測(cè)算，2010年全年地方政府還本付息總額約1.3萬億元，而2012年還本付息總額則要接近2.7萬億元，很可能有部分地方政府將面臨較大的財(cái)政支付壓力，尤其是縣級(jí)政府融資平臺(tái)。即便銀根不收緊，一旦資金鏈斷裂，地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)即告爆破。由于銀行與地方政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，地方政府性債務(wù)違約直接表現(xiàn)為銀行的呆壞賬，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)很容易轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險(xiǎn)，不僅影響政府的公信力，很容易造成社會(huì)信用危機(jī)。

地方政府債務(wù)金融化的風(fēng)險(xiǎn)迅速加劇

（一）不良貸款激增，影響銀行信貸安全。地方融資平臺(tái)的快速崛起本來是中國(guó)刺激經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分，刺激政策的快速退出即意味著，地方融資平臺(tái)將出現(xiàn)資金“斷流”，繼而波及在建工程的后續(xù)投資。如果撤出對(duì)地方融資平臺(tái)的支持，將產(chǎn)生一批“爛尾工程”，并引發(fā)不良貸款的激增。其次，地方融資平臺(tái)的致命缺點(diǎn)，在于放貸決策與項(xiàng)目質(zhì)量并不直接掛鉤。地方政府性債務(wù)對(duì)銀行業(yè)影響非常之大，從銀監(jiān)會(huì)的統(tǒng)計(jì)分類來看，截至 2010年11月末，地方融資貸款余額的9.09萬億元，占人民幣貸款的19.16%，由于 2011、2012年將有大量貸款到期，地方政府還本壓力最大。地方政府融資平臺(tái)貸款中54%的期限在五年以上，2011年到2015年期間，大量地方債將進(jìn)入還本付息期。以2009年的城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資的地區(qū)結(jié)構(gòu)作為不良貸款比率的權(quán)重，那么地方融資平臺(tái)的不良貸款比率將可能達(dá)到20%左右，這意味著不良貸款或高達(dá)2.4萬億元人民幣。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯，影響宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。隨著地方政府融資平臺(tái)數(shù)量和規(guī)模的飛速增長(zhǎng)，其隱性債務(wù)問題逐漸暴露，如治理結(jié)構(gòu)不完善、責(zé)任主體不清晰、操作程序不規(guī)范。一旦融資平臺(tái)的項(xiàng)目投資不能收回成本，這些“隱性債務(wù)”就必然顯性化，給地方的財(cái)政造成巨大壓力，甚至最后不得不由中央財(cái)政埋單。為了減輕地方財(cái)政壓力、避免地方融資平臺(tái)資金鏈斷裂，適度寬松的貨幣政策可能會(huì)延續(xù)相當(dāng)時(shí)間，資金成本將繼續(xù)保持低水平，但這也可能會(huì)帶來過剩產(chǎn)能的繼續(xù)累積及資產(chǎn)價(jià)格的繼續(xù)爬升，成為影響宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的又一大風(fēng)險(xiǎn)。

（三）財(cái)政的土地依賴更為嚴(yán)重，增加房地產(chǎn)調(diào)控變數(shù)。土地出讓金在地方財(cái)政收入中的地位舉足輕重。2010年末全國(guó)地方本級(jí)財(cái)政收入4萬億元，加上中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付收入3.2萬億元，地方財(cái)政收入總量達(dá)7.3萬億元，就整個(gè)債務(wù)規(guī)模來看占比是147%，而涉及政府代償?shù)馁J款額度占地方財(cái)政收入總量的85%；加上財(cái)政部代發(fā)的4000億元地方政府債，整體債務(wù)余額占地方全年財(cái)政收入的90%。若加上基金收入，地方政府的可支配收入達(dá)到10.5萬億，涉及政府代償?shù)馁J款地方債務(wù)余額占可支配收入的比率為86%。政府基金收入的變化影響地方政府債務(wù)率，其中國(guó)有土地出讓金收入占比達(dá)到 88%，土地出讓金的波動(dòng)是影響地方政府債務(wù)率的重要變量。一旦房地產(chǎn)市場(chǎng)和土地交易市場(chǎng)趨于清淡，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致房地產(chǎn)相關(guān)稅收的顯著下降，也會(huì)導(dǎo)致地方政府融資平臺(tái)手中掌握的土地價(jià)值大幅貶值，這都將直接影響其償債能力。如果為了化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，弱化調(diào)控力度或變換政策措施，則意味著房地產(chǎn)調(diào)控將再次“無功而返”。

（四）政府公信力受到?jīng)_擊，引發(fā)社會(huì)信用危機(jī)。土地財(cái)政具有不可持續(xù)性，而地方融資平臺(tái)所形成的債務(wù)多屬于政府性債務(wù)，在一定條件下會(huì)轉(zhuǎn)化為地方政府直接負(fù)債，這更凸顯地方的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如果地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，可能會(huì)影響地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、教育、科技等公共產(chǎn)品的投入，可能會(huì)出現(xiàn)公務(wù)員和中小學(xué)教師等相關(guān)人員的工資拖欠，影響國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)財(cái)政兜底、下崗人員生活費(fèi)和再就業(yè)、企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金等支付問題，嚴(yán)重的將會(huì)威脅社會(huì)穩(wěn)定。

構(gòu)建規(guī)范可控的地方債務(wù)管理制度，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

總的來看，我國(guó)地方融資平臺(tái)公司的風(fēng)險(xiǎn)是可控的，但仍存在間歇性釋放的可能。因此必須從財(cái)政體制的改革入手，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，以規(guī)范的制度來防范風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

（一）建立地方債務(wù)預(yù)算制度。目前我國(guó)地方債務(wù)游離于預(yù)算體制外，其融資模式以融資平臺(tái)為主體、以土地儲(chǔ)備作為抵押支持、以銀行信貸作為主要資金來源。這樣地方債務(wù)就轉(zhuǎn)壓到國(guó)有銀行，進(jìn)而在軟預(yù)算約束的框架下轉(zhuǎn)壓到中央財(cái)政。導(dǎo)致地方政府具有突破預(yù)算約束限制、進(jìn)而擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模的強(qiáng)烈沖動(dòng)。許多建設(shè)項(xiàng)目從設(shè)計(jì)論證到實(shí)施運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，通常都缺乏審慎的系統(tǒng)規(guī)劃、廣泛的公眾參與和嚴(yán)格的資本預(yù)算，從而與財(cái)政預(yù)算嚴(yán)重脫節(jié)。因此除融資機(jī)制改革外，更重要的是要將地方政府公共資本投資全部置于財(cái)政部門和人大的預(yù)算監(jiān)控之下，構(gòu)建相應(yīng)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系，讓隱性負(fù)債陽光化，增強(qiáng)地方財(cái)政的硬預(yù)算約束。

（二）建立地方政府的信用評(píng)級(jí)。事實(shí)上，地方政府債券自2009年以來已連續(xù)三年發(fā)行，但都是由財(cái)政部代替地方政府發(fā)行并代辦償還。因此地方政府不擔(dān)心借債，銀行不擔(dān)心還債，最終地方債務(wù)轉(zhuǎn)移成中央負(fù)擔(dān)。為了防止債務(wù)危機(jī)的出現(xiàn)，自主發(fā)債模式需要實(shí)現(xiàn)地方融資平臺(tái)的市場(chǎng)化運(yùn)行，要以投資效率約束地方政府的借貸行為，以信用評(píng)級(jí)來重構(gòu)地方債務(wù)的體制。債務(wù)與信用是緊密聯(lián)系在一起的，為了防止償債人違約，防止壞賬、呆賬的產(chǎn)生，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，信用評(píng)級(jí)是關(guān)鍵。在允許地方政府自行發(fā)債的同時(shí)地方政府的信用紀(jì)錄、償債能力、資產(chǎn)的變現(xiàn)能力都要接受債券購買者的檢驗(yàn)。

（三）完善地方政府債務(wù)的管理制度。科學(xué)的地方債務(wù)管理制度就是要根據(jù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，在地方財(cái)權(quán)得到保障的基礎(chǔ)上，輔助相應(yīng)的配套措施，明確地方的償債責(zé)任、支出責(zé)任，明確“誰負(fù)債、誰買單、誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則，避免地方債務(wù)向中央的轉(zhuǎn)移。

地方自行發(fā)債有利于解決地方債務(wù)問題，其推行也還需要相應(yīng)的規(guī)范制度。不僅需要嚴(yán)格的內(nèi)控機(jī)制和程序規(guī)范以防過度舉債，規(guī)范的預(yù)警機(jī)制以防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，完善的信息披露機(jī)制以防止暗箱操作，有效的監(jiān)督機(jī)制以防范地方政府的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，還需要同步進(jìn)行相關(guān)法律制度的建設(shè)工作。地方政府債務(wù)管理應(yīng)以行政控制為主，通過嚴(yán)格的地方政府債務(wù)計(jì)劃、協(xié)議審批和審計(jì)監(jiān)督制度來實(shí)現(xiàn)對(duì)地方債務(wù)的精細(xì)化管理，確保地方財(cái)政的健康運(yùn)行。