基層公安機關(guān)法治文化建設(shè)的實踐與思考*──以杭州市公安局西湖風景名勝區(qū)分局為例

□金 明，胡龍強

(杭州市公安局西湖風景名勝區(qū)分局，浙江 杭州 310008)

基層公安機關(guān)法治文化建設(shè)的實踐與思考*──以杭州市公安局西湖風景名勝區(qū)分局為例

□金 明，胡龍強

(杭州市公安局西湖風景名勝區(qū)分局，浙江 杭州 310008)

公安機關(guān)法治文化建設(shè)是加強政治建警的需要，是提升履職能力的需要，是打造和諧警營的需要。杭州市公安局西湖風景名勝區(qū)分局逐步探索并建立了“質(zhì)量強警、滿意立警、品牌塑警、服務(wù)亮警”等富有景區(qū)特色的公安法治文化，建設(shè)廣大民警共享共有的精神家園，全力打造和諧警營，隊伍凝聚力和戰(zhàn)斗力不斷增強。加強基層公安機關(guān)法治文化建設(shè)，一是要努力提升對公安法治文化建設(shè)的認識；二是要大力營造和諧的公安法治文化氛圍；三是要不斷創(chuàng)新公安法治文化建設(shè)的載體。

法治文化建設(shè)；基層公安機關(guān)；杭州市公安局西湖風景名勝區(qū)分局

孟建柱部長指出：“文化作為一種軟實力，是公安機關(guān)戰(zhàn)斗力生成的重要因素。”文化是民族的血脈、是人民的精神家園。公安文化是公安隊伍的根，是公安民警的魂。加強基層公安機關(guān)法治文化建設(shè)，提升文化育警、文化強警軟實力，增強隊伍凝聚力和戰(zhàn)斗力，打造“敬業(yè)、專業(yè)、公正、廉潔”現(xiàn)代公安隊伍，對于促進公安工作健康、協(xié)調(diào)、科學發(fā)展，具有重大和深遠的意義。

一、公安機關(guān)法治文化建設(shè)的現(xiàn)實意義

當今時代，文化的影響比以往任何時候都更加廣泛而深刻。文化是民族凝聚力和創(chuàng)造力的重要源泉，是綜合國力競爭的重要因素，是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐。在經(jīng)濟全球化、社會信息化的時代背景下，“硬實力”幾乎都可以用錢買到，但可以用錢買到的一般都不是核心競爭力，而且隨著時間的推移變得老化和落后；而往往是那些看似名不見經(jīng)傳的“軟實力”卻變成核心競爭力。黨的十七屆六中全會以深化文化體制改革、推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮為主題，吹響了建設(shè)社會主義文化強國的進軍號角。在文化大發(fā)展大繁榮的背景下，公安文化建設(shè)迎來了新的春天。公安機關(guān)法治文化，是公安機關(guān)及其人民警察在長期的警務(wù)活動中創(chuàng)造、積累、發(fā)展起來的共同的價值觀念、行為方式、制度規(guī)范以及相關(guān)物質(zhì)表現(xiàn)的總稱。它反映的是公安機關(guān)的軟實力，凝聚的是公安隊伍的精氣神，是中國特色社會主義先進文化和公安工作的重要組成部分。筆者認為，當前加強基層公安機關(guān)法治文化建設(shè)至少有以下三個方面的現(xiàn)實需要。

（一）加強政治建警的需要。政治建警始終是公安隊伍建設(shè)的首要任務(wù)。加強公安機關(guān)法治文化建設(shè)，教育民警時刻加強思想政治學習，用科學的理論鼓舞人、先進的文化熏陶人、鮮活的事跡感召人，通過大力開展“忠誠、為民、公正、廉潔”核心價值觀教育，不斷增強廣大民警的職業(yè)認同感和歸屬感，引導廣大民警自覺樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀和職業(yè)道德，牢固樹立“立警為公、執(zhí)法為民”的服務(wù)理念，堅定不移地做忠于黨、忠于祖國、忠于人民、忠于法律的忠誠衛(wèi)士。

（二）提升履職能力的需要。公安機關(guān)法治文化作為一種軟實力，是公安機關(guān)戰(zhàn)斗力生成的重要因素，在凝聚警心、激勵斗志、陶冶情操、展示形象、提升素質(zhì)、規(guī)范執(zhí)法等方面有著不可替代的作用。加強公安機關(guān)法治文化建設(shè)，不斷創(chuàng)新執(zhí)法理念、提高執(zhí)法能力、改進執(zhí)法方式、樹立執(zhí)法形象，進一步增強憂患意識和風險意識，科學判斷形勢、準確把握大局、查找薄弱環(huán)節(jié)、不斷提高駕馭和應(yīng)對處置各種復雜局面的能力和水平，為社會主義經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的治安環(huán)境，切實擔負起新時期公安機關(guān)的重大政治和社會責任。

（三）打造和諧警營的需要。隨著新形勢下公安工作任務(wù)的日益繁重和要求的不斷提高，民警的職業(yè)風險和工作壓力越來越大，民警不想做、不敢做、做不好的現(xiàn)象日趨明顯，部分民警消極情緒較為突出。加強公安法治文化建設(shè)，調(diào)節(jié)、舒緩、釋放民警的壓力，全面激發(fā)民警的積極性、主動性和創(chuàng)造性，使民警始終保持蓬勃的朝氣、昂揚的銳氣和浩然的正氣，在警營中形成鼓勵支持民警積極干事業(yè)的良好氛圍，使一切有利于公安工作的創(chuàng)造性愿望得到尊重，構(gòu)建一個凝心聚力、充滿活力的和諧警營。

二、景區(qū)公安法治文化建設(shè)的實踐

近年來，杭州市公安局西湖風景名勝區(qū)分局（以下簡稱“景區(qū)分局”）著眼于新形勢下隊伍建設(shè)和發(fā)展的新要求，認真貫徹落實上級各項指示精神，緊密結(jié)合自身實際，不斷提升文化育警、文化強警軟實力，逐步探索并建立了“質(zhì)量強警、滿意立警、品牌塑警、服務(wù)亮警”等富有景區(qū)特色的公安法治文化，構(gòu)建廣大民警共享共有的精神家園，全力打造和諧警營，隊伍凝聚力和戰(zhàn)斗力不斷增強。

（一）質(zhì)量強警。杭州西湖風景名勝區(qū)有其特殊的地理環(huán)境和治安狀況，連續(xù)多年的“還湖于民”工程，使得西湖景區(qū)城景交融，開放度高；作為世界文化遺產(chǎn)地，西湖每年接待國內(nèi)外游客逾3000萬人次，服務(wù)性強；西湖景區(qū)重點文保單位林立，敏感目標多，社會關(guān)注度高，敏感性強。這些特性使得西湖景區(qū)同其他城區(qū)相比有著特殊和不同的一面，公安工作稍有不慎，極易放大上升為熱點、焦點和難點問題。基于此，景區(qū)分局提出“景區(qū)無小事”的理念，將景區(qū)公安民警的每項警務(wù)活動都視為生產(chǎn)一件公共服務(wù)產(chǎn)品的過程，并嚴格控制每件產(chǎn)品的質(zhì)量，確保景區(qū)公安每天都能提供最優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品。

一是引入質(zhì)量管理理念。2005年初，景區(qū)分局發(fā)現(xiàn)源于企業(yè)管理，已經(jīng)被世界許多國家成功運作了100年，并正在逐步擴大應(yīng)用范圍的ISO質(zhì)量管理，與景區(qū)公安工作有著很好的契合點。它的核心是在建立一整套質(zhì)量管理和質(zhì)量保證標準基礎(chǔ)上的PDCA可持續(xù)改進機制，即計劃（Plan）、執(zhí)行（Do）、檢查（Check）、改進（Act），其體現(xiàn)的是領(lǐng)導者的作用和團隊精神，注重的是對過程的質(zhì)量控制，強調(diào)的是管理細節(jié)的落實，做到了凡事有人負責、凡事有章可循、凡事有據(jù)可查、凡事有人監(jiān)督，使各項產(chǎn)品不斷滿足顧客的需求。2005年5月，景區(qū)分局引入這種現(xiàn)代的管理理念，大膽改革公安工作機制和隊伍管理模式，并在同年11月通過了ISO9001質(zhì)量管理三方認證。

二是搭建信息化平臺。借鑒和引入企業(yè)質(zhì)量管理理念后，景區(qū)分局繼續(xù)積極探索，依托信息化技術(shù)的支撐，于2006年底開始自行研究開發(fā)警務(wù)質(zhì)量綜合管理平臺。該平臺充分體現(xiàn)了質(zhì)量管理的理念，緊緊抓住計劃、執(zhí)行、檢查、改進四個環(huán)節(jié)，注重工作過程的監(jiān)督、檢查和持續(xù)改進，形成了質(zhì)量管理的良性循環(huán)信息鏈，切實確保產(chǎn)品質(zhì)量。景區(qū)分局將各項警務(wù)工作和日常管理工作梳理為基礎(chǔ)業(yè)務(wù)、執(zhí)法執(zhí)勤、隊伍建設(shè)、公共關(guān)系四大類共183項，制定每項工作的管理標準（包括定義說明、工作要求、管理要求、考核細則、管理流程、工作流程），通過該平臺流程化操作，使得每件產(chǎn)品從最初生產(chǎn)到售后服務(wù)的每個環(huán)節(jié)都經(jīng)過“檢查監(jiān)督、評析整改、統(tǒng)計分析、考核考評”等嚴格的精細化質(zhì)檢，過程控制做到實時、透明、共享，實現(xiàn)了警務(wù)工作從粗放管理到精細化管理、事后管理到實時化管理、結(jié)果管理到過程化管理、手工管理到信息化管理的轉(zhuǎn)變，大大提升了每項警務(wù)工作的質(zhì)量。

三是落實精細化管理。在日常公安業(yè)務(wù)工作和隊伍管理過程中，景區(qū)分局始終牢牢抓住警務(wù)質(zhì)量綜合管理平臺這個載體，開展精細化的產(chǎn)品質(zhì)管工作，以“零容忍”的態(tài)度對每項警務(wù)活動過程加強檢查和監(jiān)督，及時主動發(fā)現(xiàn)、解決小問題、小錯誤。對日常受理的刑事案件以及來信來訪來電等“三來”投訴、新聞曝光、領(lǐng)導批示等問題，景區(qū)分局實行逐案、逐事評析，查找防控的薄弱環(huán)節(jié)，分析信訪、投訴等反映問題的深層次原因，提出改進措施，并將評析與考核掛鉤，有效控制“錯誤鏈”。如針對每起受理的刑事案件，景區(qū)分局值班長帶領(lǐng)刑偵、治安等相關(guān)業(yè)務(wù)部門同步上案，在群眾報案后與派出所民警一同趕赴現(xiàn)場，幫助派出所進行發(fā)案分析，提出案件防控相應(yīng)責任及強化防控工作的改進要求，采取有針對性措施減少重復發(fā)案，使民警開展防控工作更加得心應(yīng)手。近年來，通過這種標準化、流程化、精細化的警務(wù)質(zhì)量管理工作，景區(qū)分局公安業(yè)務(wù)工作和隊伍建設(shè)獲得了雙豐收，連續(xù)5年榮獲全省執(zhí)法質(zhì)量優(yōu)秀單位，隊伍連續(xù)5年保持零違紀、無96666效能投訴，被評為全省公安隊伍正規(guī)化建設(shè)優(yōu)秀單位。

（二）滿意立警。質(zhì)量管理“八大原則”第一條就是“以顧客滿意為關(guān)注焦點”。景區(qū)分局引入質(zhì)量管理體系，強練內(nèi)功，狠抓過程控制，嚴格確保產(chǎn)品質(zhì)量。但每天生產(chǎn)出來的產(chǎn)品質(zhì)量倒底是好是壞，最終還是要消費者說了算，唯一的評價標準就是顧客對產(chǎn)品的滿意度。為此，景區(qū)分局始終牢牢抓住滿意度這個核心指標來評價、衡量、改進西湖景區(qū)的公安工作。

一是設(shè)計評價方法。參照杭州市政府滿意度評價方法，專門設(shè)計滿意度調(diào)查表，由職能部門每季實地走訪，每個派出所轄區(qū)發(fā)放60份，其中轄區(qū)實有人口50份（包括常住人口、暫住人口、企事業(yè)單位工作人員等）、游客10份，清晰直觀匯總反映該派出所在轄區(qū)群眾中的滿意度情況。

二是規(guī)范操作流程。景區(qū)分局對民警日常每項警務(wù)活動都制定了售后服務(wù)流程，積極開展?jié)M意度追蹤活動。如景區(qū)分局對每件110接處警工作，除了狠抓生產(chǎn)環(huán)節(jié)，由指揮中心值日指揮長從出警速度、處結(jié)反饋、音視頻規(guī)范等方面進行檢查評析，指出問題和不足，落實整改，列入考核；同時，每起警情處置完畢后值日指揮長還要親自打電話回訪報警人，進行售后滿意度追蹤，征求意見和建議。對不滿意警情，抄告督察部門，以信訪投訴件形式對該件接處警警情開展全程調(diào)查，分析原因，查找不足，積極開展溝通解釋等售后工作，直至取得報警人理解和滿意，確保每件接處警產(chǎn)品質(zhì)量。

綜上所述，低劑量螺旋CT掃描運用于肺結(jié)節(jié)的篩查是一種有效的檢查方法，能夠早期發(fā)現(xiàn)可疑惡性結(jié)節(jié)，并進行結(jié)節(jié)的分析，指導臨床及時處理，減少肺癌的發(fā)生并提高預(yù)后。

三是定期總結(jié)提升。景區(qū)分局定期以座談會等形式交流、分析追蹤到的問題和群眾的感受等，全面推進“執(zhí)法產(chǎn)品”事前、事中、事后的生產(chǎn)、檢查和改進，季滿意度測評及接處警滿意度情況均納入對派出所的績效考評，占總分值的30%。近年來，在杭州市城調(diào)隊組織的安全感和滿意度調(diào)查中，西湖景區(qū)安全感、民警形象、公安工作的滿意度等數(shù)據(jù)均居全市15個區(qū)（縣、市）前茅，在全局警務(wù)滿意度追蹤調(diào)查中，群眾對公安工作的滿意度始終保持在98%以上。

（三）品牌塑警。“上有天堂，下有蘇杭。”西湖景區(qū)以其得天獨厚的自然人文景觀，吸引著大量的海內(nèi)外游客，是杭州城市的會客廳。西湖景區(qū)不僅成了游客看“天堂杭州”的“窗口”，更成了世界各地游客看中國的“窗口”。作為身處西湖景區(qū)的“天堂衛(wèi)士”，其日常的一言一行不僅代表了杭州警察乃至中國警察的形象，其自身素質(zhì)的好壞更是直接影響著群眾對公安工作的評價，影響著公安隊伍的整體形象。為此，從2009年11月開始，景區(qū)分局開展“旅游警察”品牌創(chuàng)建活動，研究確定了“旅游警察”應(yīng)該具備的個體素質(zhì)、達標標準及培訓考核方案，并要求逐人測試、人人過關(guān)，切實提升民警基本職業(yè)素質(zhì)，并以此達到個體促整體、隊伍促業(yè)務(wù)、品質(zhì)促品牌的良好效應(yīng)，努力鍛造“旅游警察”品牌，全面打造一支與西湖這個世界文化遺產(chǎn)地相媲美的高素質(zhì)公安隊伍。

一是明確標準。結(jié)合西湖景區(qū)治安工作實際，景區(qū)分局研究確定了體能、技能、服務(wù)、養(yǎng)成等8大類28項個體素質(zhì)（如基本體能、執(zhí)法辦案、巡邏盤查、應(yīng)急救援、外語導游、游泳技能、禮儀形象等）的達標標準及培訓、考核、獎懲措施，制作了28項素質(zhì)對照表、具體推進內(nèi)容對照表、民警個人綜合素質(zhì)匯總表、個人素質(zhì)自查表等推進表格。

二是狠抓培訓。在明確素質(zhì)要求的基礎(chǔ)上，景區(qū)分局采取以會代訓、以考促學、以賽促練等多種形式，對28項素質(zhì)要求進行全方位培訓和考核，全體民警不斷突破達標標準。如游泳素質(zhì)，景區(qū)分局聯(lián)系轄區(qū)游泳館，每天中午對民警開放，鼓勵民警自學游泳、強化提高；聘請專業(yè)教練為基礎(chǔ)差的民警開展“一對一”強化訓練，邊教邊學，邊訓邊考。目前，全局民警游泳測試通過率已達99%，更有83名“旱鴨子”通過強化訓練和自身努力，變成了“浪里白條”。再如水上救生技能，景區(qū)分局邀請市水上救生協(xié)會和浙大工體部的老師，對精挑細選的28名游泳技能較好的民警進行專業(yè)培訓，已有23人通過項目考核，18人獲得初級水上救生員資格，實現(xiàn)了 “敢下水，能救人”的目標。又如導游素質(zhì)，景區(qū)分局以多媒體講解、圖片演示等形式，組織民警學習導游員基本知識和西湖景區(qū)相關(guān)景點經(jīng)典導游詞，到六和塔、岳廟、靈隱等景區(qū)開展實地考核，不斷提升導游服務(wù)水平。各單位選派的導游小教員已能熟練講解轄區(qū)主要景點，實現(xiàn)了“能講解，會服務(wù)”的目標。

三是強化考核。借鑒國際企業(yè)較為通用的質(zhì)量管理和平衡計分卡原理，將民警專業(yè)素質(zhì)作為管理項目，納入警務(wù)質(zhì)量綜合管理平臺，按工作績效、個人素質(zhì)、綜合評價分別占50%、20%、30%的比例綜合計算單位和民警的綜合考核分數(shù)。個人素質(zhì)考核成績直接錄入平臺，全局民警素質(zhì)的單項成績、綜合得分及排名均在平臺中實時顯示。同時，將素質(zhì)考核結(jié)果與評先評優(yōu)、經(jīng)濟待遇、晉職晉級、末位培訓調(diào)整等掛鉤，從而真正將提高素質(zhì)內(nèi)化為民警的自覺行動。

（四）服務(wù)亮警。顧客就是上帝。一直以來，景區(qū)分局著力關(guān)注顧客需求，不斷精細化服務(wù)舉措，牢牢抓住顧客滿意這個硬杠桿，努力擴展服務(wù)內(nèi)涵，創(chuàng)新服務(wù)方式，著力營造優(yōu)質(zhì)、和諧、人性化的游覽環(huán)境，讓游客在美麗的西湖景區(qū)享受星級的溫馨服務(wù)，確保游客乘興而來，滿意而歸。

一是強化便民措施。在實行警務(wù)公開制度、值班警官制度和首問責任制的同時，進一步落實公安部“30條”和浙江省公安廳“28條”便民利民服務(wù)措施，不斷優(yōu)化窗口服務(wù)標準，規(guī)范制作了民警服務(wù)證，掛牌上崗，自覺接受群眾監(jiān)督。

二是推出特色服務(wù)。繼2005年景區(qū)分局組建全省第一支女子巡邏隊，在西湖景區(qū)各大景點、路段開展巡邏服務(wù)，2009年又成立了特色巡邏隊，由形象佳素質(zhì)好的男女民警搭檔巡邏，通過以人為本、管理與服務(wù)并重的柔性化管理模式，使特色服務(wù)成為西湖景區(qū)的一道靚麗的風景線。同時，景區(qū)分局還推出流動警務(wù)室，在西湖景區(qū)設(shè)立咨詢服務(wù)臺，挑選具有較好外語基礎(chǔ)和導游講解能力的男、女民警，大力開展日常咨詢、導游服務(wù)，并主動聯(lián)系電信部門，對進入西湖景區(qū)的游客及時發(fā)布警方提醒、咨詢短信。通過將管理服務(wù)平臺前移，更加貼近群眾，進一步擴大了管理服務(wù)的外圍空間。

三是建立救援機制。根據(jù)近年來山體游步道開發(fā)完善，游客增多，不時有報警求援需要的實際情況，景區(qū)分局建立了西湖景區(qū)山體救援機制，在西湖景區(qū)山體重點地段配備無線可視報警通，并與“壹基金”戶外救援聯(lián)盟、浙江戶外救援聯(lián)盟等民間機構(gòu)合作，實現(xiàn)了西湖景區(qū)山體救援的專業(yè)化。同時，針對轄區(qū)6.38平方公里的西湖水域，景區(qū)分局還建立了落水救援機制，在西湖沿線設(shè)立7個救生點，配備必要的救生設(shè)施，建立并完善西湖景區(qū)水上救援處置規(guī)范，確保游客落水能及時得到救助。

三、加強基層公安機關(guān)法治文化建設(shè)的思考

公安機關(guān)法治文化建設(shè)是一項基礎(chǔ)性和長期性的工作，往往難以立竿見影，更不可能一蹴而就，只能通過慢慢滲透的方式，發(fā)揮潤物無聲的作用，才能不斷提升公安機關(guān)的軟實力和競爭力。結(jié)合景區(qū)分局的做法及其取得的成效，筆者認為，加強基層公安機關(guān)法治文化建設(shè)要著重把握以下幾個方面。

（一）努力提升對公安法治文化建設(shè)的認識。加強基層公安機關(guān)法治文化建設(shè)，首先要克服認識上的偏差，不能簡單地認為法治文化建設(shè)就是出臺幾項規(guī)范和制度，舉辦一些培訓學習會，開展幾項文體活動，建設(shè)幾個圖書室或是開辦若干文化沙龍。法治文化是一種軟實力，它具有引導、凝聚、激勵、調(diào)節(jié)、約束等作用，為塑造民警心靈美、形象美和行為美，匯聚隊伍精氣神，提升隊伍凝聚力和戰(zhàn)斗力，打造“敬業(yè)、專業(yè)、公正、廉潔”現(xiàn)代公安隊伍提供內(nèi)在涵養(yǎng)、精神動力和智力支持。

（二）大力營造和諧的公安法治文化氛圍。加強基層公安機關(guān)法治文化建設(shè)要營造人人積極參與、支持的和諧內(nèi)部和外部環(huán)境。對內(nèi)，通過教育、管理、宣傳、監(jiān)督等多種措施，充分發(fā)揮法治文化在陶冶情操、堅定信念、提升素質(zhì)、規(guī)范行為、樹立形象上的作用和成效，讓民警充分感受法治文化建設(shè)帶來的變化和好處，從而激發(fā)廣大民警參與的主動性和創(chuàng)造力。對外，通過大走訪、警民懇談、向群眾報告、媒體通報等多種形式，充分展示和宣傳公安機關(guān)法治文化建設(shè)成果，廣大民警用平和的態(tài)度、專業(yè)的素質(zhì)、規(guī)范的行為開展服務(wù)和執(zhí)法活動，不斷提升公信力，構(gòu)建和諧警民關(guān)系，贏得群眾認可和支持。

（三）不斷創(chuàng)新公安法治文化建設(shè)的載體。公安機關(guān)法治文化建設(shè)滲透公安工作的各個細節(jié)，貫穿公安隊伍建設(shè)的始終。加強公安機關(guān)法治文化建設(shè)，要注重結(jié)合實際，把法治文化建設(shè)同公安中心工作相結(jié)合，同解決公安隊伍存在的突出問題相結(jié)合，同積極回應(yīng)人民群眾的新期待和新要求相結(jié)合，積極拓寬思路，努力創(chuàng)新載體，不斷提升民警的政治素質(zhì)，培養(yǎng)民警的優(yōu)良作風，增強民警的綜合素質(zhì)，規(guī)范民警的執(zhí)法行為，樹立民警的良好形象，提高群眾對公安工作的滿意度，樹立新時期人民警察的良好形象，展示新時期人民警察的精神風貌。

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1674-3040（2012）04-0083-04

2012-05-16

金明，浙江省杭州市公安局西湖風景名勝區(qū)分局黨委副書記、政委；胡龍強，該分局辦公室副主任。

*該文獲2012年杭州市公安機關(guān)法治文化論壇優(yōu)秀論文二等獎。

（責任編輯：錢 江）