中外應急聯動模式的比較分析與“金華樣本”的路徑建構

□胡立華

（金華市公安局，浙江 金華 321000）

中外應急聯動模式的比較分析與“金華樣本”的路徑建構

□胡立華

（金華市公安局，浙江 金華 321000）

編者按：金華市積極構建以應急聯動指揮中心為中樞，以68家聯動單位為骨干，各警種密切配合，政府各部門、企事業單位共同參與的“大集群、全覆蓋、高效能”的社會應急聯動體系，在整合社會資源、創新社會管理、打造效率型、服務型政府方面走在全國前列，形成了具有一定指導意義的“金華樣本”。從《以“三化”推動社會管理創新的實踐與啟示》（作者毛善恩，本刊2010年第5期）到《論公安指揮中心在政府應急管理中的協調聯動作用——以金華市110應急聯動工作為例》（作者潘宏德，張永佳，本刊2011年第1期）再到本文，本刊追蹤了金華市社會應急聯動體系的構建和發展過程，見證了該市以民意為引領，以創新為動力，以中外經驗為借鑒，進一步整合應急聯動資源，日益完善應急聯動機制，不斷提升應急聯動能力的探索、務實的精神。希望這一系列文章能給讀者以啟示和借鑒。

預防和應對各種風險、危機及突發事件，是社會管理的重要方面。我國改革開放以來，經過不斷的探索實踐，逐步形成了集中、授權、代理、協同四種應急聯動模式，每種模式各有其特點和適用情形。西方國家應急聯動運行模式相對成熟規范，美國的集權模式、歐盟的混合模式比較有代表性。金華市認真借鑒中外經驗，積極探索社會應急聯動創新之路，逐步架構了“大集群、全覆蓋、高效能”的“金華樣本”。今后社會應急聯動應向集權化、集群化、集約化發展，注重技術與非技術支撐體系的架構，同時做大做強專業化加社會化的應急聯動隊伍。

風險社會；應急聯動；管理創新；“金華樣本”

20世紀80年代，德國著名社會學家烏爾里希·貝克提出了“風險社會”理論，意即在風險社會里，各種自然與人為的事故和災難頻繁發生，自然災害、安全事故、傳染病、恐怖襲擊等使人越發覺得自己的頭上高懸著一把把達摩克利斯之劍。風險社會理論認為，人類是社會風險的生產者，風險與人類共存。風險社會理論家甚至斷言，我們已經進入了“除了冒險而別無選擇”的時代。人類進入21世紀以來，特別是隨著工業化、城市化的快速發展，各種影響國家安全、公共安全、環境安全與社會秩序的致災因子（危

社會應急管理是一個龐大復雜的系統工程，本文選擇其中的應急響應環節，以應急聯動為研究對象，借鑒中外管理經驗，總結金華市應急聯動的實踐，探尋建構有效激活社會應急功能、潤滑聯動機制、整合社會資源、提升響應能力的路徑。

一、中外應急聯動模式比較解析

（一）國內應急聯動四種運行模式。應急聯動系統（IEMS），即綜合各種社會應急服務資源，為公眾提供相應的緊急救援服務，為公共安全提供強有力的保障的系統。目前，我國各地應急聯動模式還處于探索發展的狀態，短時間內還不太可能實行統一的模式。通過對國內一些地方應急聯動運行模式的比較分析，可以將其分為集中、授權、代理、協同四種模式，每種模式各有其特點和適用情形。

1.集中模式。集中模式是指整合政府和社會所有的應急資源，成立專門的應急聯動中心，由該中心代表政府全權行使應急聯動指揮、處置職權。國內第一個建設“社會應急聯動中心”的南寧市就采取了這種模式，也有的研究者稱之為“集權模式”。為便于與美國“集權模式”相區別，筆者認為稱其為“集中模式”更恰當。該模式由政府牽頭、政府投資、集中管理，應急聯動中心是政府管理的一個部門，有專門的編制和預算；聯動中心是城市應急事件處理的唯一中樞；政府將所有的指揮權歸于聯動中心，采取一級接警、一級處警方式，即應急指揮中心統一接警，統一處警；簡單事件由專業組處理，出現重大事件時，由指揮長協調各專業聯動處警。

集中模式體現了社會應急聯動的本質要求，符合應急聯動發展的基本方向。一級接警、一級處警，信息共享、資源共享，有利于實現快速反應、集中資源、高效處置。但是，由于該模式幾乎重構了城市應急體制，因而建設難度大，重復建設多，運行成本很高。在接處警量大的情況下，一級處警沒有多層次協作，容易造成指揮中心負荷過重。

2.授權模式。授權模式是政府利用現有的應急指揮基礎，根據社會應急聯動的總體要求，通過局部的體制機制調整，授權應急基礎比較好的某一部門，承擔起社會應急聯動的指揮職能，相關應急部門配合響應，從而構建社會應急聯動系統。一般來說，這個牽頭部門就是公安110指揮中心。授權模式是目前國內應急聯動比較現實可行的模式，廣州、上海等城市都采取了這種建設思路。該模式采用“一級接警、分級分類處警”的運行方式，即由指揮中心統一接警，根據事件性質來選擇出警主體，普通事件根據專業歸口和屬地原則，分配給相關部門或人員處理；重大事件由指揮中心調度多個專業部門聯合處置。

授權模式有效利用了現有的應急基礎來快速構建社會應急聯動系統，能夠快速構建相對成熟的應急指揮系統，投入少、風險小、見效快，較適合現階段國情。但授權要充分而又具體，權力邊界要明確，否則聯動時容易出現不同理解，貽誤戰機。同時，該模式對指揮中心的指揮調度、組織協調能力要求非常高，如果指揮權威不足，就會出現“聯而不動、動而不暢”的局面。

3.代理模式。代理模式是政府成立統一的接警中心或呼叫中心，負責接聽城市的應急呼叫，根據呼叫的性質，將接警記錄分配給一個或多個部門去處理，并根據各部門處理情況反饋報警人。北京市就建設了統一接警中心，作為各個部門的接警代理。該模式由政府牽頭，統一緊急呼叫的入口；各部門分頭處警，各自指揮；中心負責向報警人反饋處理信息，監督各部門處理事件的質效。

代理模式解決了統一接聽的問題，為統一指揮打下了基礎；且體制沖突小，建設難度小，便于快速啟動。但也存在諸多風險，如指揮層次過多的風險，接警中心接警后下達指令給部門指揮中心，再由部門指揮中心下達給處警隊伍，增加了指揮層級；再如專業知識的風險，接警中心接警員需要諸多專業知識，否則就會因業務不精而指揮失當，處置失誤。

4.協同模式。協同模式是多個不同類型、不同層次的部門指揮中心和執行機構通過信息網絡平臺組合在一起，按照約定的流程，分工協作、各司其職、信息共享。江蘇揚州社會應急聯動體制建設就是典型的協同模式。該模式由多個部門指揮中心和更多個基層遠程協同終端構成，不同事件有不同的指揮、執行主體，分類接警、分類處置。一般事件由部門指揮中心直接處理完成，重大事件通過網絡自動被市政府指揮中心捕獲，市政府指揮中心協同各部門指揮中心和政府其他部門共同處置。所有系統通過網絡連接在一起，可實時交換事件、警力和指揮等信息，實現多部門、多層次的網上動態協作。

協同模式的本質是在政府現有各應急主體基礎上增加網絡化電子協作與指揮信息平臺，不需要觸動現有行政體制。部門指揮系統職能分明，各有重點，互不沖突。但這是一種松散型的應急聯動模式，甚至還談不上真正意義上的聯動，遇有重大突發性事件，不利于集中指揮、合成作戰。

（二）美國、歐盟應急聯動系統運行模式。西方國家應急管理的體制、機制、法制建設起步較早，已經形成了一套比較完善的運作體系。特別是在應急聯動方面，其運行模式相對成熟規范。美國的集權模式和歐盟的混合模式比較有代表性。

1.美國的集權模式。1967年，美國司法部建議全國采用統一的社會緊急求救特服號，這一建議得到國會的立法批準。經聯邦通信委員會（FCC）論證，決定以 “911”作為統一特服號，逐步在全國推進“911”應急系統建設。多年來，隨著美國社會管理和科學技術的不斷發展，“911”中心已形成一套較為完善的工作運行機制，擁有先進的裝備設施和高素質的接處警隊伍，在處置各類突發事件、救助民眾、打擊犯罪乃至維護美國的社會穩定等方面發揮了重要作用，絕大多數美國人把它看作是國家最重要的資產。

美國“911”應急聯動系統的發展狀況具有集權模式的鮮明特征。在管理體制上，以立法形式建立了較為完善的聯邦、州、地區（縣、市）三級應急管理體系，聯邦應急管理署（2003年改為國土安全部）是全國的總協調機構，“國土安全運行中心”為聯邦應急日常總值班機構，各級政府均設立了相應的專門機構和專職人員，應急管理日趨專業化和職業化。在運行機制上，形成了接警的中樞指揮核心，實現了所有案事件處置的統一指揮調度，采取靈活多樣的運行方式，以適應個性化需求。美國目前有2.2萬多個“911”中心，多數設在警察局（如洛杉機等），少數是獨立的政府部門（如舊金山綜合應急通信中心）。在隊伍建設上，建立了較為完善的監督和教育培訓機制，提高了“911”中心接處警工作質量。在技術保障上，標準化、可視化及加強系統安全性、可靠性的多通訊手段得到快速發展。

美國的集權模式兼具了我國集中模式和授權模式的一些特點，既有專門的政府應急管理機構，同時大量的接警中心都放在警察局，形成了全國縱向垂直協調指揮、橫向相互溝通交流、信息資源和社會資源充分共享的一體化的指揮體系。但其運行模式也并非盡善盡美，這一點在卡特里娜颶風災害的應急管理中暴露無遺。

2.歐盟的混合模式。20世紀90年代初，基于歐洲一體化倡導的“建立無內部邊界的空間，加強經濟、社會的協調發展”及“實行共同安全”政策，歐共體決定仿效美國和加拿大，建立一個可在成員國通用的“112”應急聯動系統。根據歐盟一體化的最終目標，不斷出臺關于“112”應急聯動系統的共同法律規定，為推進系統建設提供基本的法制框架和運行發展環境。

應急系統的混合模式是指與集權、授權、協議模式系統或者單一應急系統并行、統一聯動系統并未完全整合其他應急系統（尤其是警察、消防和急救三個系統）或未被唯一授權的一種多系統雜糅的系統類型。混合模式概念的提出，主要是基于應急響應事權劃分單一化、配置分割化向統一化趨勢演進的系統林立的現狀的考量和描述。“112”應急聯動系統自建設運行起就面臨體制瓶頸、技術制約和服務保障等重要問題，如接處警語言不統一、異國移動定位難、“112”公眾認知度不高等問題。“112”應急聯動系統的發展與成員國原有系統的整合度密切相關，整合難度很大。很多國家或已具有統一應急聯動系統（如英國、瑞典），或已具有急救、警察、消防單一（如法國、意大利）或“兩警合一”系統（如比利時），“112”應急聯動系統職能界定與平臺集成的需求均不一樣，尤其是東擴后東歐“112”應急聯動系統建設又出現了很多新問題。歐盟“112”應急聯動系統頂層設計理念的變遷與成員國建設步伐的不一致，形成了頗具特色的混合模式系統。

混合模式具有階段性和過渡性特征，最終目標是仿效美國和加拿大等國，建立一個可在成員國通用的“112”應急聯動系統。就歐盟內部的單個國家主體而言，其實很多國家應急聯動采用的都是集權模式，基本差異在于特別呼叫號碼的不同。歐盟是一個松散型的“邦聯”，如果經濟社會發展的融合度沒有達到較佳狀態，應急聯動系統的整合顯然不會順利。如果舊體系已打破、新體系未健全，反而影響應急聯動效能。

二、“金華樣本”的實證分析

（一）“金華樣本”。浙江省金華市是浙江中西部的中心城市，總面積1.09萬平方公里，全市實有人口799萬，其中常住人口536萬，暫住人口263萬。隨著城市化、工業化、城鄉一體化的快速推進，各種自然災害、事故災難、公共衛生事件時有發生，社會應急管理任務日益繁重。為有效應對各種風險、危機和突發事件，金華市積極創新社會應急聯動模式，大力拓展110品牌的社會管理價值，建立健全了以公安指揮中心為龍頭，68家應急成員單位為主體的110社會應急聯動體系，有效架構了“大集群、全覆蓋、高效能”的社會應急聯動“金華樣本”。

1.架構一個平臺，提升指揮權威。金華市委、市政府專門成立了由常務副市長為組長，38個部門負責人為成員的市應急聯動處置領導小組。在市公安局建立了應急聯動指揮中心，與110指揮中心實行“二塊牌子一套人馬”運作。將指揮中心機構升格為副處級單位，授權指揮中心代表黨委政府行使相應職權，賦予指揮調度、通報協調、裝備調用、檢查督導等指揮職能，解決了社會聯動體制不順、權威不夠、協調不力等問題。市應急聯動指揮中心大樓設立接警指揮大廳、首長指揮決策室和應急聯動指揮室。本著“立足實戰、急用先上、著眼長遠、逐步建設”的原則，先后建成了短信報警預警系統、視頻監控系統、GPS衛星定位系統、PGIS警用地理信息系統等十余個指揮系統及相關配套設施，把接警指揮大廳建成集接警派警、處警跟蹤、視頻監控、集群尋呼、信息質量監督等多項功能于一體的綜合性實戰平臺，突出指揮中心在快速反應、社會聯動機制中的中樞地位。采取“專家上門培訓法、崗位技能測試法、班前班后講評法”等多種形式，大力開展崗位練兵活動，有效提高了接警員的警情判斷、指揮協調、情報分析、設備操作、地形閱讀和文明用語能力。

2.健全兩項機制，提升聯動效能。一是健全“多臺合一”機制，實現統一指揮。在110、119、122“三臺合一”的基礎上，進一步整合了衛生、工商、城建、供電、供水等多個部門的接警信息資源，統一使用110報警平臺，建立起了集中、統一、權威、高效的應急聯動指揮體系。110品牌已經深入人心，成為群眾報警求助的首選號碼，改變了以往“群眾報警難、聯動處置難、重復建設多”的“二難一多”現象，真正實現了集中接警、分類處置、統一指揮、協調有序、反應靈敏的目標，110指揮中心的非警務接警量不斷提升（見下表）。

2008-2011年金華市公安110指揮中心分行業接警量（單位：起）

二是健全聯動考核機制，實現高效指揮。市政府將應急聯動工作納入社會治安綜合治理考核范疇，扭轉了以往110社會聯動工作“應而不急、聯而不動、動而不暢”的局面。市紀委、效能辦充分發揮聯動監督職能，將個別日常工作中行動遲緩、敷衍塞責、群眾反映差的單位，聯合進行通報查處，并視情在新聞媒體予以曝光。應急聯動指揮中心采取日常抽查、每季通報、年終匯總的形式，對聯動單位趕赴現場時間、著裝情況和處置效果、群眾滿意度等進行檢查考核。通過獎優罰劣，有效調動了各聯動成員單位的積極性，聯動工作的認可度、執行力和榮譽感都有顯著增強。

3.建立三級體系，提升應急水平。把具有應急處置和緊急救援職能的68家政府部門及企事業單位全部納入110社會聯動體系，按照各自承擔的職責任務和服務民生的緊密程度，將應急聯動成員單位劃分為三級聯動。一級聯動單位主要承擔經常性的應急處置、緊急救助和社會服務等工作。必須做到“四定”，即定值班場所、定專門隊伍、定交通工具、定職責任務。公安、衛生、自來水、電力、建設等40家單位列入一級聯動層次。二級聯動單位主要承擔非經常性的應急處置、緊急救助和社會服務等工作，必須做到“三有”，即有專門隊伍、有交通工具、有聯絡方式。市政、園林、安監、運管等12個單位列入二級聯動層次。三級聯動單位主要承擔應急聯動的技術服務、經費保障和管理下屬聯動單位等工作，不直接參與現場處置。必須做到“三到位”，即管理協調到位、經費保障到位、應急響應到位。財政、民政、氣象、司法等15家單位列入三級聯動層次。在建立健全三級聯動體系的基礎上，大力加強基層應急隊伍建設，在全市縣（市、區）級層面已建立治安巡邏、公共衛生、森林防火、礦山救援、供水供電、環境保護、疫病防治等應急救援隊伍260余支，計1.6萬余人；在鄉鎮（街道）建立民兵應急救援、兼職消防、事故救援、公共衛生隊伍730余支，計2.8萬余人。

4.實現四化要求，提升聯動品質。一是聯動標識統一化。專門制定《金華市應急聯動工作人員著裝、車輛規范化建設實施意見》，所有應急處置車輛噴涂統一的外觀標識，安裝GPS定位系統，應急處置人員統一著印有聯動標志的反光背心，在市民當中樹立應急聯動良好形象。二是指令派單網絡化。為提高突發事件指揮處置的高效性和準確性，避免誤聽、誤傳、誤記等人為因素造成指揮失誤，指揮中心建立了應急聯動指揮網絡化派單模式，直接通過網絡在幾秒鐘內將完整的應急處置指令下達到聯動單位的計算機上。同時，指揮中心與各支聯動隊伍實現了短信互動，提高了指揮的靈活性。三是物資保障集約化。指揮中心將分散在各單位的應急物資進行登記造冊，明確儲存種類、數量、地點、聯系人和聯系方式，信息全面、資料詳實、查詢快捷，實現分點儲存、集約保障，為處置突發事件、搶險救災等提供高效便捷的服務。如市消防支隊戰勤保障大隊目前已儲備滅火器材、搶險器材等11類4000余件套，同時還儲備了大量的食品、藥品、帳篷、麻袋、鐵鍬等搶險物資。四是應急指揮可視化。市本級購置了價值400余萬元的“動中通”指揮車，全市配備了29輛裝有實時圖像傳輸系統的巡邏處警車，實現110接處警系統和手機報警定位、GPS衛星定位系統的無縫對接。一旦發生重大案事件，指揮中心即可根據需要調度上述車輛前往現場參與處置，指揮員在指揮部就可觀看“現場直播”的實時圖像，達到了“運籌帷幄、決勝千里之外”的實戰效果。

（二）實際成效。基本評價：浙江省金華市通過構建以公安指揮中心為龍頭的社會應急聯動體系，博采眾長、克己之短，闖出了一條獨具特色的應急聯動之路，為打造效率型、服務型政府積累了重要經驗。其成效主要體現在以下“四個轉型”。

一是在思想觀念上，由“要我聯動”向“我要聯動”轉型。通過組織發動、典型帶動、制度推動、考核促動等措施，對社會應急聯動工作實行強制入軌、強勢推進、強力問責，社會各界參與聯動的積極性、主動性明顯提高，并且切實體會到了參與聯動帶來的行政效益。環保110、電力110、法院執行110等聯動機制進一步完善，基層應急響應能力持續提高。

二是在組織體系上，由“分散作業”向“合成作戰”轉型。市應急聯動指揮中心陸續建立了9大類60小類常見警情參考處置方法及相關依據，促進了接處警工作的規范化、科學化、精細化。同時借助一系列輔助指揮系統，形成了一套面對點、點對點、點對面、立體化的工作程序，為科學研判、精細指揮、合成調度創造了條件。

三是在信息資源上，由“信息孤島”向“集成共享”轉型。指揮中心與金華電業局、防汛防旱指揮部、國土資源局等8家單位在視頻會議系統方面實現了互聯互通，可實時調閱全市大型水庫、防洪工程、反恐重點目標單位、街面監控探頭的視頻圖像；可及時對江河水位、臺風路徑、衛星云圖、暴雨預警等進行實時監控和信息查詢。

四是在保障民生上，由“事故善后”向“前端處置”轉型。通過提高應對各種突發事件的動員能力、反應能力和處置能力，把各種災害事故處置在早、處置在小、處置在惡化之前，最大限度減少財產損失，最大限度保障公眾安全。近年來，先后成功處置了“秋濱鎮特大強酸泄漏”、“國美電器特大火災”、浦江縣“小水晶”業主群體聚集事件等一系列事故事件，均未造成人員傷亡和重大財產損失，得到了各級領導和廣大市民的贊譽。金華市已連續三年被中國城市競爭力研究會評為全國30個“最具安全感城市”之一。該項經驗先后獲評“浙江省政風行風建設十大新事”、“中國管理學會第二屆管理創新獎”，國內多個省市前往學習取經。浙江省專門在金華召開現場會，向全省推廣“金華樣本”。

當然，“金華樣本”也難言完美。筆者長期跟蹤并體驗110應急聯動運行情況，客觀地說，其發展程度還僅處于“初級階段”。最關鍵的問題是應急聯動“一案三制”建設中的法制建設遲滯，地方立法沒有跟上，導致聯動指揮處置缺少法律支撐，弱化了應有的強制力。同時，受“官本位”和部門利益驅動，聯動成員單位“獨立自主”意識過強，應急聯動“人工協調”的痕跡過濃，融合將是一個長期過程。

三、“風險社會”語境下應急聯動升級發展的路徑建構

隨著社會的發展，貧富分化、生態惡化、金融危機以及全球氣候異常等風險因子越來越多，導致社會風險系數越來越高，風險演變為危機或群體性事件的概率也越來越高，對社會應急管理特別是應急聯動建設提出了更高要求。對此，筆者認為，應認真借鑒中外社會應急管理經驗，結合本地實際，在原有基礎上，積極探索實現應急聯動升級發展的現實路徑。

（一）立足“集權化、集群化、集約化”三大維度校正發展軌道。

1.應急指揮集權化。突發事件的不確定性、破壞性和擴散性，決定了應急管理的主體行使處置權力必須快速高效，強調統一領導、統一指揮、統一行動的一體化集權管理。縱觀世界各國應急聯動指揮機制的發展態勢，從混合走向集權、從多元走向一元，提高快速響應、聯合處置能力，是提高應急管理效能的必然選擇。在我國，針對應急聯動系統“多級、多層、多段”的結構性特征，目前的應急聯動體系還存在著多元主體、條塊分割、重復建設、各自為戰、效能低下的狀況，因此，加快應急聯動系統與部門系統的集成，設置統一、集權、高效的應急聯動指揮平臺，對于提高應急指揮效能意義重大。國務院《關于加強應急管理工作的意見》、《國家突發公共事件總體應急預案》、《“十一五”期間國家突發公共事件應急體系建設規劃》等文件，均要求建設“上下貫通、左右銜接、互聯互通、信息共享、互有側重、互為支撐、安全暢通”的國家應急平臺體系。中央、省、市、縣四級應急平臺建設是應急管理的一項基礎性工作，對于建立健全統一指揮、功能完善、反應靈敏、協調有序、運轉高效的應急聯動機制，預防和應對自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件，減少突發公共事件造成的損失，具有重要意義。要真正把應急平臺建設成為社會應急管理體系的“大腦”，而各種形式的應急隊伍、裝備、通訊等，則成為應急體系的“四肢”，致力構建一個“頭腦靈敏、四肢發達、協同有力”的應急聯動體系。

2.應急響應集群化。集群化的根本要義是實現各種力量超越部門界限、層級界限的障礙，避免不同功能的應急主體彼此互不溝通、缺少協同甚至互相掣肘的碎片化現象。突發事件發生后，應急需求突然膨脹，任何一個組織都難以單獨提供充足的應急人力、物力、財力資源。因此，需要在健全“一案三制”的基礎上，通過統一有效的指揮調度，將多元性、獨立性、分散性，但又相互間有關聯的聯動單元，迅速整合形成以應急目標為中心的作戰集群，達到“一呼百應”的效果。集群化主要有三個建構渠道：一是橫向集群。就是要加強同一層級的政府部門、企事業單位等力量整合協同，形成強大合力。如在美國紐約全市范圍內，與“911”中心保持直接聯網的有近70個部門。金華市目前有68個部門與市應急聯動指揮中心協同行動。二是縱向集群。就是要加強不同層級政府之間的密切合作，如突發事件超越下級政府的應對能力，上級政府就要迅速、及時地提供有效的支持。三是整體集群。就是要提高社會動員能力，整合全社會的人力、物力、財力、避難場所、交通工具等非政府資源，形成強大的社會應急合力。一般緊急狀況下，實施局部動員；在危害性大、不確定性強、涉及范圍廣、影響強烈的突發事件中，實施整體動員。

3.應急資源集約化。以集約化理念推行應急聯動體制機制變革，以最小的應急成本實現最大的應急效能，力爭做到“力量配置最優、資源消耗最低、聯動效益最大”，這是現代應急管理的發展趨勢。就指揮體系而言，目前我國城市應急指揮機構建設有依托市委辦、市府辦，有依托公安局，也有新建機構，這些模式或多或少都存在著協調指揮不力、重復建設多或可調動資源不足等缺點。從精簡、高效、務實的角度考量，依托公安指揮中心建設應急聯動指揮體系是一個較佳的選擇，“110”報警臺有可能成為未來中國應急聯動系統建設的本體或基石。美國目前有2.2萬多個“911”中心，多數設在警察局，極少數是獨立的政府部門（如舊金山綜合應急通信中心）。歐盟很多“112”中心也都設置在警察部門。“金華樣本”的實踐也充分證明了這一模式的科學性、合理性，完全符合集約化的要求。基于改革開放三十多年的豐富積淀，公安機關可以調動的資源很豐富，如應急力量資源、現代通訊資源、視頻監控資源、應急物資資源、情報信息資源等，同時也形成了一套較為成熟的處置突發事件的程序和方法。遇有重大緊急事件時，指揮中心可作為政府最高首長應急指揮的司令部；日常工作中，通過理順公安體制內外的各種行政關系，統一指揮，協同作戰，全面提高政府綜合服務能力和現代化城市管理水平，使“常態管理”與“非常態應急”的雙重功能得以真正實現。

（二）架構技術支撐體系與非技術支撐體系的發展路徑。

1.技術支撐體系的升級。信息社會條件下的公共安全危機事件具有突發性、規模大、變異快、影響深遠等特點，政府部門在應對危機時，必須充分運用快速發展的科學技術作為有效提高應急應對能力的重要支撐。近年來，空間技術、數字化技術和網絡化技術的科研成果在我國應急管理中得到進一步推廣和應用，大屏幕綜合顯示系統、視頻監控系統、地理信息系統、手機報警定位系統以及現代通訊技術等已在災害預警、應急響應、災情評估、災后重建等方面發揮著越來越重要的作用，但科技建設支撐應急聯動的空間還很大。隨著科學技術、信息技術的日新月異，互聯網、物聯網、云計算等新興技術勢必會推動應急指揮技術支撐系統的新陳代謝。當前我國部分地方的應急管理技術支撐系統較為零亂，相互融合度不夠，碎片化現象明顯。借鑒北京等地的建設經驗，要對應急管理技術支撐體系進行統一規劃建設，主要有八大系統：①有線通信調度系統，實現上下級政府之間以及同級政府部門之間的“熱線”聯接。②無線通信指揮系統，適用于大型安保、野外搜救等室外應急活動。③圖像管理系統，整合公安、交通、城管、水務以及社會各方面的視頻圖像資源，最大限度發揮其效用。④視頻會議系統，實現全市各應急聯動單位的互聯互通，滿足異地會商的要求。⑤應急移動指揮通信系統，配備應急指揮通信車輛，實現市應急指揮平臺與突發事件及大型活動現場之間圖像、語音、數據雙向實時通信。⑥信息軟件應用系統，依托政務網搭建“城市公共安全應急信息平臺”，發布各聯動單位的職能分工、應急值守、預案管理、信息交換等內容，實現多部門、多層次的網上動態協作，服務指揮決策。⑦物聯網應用系統，依托信息傳感設備，按照約定的協議，把任何物品與互聯網連接起來，通過“感、傳、知、用”四個環節，進行信息交換和通訊，以實現智能化識別、定位、跟蹤、監控和管理，為應急處置服務。⑧警用地理信息系統（PGIS），綜合利用三維地理信息技術所特有的空間分析功能和強有力的可視化表達能力，使警務數據信息和空間信息融為一體，實現指揮調度、情報分析、交通管理、警衛安保、反恐處突、消防救火等的可視、可讀、可寫、可畫、可量、可鏈接、可挖掘等一系列功能。

2.非技術支撐體系的完善。建立健全應急預案、機制、體制、法制（一案三制）等聯動系統非技術支撐體系，是應急聯動系統良好運行的關鍵。美歐很多國家的應急預案體系縝密完善、體制健全、機制平滑、法制完備，是其各自應急聯動系統有效運行以及能夠同步推動系統升級換代、在大范圍和極端復雜情況下實施整合以實現跨越式可持續發展的根本保障。美國“911”應急指揮系統（中心）是政府管理城市、服務社會、與民眾溝通交流的橋梁與紐帶，通過立法被授予最高權威，各部門之間職責明確、關系順暢，輔以先進齊全的裝備技術，為快速反應、高效救助打下良好基礎。這種集權模式應急體制在部分發達國家已成功運行多年，從實務操作到理論研究都已日趨成熟和完善。我國應急聯動工作還處于探索實踐階段，與有效應對復雜多變的公共安全形勢相比，與經濟社會發展和人民群眾的要求相比，還存在著諸多問題，如體制機制不順暢、應急溝通協調滯緩、物資保障不到位、技術裝備水平不高等問題。即便在金華這樣應急聯動機制運行較好的地方，以“人工協調”為基本運作方式的特征也非常明顯，假如換一個協調溝通能力弱的領導，應急聯動的效能便會大大下降。因此，應急聯動系統建設取得突破的關鍵在于非技術支撐體系的建立與完善，當前我國應以《突發事件應對法》頒布實施為契機，加快“一案三制”建設，逐步對我國的政務體制、應急警務體制與警務機制進行改革與重構，全方位推進應急管理體制機制建設，全面強化應急管理基礎能力建設，進一步完善應急管理法律和預案體系建設，切實加強應急管理保障體系建設，真正使應急聯動走上法制化、機制化軌道，形成應急聯動的文化自覺。

（三）做大做強專業化加社會化的應急聯動隊伍。應急聯動工作已經成為顯示城市基礎設施水平和社會管理能力的標志性工程。應急聯動隊伍建設是衡量應急能力強弱的關鍵。從現階段看，應急聯動救援的主體力量是政府；從長遠看，要逐步提高全社會的公共安全意識，充分調動非政府力量參與應急聯動的積極性和主動性，培育其自發動員能力，著力架構專業化與社會化相融合的應急聯動隊伍。

1.消防應急救援隊伍。借鑒國外經驗，消防部門的職能要由傳統的單一救火模式向多功能立體化方向發展，積極承擔起滅火、救護、防化、救災、排爆、交通事故以及空難救援等搶險救援任務。要按照國家有關規定，組建多種形式消防隊伍，大力發展政府專職消防隊、企業事業單位專職消防隊和志愿消防隊。加強消防裝備建設，優化消防裝備結構，配齊滅火應急救援常規裝備和特種裝備，建立戰勤保障體系。強化各級指戰員專業訓練，加強執勤備戰，不斷提高快速反應、攻堅作戰能力。

2.特警維穩處突隊伍。新時期公安特警擔負著反恐防暴、處突維穩、巡邏防控等重任，是社會應急聯動的主力軍。要強化警務技能訓練，特別是結合各種警用裝備的專業訓練，強化對各種武器裝備的掌握使用，深化狙擊、特種駕駛、攀登、談判等專項作戰技能訓練，培養專門和拔尖人才，不斷提高隊伍的攻堅作戰能力。要開展有針對性的處置突發群體性事件、暴力恐怖事件的模擬演練，貼近實戰環境，鍛煉、培養團隊戰斗素養和專業技能，提升指揮員的指揮能力和水平，把特警應急處置能力提高到一個新水平。

3.衛生應急救援隊伍。在衛生領域組建處置自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件相關的衛生應急力量，逐步形成分區、分類應對和高效處置格局。在醫療衛生系統組建緊急醫學救援、突發急性傳染病防控、突發中毒事件應急處置、危化品泄露、核輻射突發事件應急隊伍人才庫，有針對性地開展培訓演練，真正建成反應迅速、戰斗力強的應急衛生隊伍。

4.預備役民兵應急隊伍。以預備役民兵為基礎，組建常態化民兵應急隊伍，按照“三時一體化”工作機制，即“平時服務社會、急時搶險救援、戰時防衛支前”的工作原則，落實“立足任務、一專多能”的編組模式，根據實際需求，積極參與山林火災、地質災害、化學事故、爆炸事故等應急救援任務，實現民兵建設和應急管理建設的雙向聯動。

5.志愿者應急救援隊伍。大力開展社會動員，讓公民參與到公共管理中來，實現應急管理的全社會參與。要加強對志愿者應急隊伍的有序引導，不斷創新工作模式，建立起高效、集中、順暢的應急志愿者活動組織體系，使應急志愿者成為應急隊伍的重要組成部分。鼓勵、引導具有相關專業救援知識和能力的社會人士（如戶外運動、打撈隊）加入應急救援體系，作為政府應急救援隊伍的有益補充。建立應急救援志愿服務信息網絡平臺，提高政府應急管理的透明度，保證社會公眾對危機的知情權和對政府的監督權，堅定其對政府的信心，同時也可用于發布應急信息、交流救援經驗、記錄活動檔案等。著眼于綜合素質和能力提升，為應急志愿者開展專題培訓、知識講座、參觀演練等，提高各類災害、突發事件的救援、處置、善后水平。

［1］王宏偉.應急管理理論與實踐［M］.北京：社會科學文獻出版社，2010.

［2］魏禮群.中國應急管理報告2010［M］.北京：紅旗出版社,2011.

［3］王彥學，沙貴君.美國、歐盟應急聯動系統模式及對中國的啟示［J］.中國人民公安大學學報（社會科學版），2008（1）.

［4］王霞，劉嵐.應急聯動系統建設模式研究與實踐［J］.商業時代,2010（26）.

［5］北京市突發事件應急委員會辦公室.北京市應急指揮平臺與技術支撐系統建設實踐與探索［J］.中國應急管理，2011（10）.

D631

A

1674-3040（2012）04-0087-07

2012-06-10

胡立華，浙江省金華市公安局辦公室副主任，本刊金華市公安局聯絡站研究員。險源或風險源）日益增多，自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件發生的頻率高，危害的程度大，影響的范圍廣，對社會穩定和公眾安全提出了嚴峻考驗。由此，在“風險社會”的大背景下，社會應急管理的理論與實踐一直在持續發展。社會應急管理是政府的核心職能之一，也是媒體和公眾關注的焦點。在應急管理者的視野下，風險是需要著力規避、應對的。要根據風險的性質、特點和可能的危害程度，通過積極有效的準備、減緩、響應與恢復活動，將各類風險源化解在萌芽狀態，或控制在始發階段，或處置在惡化之前，最大限度降低社會公眾生命、健康與財產遭受損失的程度。

（責任編輯：潘晶安）