繼續實施積極財政政策但需適度

◎ 陳少強 王思嫻

2012年，中國積極財政政策延續。這意味著，2008年下半年以來的積極財政政策將在中國持續4年半之久。如何看待本次積極財政政策，是社會各界共同關心的問題。本文擬就2012年積極財政政策的背景、注意事項以及內容要點談一些看法。

繼續實施積極財政政策的三大理由

中國繼續推行積極財政政策，是經濟社會發展的客觀要求，政策本身也具有操作空間。

（一）鞏固宏觀調控成果

2011年，中國在4萬億元投資計劃進入尾聲，世界經濟不景氣、通貨膨脹嚴重等背景下實施了積極財政政策。在各種政策手段的綜合作用下，調控效果初顯。按可比價格計算，2011年前3季度 GDP同比增長了9.4%，預計全年的增長超過9%。城鎮居民收入穩定增長，農村居民收入增長較快。全年CPI漲幅有望控制在5.5%以內。

不過也要看到，2011年下半年以來，國內經濟發展也面臨眾多挑戰。一是經濟下行趨勢明顯。GDP一季度同比增長9.7%、二季度增長9.5%、三季度增長9.1%，呈逐季回落態勢。二是經濟發展方式轉變任務重。物價上漲增大了轉型成本，出口放緩趨勢明顯，產能過剩加劇了結構調整的矛盾。社會保障、教育民生壓力依然很大。出于穩增長、調結構和保民生的考慮，中國財政政策應繼續呈積極態勢。

（二）應對外部不確定性

當前，全球經濟運行充滿不確定性。歐債危機持續蔓延，發達國家經濟增長普遍乏力、失業率高、消費疲弱、財政惡化、大宗商品價格高企，日本地震對全球供應鏈造成了顯著沖擊。國外經濟疲軟，對中國出口、外匯、就業、物價等多方面產生不利影響。從這點看，繼續實施積極財政政策，也是不得已而為之。

伴隨著經濟業績不佳，國外社會矛盾和變革也風起云涌。由于失業率居高不下，收入差距加大，美國出現了以“占領華爾街”為代表的激進實踐，英國、法國、意大利、西班牙等發達經濟體國內社會矛盾重重，埃及等國因財政緊縮導致社會動蕩。在信息高度發達的今天，國外社會矛盾也很容易“傳染”到國內。出于維護社會穩定以及促進社會和諧的考慮，中國也有必要延續積極財政政策。

（三）財政政策仍有空間

財政實力明顯增強。2011年前11個月全國財政收入累計9.7萬億元，比上年同期增長26.8%。其中，稅收收入8.5萬億元，同比增長24.7%。2011年實現全國財政收入10萬億元已無懸念。國家財政實力的增強，為積極財政政策提供了較充足的“彈藥”。

財政風險總體可控。財政風險通常用赤字率（財政赤字占GDP的比重）、債務率（債務累積余額占GDP的比重）來表示，歐盟國家債務上限分別為3%和60%。雖然各國并無統一的和絕對的標準，歐盟債務指標在一定意義上仍能反應一國財政風險狀況。2011年，中國赤字率預計為2%，直接債務率預計為17%（如果考慮10.7萬億元的地方債務余額，則中國綜合債務率預計為40%），分別低于歐盟3%和60%的標準，中國財政風險總體可控，國家繼續推行實施積極財政政策有操作空間。

財政政策空間廣闊。中國外部經濟發展環境雖不容樂觀，擴大內需的財政政策空間仍然寬闊。與發達國家不同的是，中國工業化、城鎮化進程尚未完成，農村基礎設施、城鎮化建設、保障房建設和產業結構轉型的任務很重，財政政策在公共投資和社會事業領域大有可為。居民消費率依然偏低，財政政策拉動消費需求也有較大空間。

積極財政政策的五個著力點

中央提出，2012年宏觀調控要穩中求進。相應地，積極財政政策要在穩增長、控物價、調結構、惠民生與促和諧等方面取得新突破。

（一）保持經濟平穩快速發展

中國經濟運行既存在著快速擴張的因素，如地方政府完成換屆選舉后的投資沖動，原有重點項目投資的慣性運行，投資和消費刺激政策的滯后效應等，也存在著一些不確定性因素，如經濟增長下滑，國內外經濟運行的不確定性等。當前積極財政政策任務是實現經濟平穩快速增長，而不是實現經濟全面擴張。具體而言，國家通過實施更加積極的就業政策和增加中低收入階層收入（如支持落實最低工資制度，促進增加農民收入），提高消費預期（如實現新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險制度全覆蓋），創造消費環境（如大力支持商貿流通體系建設和保障消費安全體系建設），以擴大消費需求；在保持合理中央基建投資規模的同時，支持保障性安居工程、以水利為重點的農業農村基礎設施建設、教育文化衛生基礎設施建設、節能減排和生態建設，自主創新能力建設和戰略性新興產業發展等領域，優化投資結構；促進外貿穩定發展，穩定出口退稅政策，支持勞動密集型和高技術含量、高附加值產品出口，大力發展服務貿易。

在政策手段運用方面，與前幾年主要依賴擴大投資支出不同，本次積極財政政策要更加突出結構性減稅的作用，讓積極財政政策惠及更多行業和更多企業。結構性減稅政策主要包括：降低部分進口商品關稅，落實提高增值稅、營業稅起征點等減輕小微企業稅費負擔的各項政策，實施對小微企業的所得稅優惠政策，在上海的交通運輸業和部分現代服務業開展營業稅改征增值稅試點。

（二）穩定物價總體水平

與1998年積極財政政策不同，本次積極財政政策還承擔著穩定物價總水平的任務。亞洲金融危機爆發時，中國經濟增長乏力，物價低迷，國家實施財政政策的目標很明確，就是擴大內需特別是擴大投資需求，并通過總需求的擴大逐步帶動物價水平的提升。而本次積極財政政策的背景則是經濟增長乏力和高物價二者同時并存。促增長和調物價是政府兩項重點工作。在穩定物價方面，貨幣政策起著主要作用，積極財政政策也可以發揮積極作用，如：加快保障性住房建設，擴大有效供給，促進房價合理回歸；擴大保障實現糧食穩產增產；加強重要商品物資儲備和投放；實施減輕物流企業稅收負擔的相關政策；健全社會救助和保障標準與物價上漲掛鉤的聯動機制等。

（三）加快轉變經濟發展方式

轉變經濟發展方式是一項國家長期戰略，也是“十二五”時期財政政策的重要著力點。本次積極財政政策要從科技、產業、項目和企業發展四個方面促進經濟發展方式轉變：一是加大科技投入力度，優化科技支出結構，推動國家（重點）實驗室、國家級平臺、科研機構、大學科研能力建設，支持國家創新體系建設，提高科技創新能力；二是推動產業結構優化升級，加快推進物聯網、海洋生物等戰略性新興產業創新發展，發展先進裝備制造業，繼續推進現代服務業綜合試點，支持實施重大文化產業項目帶動戰略；三是綜合運用貼息、稅收優惠等政策工具，推動節能減排、生態建設和環境保護，繼續加強重點節能工程建設，加快發展新能源、可再生能源和清潔能源，建立完善排污權有償使用和交易政策體系，支持實施重點生態保護工程，加快實施國家水土保持重點建設工程；四是大力支持中小企業發展，依法設立國家中小企業發展基金，實施小微企業減半征收企業所得稅政策，支持中小企業信用擔保體系建設。

（四）著力保障和改善民生

民生關乎老百姓生活，關乎經濟發展，也關乎社會穩定。當前保障和改善民生工作，要通過增加居民工資性收入和完善社會公共服務來實現。首先，國家要合理調整國民收入分配關系，支持建立企業職工工資正常增長和支付保障機制，提高城鄉居民特別是中低收入者的收入，穩步推進事業單位實施績效工資，推動形成合理有序的收入分配格局。其次，要完善教育、衛生、社保、就業、文化等社會公共服務機制，加大財政社會投入規模。具體包括：在支持教育優先發展，嚴格落實教育經費法定增長要求，確保實現國家財政性教育經費占GDP4%的目標；促進醫療衛生事業加快發展，積極推動各項基本醫療保險制度相互銜接；加強社會保障和就業工作，實現新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險制度全覆蓋，繼續提高企業退休人員基本養老金水平，適當提高城鄉居民最低生活保障標準，健全失業保險制度；大幅增加財政文化投入，進一步推進博物館、圖書館等公益性文化設施免費開放，增加農村文化建設資金投入，加大國家重點文物、大遺址、紅色文化資源和非物質文化遺產保護力度；支持加強和創新社會管理，深入實施政法經費保障體制改革；支持地方特別是中西部地區開展化解地方政法機關基礎設施建設債務，加強基層政權建設保障，繼續加大食品安全監管經費投入，探索建立災前防御和應急救災相結合的政策體系。

（五）統籌城鄉和區域協調發展

近年來，在國家宏觀政策的正確指導下，中國出現了中西部地區發展快于東部地區，農村居民收入增幅超過城市居民收入增幅的可喜局面。但要清晰地看到，中國城鄉二元結構、區域間發展不平衡是長期性的任務，農村和西部落后地區發展的脆弱性依然明顯。在積極統籌城鄉協調發展方面，積極財政政策內容有：切實增強農業綜合生產能力，全面落實加快水利改革發展的各項財政政策，大力推進小農水重點縣建設，加強中小河流治理、小型病險水庫除險加固和山洪地質災害防治，繼續實施產糧大縣、產糧大省獎勵政策；增加農業綜合開發投入，積極推進財政支農資金整合，積極支持農業產業化發展；多渠道促進農民增收，完善涉農補貼政策，健全糧、棉、油、糖等主要農產品補貼和收儲制度，完善財政綜合扶貧政策體系等。在促進區域協調發展方面，國家要增加對地方均衡性轉移支付規模，提高財力薄弱地區落實各項民生政策的保障能力，引導中西部地區有序承接產業轉移。

繼續實施積極財政政策應注意適度

本次積極財政政策應體現年度特點，把握好政策力度、政策進度和政策廣度的合理邊界。

（一）力度適宜

積極財政政策力度不宜過小。中國支持改革、促進經濟發展轉型、保障民生等任務很重，積極財政政策力度過小則無法達到預期調控目標。

更重要的是，積極財政政策力度不宜過大。最近幾年的積極財政政策大大增加了地方債務規模，地方債試點也強化了各地債務投資沖動。中國債務風險總量雖然可控，但債務規模增加態勢十分明顯，財政風險逐步加劇。“十二五”是中國經濟發展方式轉型的關鍵時期，短期內會對就業、消費和投資產生一定的負面影響，期間財政收入增長幅度預計有所下降。而且，在全球流動性過剩的情況下，積極財政政策力度過大會帶動物價上漲，不利于保持物價的穩定。綜上，除非全球經濟再次嚴重衰退，預計未來幾年中國將不會再次啟動大規模投資計劃，并轉向加強和規范債務管理工作。

（二）進度適宜

準確把握積極財政政策時機。要根據形勢的變化及時作出預調、微調，更加有預見性地加強和改善財政宏觀調控。

合理安排財政預算執行進度，把握財政政策的節奏。財政預算資金安排過慢，會帶來不必要的政策緊縮，貽誤調控時機，并導致預算執行單位年底突擊花錢，浪費財政資源。財政預算進度過快則導致后期財政緊張，入不敷出。

（三）廣度適宜

積極財政政策不是全面擴張，而應重點突破。一般性行政支出增幅要嚴格控制，教育、醫療、衛生、社保、文化等領域的財政支出增幅則要增加。