縣委書記權力腐敗：現狀、成因與對策*

馮志峰

（中共江西省委黨校比較政治經濟研究中心 江西 南昌 330003）

“郡縣治，則天下安。”縣級政權的效率和穩定影響到全國政局的穩定與發展。縣委書記既是中央、省委實現對地方治理的執行者，又是縣級政權的核心，權力大、責任重。這種雙重角色使其處于承上啟下的特殊位置，有別于省委書記、市委書記和鄉鎮黨委書記的角色定位。由于在縣級權力機構中，縣委書記位高權重，權力沒有得到有效制約，縣委書記腐敗案件不僅數量在增加，而且涉及面在擴大，金額在增多，“技術”在增強。

為提高縣委書記整體素質，習近平著力強調，“加強和改進新形勢下黨的建設，要求進一步加強干部隊伍建設，著力造就高素質縣委書記隊伍。”［1］李源潮也明確要求，“縣委書記要正確運用權力為人民謀利益”，［2］規范縣委書記權力運行。

一、縣委書記權力腐敗現象

“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。”權力內在地存在著一種異化機制，其可交換性以及能夠增值的特點，使它有可能被擴張而濫加使用。“腐敗”一詞原指物質由原初的純粹狀態而腐化變質的一種化學狀態，后被引入對權力變質研究。它在不同社會、不同歷史時期都有發生，但發生的原因又不完全相同。當人類社會進入現代化時期，權力腐敗主要指“國家公職人員濫用權力、以權謀私、權錢交易”。［3］

縣委書記身處所在縣權力金字塔的頂端，位高權重，直接或間接擁有巨大的“話語權”，稍有不慎就可能腐敗。縣委書記腐敗，“是指縣委書記運用不當手段，違反國家的法律、法規和程序，運用國家權力謀取私利，損害公共利益的非法行為”。在權力失衡與監督失效的制度背景下，縣委書記貪腐行為契合時代經濟特征，“與市場經濟共生共長，呈多發趨勢，并在此過程中進化為復雜的高級形態”。［4］

縱觀縣委書記權力腐敗行為，特別是自1999年至2011年來縣委書記犯罪案件，其腐敗現象主要可以歸結為如下方面。

（一）用人腐敗

用人腐敗是縣委書記各種腐敗現象中最為嚴重的現象，典型方式就是“賣官”。“不跑不送，降職留用；只跑不送，原地不動；既跑又送，提拔重用”是對德才兼備、以德為先選用干部規則的漠視和踐踏，更與執政黨的性質和宗旨勢同水火。

一是違反程序規定，大量批發官帽。“要想富，動干部”幾乎成為某些腐敗縣委書記深藏心中的行為“鐵律”。山西翼城縣原縣委書記武保安，短短8個月“就賣出28頂官帽，非法收受賄賂780多萬元”；安徽蒙城縣原縣委書記孔禮文，“月均賣官受賄超過10萬元，兩年瘋狂斂財300多萬元”；定遠縣原縣委書記陳兆豐4年任期內，“賣官110人，賣官收入超過150萬元”；長治縣原縣委書記王虎林離任前不到兩個月內集中“批發”432頂官帽，提拔正副科級干部278人；江蘇響水縣原縣委書記李樹春得知自己將要調離，為了“搶時間”賣官，僅用2個小時，突擊研究變動了102個科級干部；湖南株州縣原縣委書記龍國華即將離任前，突擊提拔調整干部100多名；河北青龍滿族自治縣原縣委書記高東輝得知調任消息后，一天安排283個官位。

二是在程序內頻繁動用干部，打政策的擦邊球。安徽穎上縣張華琪、徐波兩任縣委書記前“腐”后繼，張華琪“動干部”最多的一次就調整了190名干部，成為縣委常委會一次調整干部全國之最。徐波在擔任縣委書記3年多，共賣出29頂官帽，平均一個季度賣出兩頂。河南盧氏縣原縣委書記杜保乾5年“動干部”650人次；福建原周寧縣“三光縣委書記”林龍飛，“7年里先后調整提拔干部1000多人，非法斂財230多萬元”；陜西商洛原市委常委、商州區委書記張改萍受賄28宗，其中就有27宗是賣官。

三是賣官環節有中介摻入。如河南省原欒川縣縣委書記張獻會“買官”被騙后，通過私營企業老板大肆行賄黨代表；湖南省武陵區原區委書記吳讓見則通過妻子、司機和情人大肆套取公款，用于揮霍。

四是黑惡勢力左右縣委書記用人決策。如湖南省雙峰縣原縣委書記朱應求，由于為黑惡勢力成員安排官職最終因成為黑惡勢力保護傘而淪為階下囚。

“不送不重用、少送動一動、多送往上蹦”，“五千元掛個號，一萬元報個到，三萬元給頂帽”，這些民間流傳的順口溜，形象地描述了“賣官”現象。特別是頻頻出現的“官場互毆”或“官場仇殺現象”，已經說明“干部隊伍的腐化相當嚴重，有些事情是前所未聞的。縣長買通殺手去殺縣委書記，他好當書記；副縣長買通殺手殺縣長，他好當縣長。這類案件不是一起，起碼有五起之多。我們只聽說過跑官、買官、要官的事情，沒有聽說過有殺人升官的事。居然腐敗到這個程度！”［5］用人腐敗腐蝕整個干部隊伍，助長其他各種腐敗行為，最終摧毀人們對政治的信任和信心，嚴重損害了黨的形象。

（二）經濟腐敗

“做官不發財，請我都不來。”這是許多腐敗縣委書記的座右銘。他們認為，做官和做生意都是一樣的，其目的都是經濟利益的最大化。為在有限的任期內，迅速積累盡可能多的財富，某些縣委書記經濟腐敗方式也越來越多樣化。許多縣委書記都是利用職務上的便利，在工程承攬招標、職務提拔、工作調動、辦理入編等方面大搞錢權交易。

一是“拿人錢財，為人消災”，利用權力為對方“辦事”，對方用錢予以“報答”。云南省麻栗坡縣委書記趙仕永因受賄索賄被判有期徒刑18年。他還振振有詞地辯解道：“那些不給錢就不辦事的人是‘暴力腐敗’，像他收錢辦事，是一個溫和腐敗的縣委書記。”

二是打著“敢闖敢冒、發展經濟”的旗號，利用項目撈錢。在工程建設、貸款融資、稅費優惠、土地征用、城鎮建設、資源開采、項目審批、政府采購、房地產開發、國有產權轉讓等經濟活動中，以權謀利。浙江開化縣原縣委書記王金良于1988年至2006年利用職務便利在工程建設、土地開發、股權轉讓等方面為有關單位和個人謀取利益，先后50次非法收受相關人員所送財物折合人民幣101.9萬元。廣西藤縣原縣委書記秦國明，在縣國有水電站股權轉讓中先后5次接受他人現金90萬元。河南上蔡縣縣委書記楊松泉為謀取利益把基礎建設的每個工程，不通過招標直接承包出去，大肆收受賄賂。

三是退休之前“放手一搏”，為自己將來幸福生活留條“退路”。國家級貧困縣吉林省靖宇縣縣長、縣委書記李鐵成，臨近退休前，認為已經“船到碼頭車到站”，就利用權力最后“撈一票”，分別收取100余人的款物折合人民幣140余萬元，實現了從被動型腐敗向主動型腐敗轉變。

四是拉長腐敗交易鏈，實施“期權型”腐敗。腐敗分子在時空節律上變換以權謀私的手法，使腐敗從公開轉向隱秘、從現貨轉向期貨等，以規避法律和逃避打擊。如浙江省有些縣委書記等貪腐官員在刑滿釋放后，竟收到原行賄人送來的巨額“坐牢補償費”，這種與法律作對的不法現象，必定會極大地削弱司法公信力，降低貪官腐敗成本，影響整個反腐進程。

（三）作風腐敗

“在現行體制下，縣委和縣委書記擁有一個地方發展的決策權、用人權，人財物什么都能管得到。”如此強勢權力，導致縣委書記“家長制”權力絕對化。

一是狂言狂語。“這法那法，領導的看法才是最大的法”就是一些貪腐縣委書記的流行觀點，典型特征是縣委書記“專權專用”，通過“打、壓、嚇、拉”等手段達到專權目的，把組織原則、集體領導和集體決策等制度拋諸腦后，大搞“一言堂”，催生“順我者昌，逆我者亡”的官場潛規則。如杜保乾敢于發出如此的豪言壯語：“縣委就是縣委書記”；江西萬載縣委書記陳曉平就針對強拆說出“如果沒有我們這些縣委書記這樣干，你們這些知識分子吃什么”的雷人語言，體現出某些縣委書記的“霸氣”。

二是專權獨斷。甘肅省宕昌原縣委書記王先民3年多時間里，成了名副其實的“一言堂”“一霸手”“土皇帝”，大肆腐敗，受賄金額逐年遞增，共計1500余萬元，還有來源不明財產362.2萬余元和670克黃金，創造了“漸進式腐敗”神話。

三是職務犯罪。作風腐敗還常常會帶來瀆職侵權型職務犯罪案件，給國家、社會造成的損失比貪污賄賂型犯罪要大得多，危害更嚴重，反映的不僅僅是權力對權利的侵害，還加劇甚至制造了政府機關、執法部門與人民群眾之間的緊張關系，影響社會的和諧穩定。如遼寧省原西豐縣委書記利用對政法機關的控制權，悍然派出警察到北京記者單位抓捕行使輿論監督權的媒體記者，無視法律面前人人平等的原則，將公權力變成了縣委書記的私人工具。從權力本質的意義上說，縣委書記強勢根源恰恰在于特定制度運作機制下的權力授予的不合理和監督制約的不到位。

（四）道德腐敗

某些縣委書記在美色面前，喪失辦事原則和理想信念，包養情人，生活糜爛，突破法律界限和道德底線，嚴重敗壞黨風黨紀。一是權色交易，培養情婦。安徽績溪原縣委書記趙增軍、湖北荊門市原市委書記焦俊賢，利用職權不斷提升情人職務。二是心理變態，夫妻反目。江蘇徐州市泉山區原區委書記董鋒，生活作風極不檢點，其妻實名舉報致其落馬。三是縱情色欲，一擲千金。如廣西藤縣原縣委書記秦國明、海南臨高縣原縣委書記吳光華、廣西橫縣原縣委書記汪波、湖南綏寧縣原縣委書記陳小松、湖南省郴州市紀委原書記曾錦春、原南昌縣委書記湯成奇等。四是由愛生恨，殺死情婦。浙江溫州市甌海區區委書記謝再興、北京市前門街道工委書記羅少杰、云南昌寧縣原縣委書記楊國瞿，均將情婦殘忍殺害。這些縣委書記之所以淪為人民的罪人，與他們迷戀女色有直接關系。無怪乎老百姓中流傳說，“每一個腐敗官員背后都站著一個或幾個情婦”。

（五）生活腐敗

生活腐敗主要表現為利用特權謀取私利，本質上就是一種超越法律制度之外的不正當待遇或特殊享受。目前最為典型的特權型腐敗就是公款吃喝、公款旅游（包括公款出國旅游）、公車配備及使用等“三公”消費問題，這種基于官本位意識的赤裸裸的特權雖美其名曰“工作需要”，卻是十足的有悖公平正義的腐敗行為。同時，利用節假日收受禮金也是生活腐敗的重要表現。據紀委部門材料反映，凡是逢年過節給領導送禮的，很少自己掏腰包，大部分用公款。一旦出了問題，就說這些錢用來協調關系了，處理上只能定性為違反財經紀律。這樣，“以禮代賄”成了難監管的腐敗漏洞。

安徽亳州原市委書記李興民說第一次受賄是因為“工資低，身體不好，攢點錢，老來看病”。之前他多次跟家人說：“我一個農民后代，當這個官不容易，你們不許亂收別人東西。”但后來開始受賄并變得一發不可收拾，共收受賄賂總計人民幣56.4萬元、美元3000元。“河南省封丘縣原縣委書記李蔭奎，先后收受賄賂多達1575次，又創下全國縣委書記受賄次數之最”，［6］并利用這些款項開辦公司，再通過公司業務進行權錢交換，說明腐敗正從生活消費型逐漸轉向資本積累型。

這些年查處的縣委書記腐敗案，基本上已經發展到復合階段，用人腐敗、經濟腐敗、生活腐敗、作風腐敗、道德腐敗，可謂是“五毒俱全”。縣委書記貪腐行為，已經從個體型私人化的腐敗向制度化體制化的腐敗轉型，“腐敗集團正走向組織化、網絡化和系統化的生存發展之路”，［7］腐敗手段由簡單趨向復雜，其年齡呈現出年輕化和老齡化兩個極端。根據“劣幣驅逐良幣”理論，縣委書記腐敗日益嚴重，最大的危害是增加整個社會的運行成本，既包括經濟成本，也包括道德成本。

二、縣委書記權力腐敗成因

縣委書記腐敗的原因是多方面的，既有主觀原因也有客觀原因，既有歷史根源也有現實條件，既有個人的價值因素也有集體價值觀念的異化。

（一）思想方向不夠正確

我國兩千多年的封建社會形成了典型的“人治”模式，某些縣委書記錯誤地認為權力是上級領導的“賞賜”，因而只對上級負責，對人民群眾的呼聲和利益訴求卻置若罔聞，隨心所欲地濫用權力，逃避和拒絕法律的監督和制約，屢屢發生“黑頭文件不如紅頭文件，紅頭文件不如口頭文件”的現象，反映出現實中還存在著等級特權、家長制、任人唯親等不良思想、作風、習慣。這種錯誤思想，反映到現實工作中就有可能滋長縣委書記“唯我獨大”的思想，導致一些領導干部個人權力欲膨脹，把自己推向事業的死胡同。

“利益是基于一定生產基礎上獲得社會內容和特性的需要”。［8］政治人與經濟人一樣，也是利己的和理性的。“當個人由市場中買者或賣者轉為政治過程中的投票者、政治家或官員時，他們的品行不會發生改變”。［9］特別是社會轉型時期，某些縣委書記感到自己收入偏低，認為自己這么優秀，位居這么重要的位置，待遇還比不上自己管轄范圍內一個私有企業的小老板，開始把自身的價值定位于個人收入的高低上，于是不擇手段地任意侵吞公款而走向犯罪道路。

由此可知，某些縣委書記走向墮落并非偶然，而是經歷了一個從量變到質變的過程，其心理嬗變主要表現如下：在起始階段，抱有為人民“干大事、干好事、干成事”的進取精神，力圖取得盡可能大的成就；但在工作或生活中遇到挫折或不順心的時候，就會產生巨大的心理反差，從而產生“自我放縱”或“攀比”心理，萌發謀取私利的邪念；特別是看到一些社會丑惡現象或潛規則的作用后，逐漸產生“僥幸心理”；一旦打開貪欲的“潘多拉魔盒”之后，就會心理扭曲“冒險瘋狂腐敗”，毫無懸念地走上了犯罪的“不歸路”，最終發展到案發后“心理崩潰”狀態。

任何人的行為總是在一定的心理支配下產生的，特定的行為總是與特定的心理特點聯系在一起。制約縣委書記權力就應根據貪官的腐敗心理，采取相應的措施進行有效地預防。

（二）機制設計不夠科學

任何權力運行機制都是在一定的思想、觀點、理論的指導下建立的。當前我國權力運行機制以馬克思主義國家學說為理論基礎。馬克思主義國家學說缺乏對國家機構設置和運作的技術性、工具性分析，過分強調了各種國家機構在本質上的共同性，卻忽略了它們在國家權力體系中的獨立性、差異性，從而使我們忽視對權力的制約和限制，忽視權力所有者對權力行使過程及行使結果的監督，使得人民所授予的權力變成腐敗分子滿足個人私欲的工具，使得某些“社會公仆”變成“人民主人”，導致權力“異化”。

我國長期計劃經濟實踐所形成的思想觀念、工作作風、工作方法也是形成權力運行機制缺陷的重要歷史原因。計劃經濟導致我國權力結構重垂直領導、輕橫向監督與制約，從而使各項權力的行使都缺乏邊界限制，導致權力運行機制缺乏民主傳統。當前縣委書記權力運行依靠的往往是官僚制等級結構，這種層級制的委托代理機制與封建意識相結合，最容易出現“權力部門化、部門利益化、利益集團化”現象，這些部門或利益集團“對提高社會的生產力缺乏興趣，卻致力于從國民收入中攫取更多的利益份額，即使這樣的活動會極大地破壞社會生產力也在所不惜”。［10］

在現行政治體制下，縣委書記集財權事權人權于一身，可以直接影響一個縣域內的司法、輿論。有人稱縣委書記“除了外交、軍事、國防外，他們擁有的權力幾乎跟中央沒有區別”。不少縣委書記以家長自居，“決策一言堂、用人一句話、權力一把抓”。有縣委書記曾說：“縣委書記就是家長，縣長就是管家”，赤裸裸地暴露出某些腐敗分子的“專權”心理。

處在縣委書記這個特殊的崗位上，職務上的“便利”實在太多，各類“重大事項”都需要縣委書記點頭拍板，“尋租設租”活動不斷，官商的界限日益模糊，使得權力運行機制“梗阻”不通。

（三）監督措施不夠規范

縣委書記雖然在名義上要受到各種形式的監督：作為黨員領導干部，要受到黨員、黨的代表大會、黨的委員會及其常委會的監督；作為執政黨的官員，要受到參政黨的監督；作為公民，要受到法律的監督；而無論作為何種身份，都要受到公眾和媒體的監督。但由于沒有對應的權力與之相抗衡，各種形式的監督幾乎成了鏡花水月。

在黨內權力運行上，常委會、書記辦公會權力過于集中，特別是集中于縣委書記。黨內重大事項的決策，重大工作任務的部署，重要干部的任免、調動和處理，一般都是常委會或書記辦公會研究決定，談不上由黨代會決策，造成黨內監督體制軟弱無力。

就社會監督而言，主要問題有：權力行使缺乏透明度，搞“暗箱”操作；沒有確立和保護民眾對政府活動的知情權、參與權、監督權，從而難以形成有效的以權利制約權力機制，封閉運行的縣級權力也無法承受開放社會民眾的有效監督。當前對縣委書記監督現狀，仍存在著“上級監督太遠、同級監督太弱、下級監督太難”的問題。

這種“監督體制困境”與傳統文化的消極方面是分不開的。儒家文化崇尚“德治”，以“內圣外王”作為人格理念的目標和標準，過分強調和依賴個人道德修養的“自律”作用，忽視了制度、法規、紀律等“他律”的作用。這種思想反映到我國權力運行機制中，則表現為忽視制度建設，權力運行非規范化、非程序化。

縣委書記也是理性的人，同樣有個人利益的追求。政府官員掌握權力，使得他們的行為難以約束；政府官員之間關系密切，內部難以形成有效的競爭機制；政府對信息進行壟斷，因而不可能對政府部門的活動進行有效的監督。

“上有所好，下必甚焉”。縣委書記領導“標桿”會發揮導向作用，“在一些官場腐敗潛規則的作用下，會使一些監督制約機制難以落實甚至有被逐漸掏空的跡象。”［11］如果“腐敗問題得不到有效治理，腐敗現象將會在社會上日益蔓延”。［12］

三、治理縣委書記權力腐敗的對策

縣委書記腐敗問題是內因（主體）和外因（客體）共同作用的結果，貫穿其中的主線是文化理念問題，治理腐敗必須重視從思想理念這個角度尋求突破口。

（一）強化執政理念

任何社會都離不開強有力的道德和倫理法則，“如果沒有一種明確的意識形態理論，那么，我們在說明無論是自愿的現代配置還是歷史變遷的能力上就存在著無數的困境”。［13］意識形態是執政黨建構政治合法性的核心資源，有著強有力的激勵和懲罰機制，是一種硬約束而不是軟約束。

德行修養是黨員干部的從政之本、執政之基和為官之道，是衡量其合格與否的重要標志。胡錦濤在中央紀委第六次全會上強調：“理想信念是思想和行動的‘總開關’、‘總閘門’，理想的滑坡是最致命的滑坡，信念的動搖是最危險的動搖。”縣委書記必須在黨紀國法和倫理道德價值的指導下，提高自身素質，才能做出理性的合乎社會要求的決策行為。這就要求必須轉換縣委書記的觀念，用創新意識破除陳舊觀念，促使“官本位”的權力觀向“人本位”的服務觀轉化，引導“人治觀”向“法治觀”轉化。

（二）優化體制流程

縣委書記權力機制的邏輯起點是制度。黨的十七屆五中全會提出，要從領導體制逐步規范化、制度化入手，加強對權力運行的監督和制約，建立和完善懲治和預防腐敗體系。胡錦濤在反對領導干部腐敗的斗爭中，堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，在堅決懲治領導干部腐敗的同時，更加注重從源頭上預防和解決領導干部腐敗問題，增強反腐倡廉建設的整體性、協調性、系統性、實效性。

1.確定權力授權主體。民主的各個環節中，最重要的環節是授權，最重要的原則是主人的選擇權。

縣委書記用人權“是組織上為保證其履行干部選拔任用方面職能所賦予的強制性支配力量，在干部選拔任用工作中處于主導和支配的地位。”［14］要保障黨員能夠按照組織程序，充分發表不同意見，在黨內真正形成敢說真話的良好政治氛圍。建立和實行差額選舉制度，把競爭機制引進選舉，從選舉方式和程序上完善選舉制度，“保證寫票的秘密性和投票時采取秘密方式”，［15］有利于發現和遴選人才，破除干部任用潛規則，把人民擁護的德才兼備的人才推上領導崗位。必須堅決破除“說你行、你就行、不行也行，說不行、就不行、行也不行”的干部任用作風，建立科學的用人制度并從源頭上遏制人事腐敗。在條件允許的情況下，逐步擴大縣委書記直接選舉范圍，探索出適合我國國情的縣委書記選舉制度。著力完善公示內容，健全罷免程序，使選舉人全面了解候選人的基本情況，以便在選舉中合理、正確運用自己的選舉權和開展選舉質詢工作，維護選舉的公正性和權威性，保證人民意志得到真實反映。

按照黨章規定，縣委書記應由黨的代表大會選舉產生。這就必須擴大選舉工作中的民主，將縣委書記由省委常委會票決為主逐步過渡到黨代會選舉為主，將差額辦法引入黨代會選舉中來，實行組織差額提名正式候選人。要打破“必須確保組織意圖實現”的思維定式，摒棄“陪選”“軟差”等違反選舉規定的行為，讓“隱性權力顯性化、顯性權力規范化”。

2.明確權力的使用邊界。必須遵循“權力分解、責權統一，監管分離、相互制約，簡化程序、公開透明，集體決策、違責必究”的原則，公布縣委書記權力清單。從實際運作情況來看，縣委書記權力包括七項：動議權、提名推薦權、干部調整方案審訂權、主持會議權、臨機處置權、管理教育權和其他權力。必須分清決策權、執行權和監督權，分別由黨委會、執委會和紀委會掌握，在權力的構架上達到平衡。同時，真正確立黨的代表大會作為最高決策機構的地位，縣內任何重大決策必須經黨代會充分討論通過，縣委常委會履行黨代會決策的職能，定期向黨代會作工作報告。明確“黨代會”是決策機構、“書記會”是議事機構、“常委會”是執行機構的職能。“黨代會”通過合法程序有罷免縣委書記的權力。盡快實施“黨代表常任制”，黨代表有權質詢縣委書記對黨代會決策的執行情況。

3.制定權力的運行流程。在權力清單基礎上，遵循“內容合法、程序規范、形式簡明、操作方便”的標準，明確權力流程的核心是抓住決策、執行、結果等主要環節，運用結構化程序設計方法，重點關注權力運行每個環節的風險點，編制并公布權力運行流程圖。其中每個環節都標明承辦崗位、辦理時限、職責要求、相對人權利、投訴舉報途徑和方式等，每個環節都規定“誰來辦”“如何辦”“什么時間辦結”，規定“運行流向”和“辦結事宜”，將實體性制度和程序性制度有機結合起來。

4.評估權力運作績效。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”。要切實改進對縣委書記的考察、考核工作，要求在全面考察德、能、勤、績、廉的基礎上，積極探索社會評價、民意調查等新途徑，特別是注意擴大“知情者”的談話面，鼓勵和保證干部群眾敢于講真話、說實話，變“官評官”為“民評官”，把“民眾考評”與“組織考評”“考試考評”結合起來，力求做到“官評”與“民評”相統一，以“民聲”決定“政聲”，打破內部的考核游戲規則，形成官方與民間的互信與互動。對工作績效顯著，為民辦實事得到民眾信賴和擁護的縣委書記要予以提拔重用；績效考核的目的就是要明確責任追究方式，把教育和懲處結合起來，根據責任大小給予相應的處理，營造風清氣正的干部干事環境。

（三）強化監督力度

孟德斯鳩指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗，有權力的人們會使用權力一直到有界限的地方才休止。”［16］人民該如何制約監督國家權力呢？在馬克思恩格斯看來，首先就是要人民普遍參與立法。鄧小平也曾指出：“要有群眾監督制度，讓群眾和黨員監督干部，特別是領導干部。凡是搞特權、特殊化，經過批評教育而又不改的，人民就有權依法進行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們在經濟上退賠，并使他們受到法律、紀律處分。”［17］當前縣委書記腐敗斗爭面臨的突出問題是“發現難”和“懲處難”，［18］滋生腐敗現象的環境和土壤一時難以鏟除。

加強對縣委書記權力的制約和監督，要堅持以中國特色社會主義理論體系為指導，必須建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，以規范權力運行為核心、以加強制度建設為重點、以現代信息技術為支撐，把長遠目標與階段性任務結合起來，圍繞中心、系統治理、改革創新、因地制宜，著力構建前期預防、中期監控、后期處置的廉政風險防控機制，著重從縱向和橫向兩個方面入手，改變以往權力行使過于集中、程序不夠科學合理、過程不夠公開透明、責任不夠清晰等問題。

從縱向來看，黨內監督是黨的自我監督，應從“筑牢基礎、健全制度、嚴明紀律、抓好外圍”方面加強監督。

一是要改革和完善黨內監察制度，著力改變現行紀委對同級黨委和上級紀委負責的體制缺陷，確認紀委受黨的代表大會委托的地位，賦予其與執行機關平等的地位和權力，進而從根本上保證紀委能夠獨立地行使其監督權。

二是要加強對縣委書記的監督巡視。要摸清縣委書記權力底數，有針對性地分類制定風險防控措施，圍繞“用人、用錢、用地、用權”等重點領域環節，進行前期預防、中期監控、后期處置。巡視對象明確，就可以保持巡視監督的穩定性，形成持久的監督態勢，解決好當前監督不力的問題。

三是要健全對縣委書記的彈劾制度，將縣黨的委員會作為對縣委書記監督的主體，黨的委員會要定期審議黨的常務委員會的工作，定期審議縣委書記的工作。黨的委員會可以按照一定的組織程序，對違法違紀的縣委書記提出彈劾要求，并就特定調查委員會的調查結果進行表決。如果有多數委員同意的彈劾案成立，就應當立即啟動彈劾程序，并同時停止縣委書記的工作，使其在思想上“不敢為”“不愿為”和在機制的控制下“不能為”，制約權力行使。

從橫向上來看，體現為黨委與其他機構的分權。人大、政府主要領導應列席研究干部人事的常委會，參加討論、發表意見，強化監督力度。同時，縣委班子決策層的分權更為重要。所有領導班子成員的決策權應該都是均等的，要防止一把手那“一票”的分量超過其他所有成員“一票”的總和，堅決杜絕家長制、“一言堂”現象。從根本上來說，監督特別是群眾監督和輿論監督，是對權力運行的提醒和督促，也是實現反腐敗的關口前移、使黨員干部不犯或少犯錯誤的重要保障。擴大群眾有序的政治參與，成為監督的關鍵渠道。

要增大設計群眾切身利益政策的透明度，對每項權力按照權責對等的原則明確由哪個機構負責，如何監督制約，監督舉報有哪些途徑等。通過權力對權力的制衡和權利對權力的監督，把黨內監督與人大法律監督、行政監督、司法監督、政協民主監督、社會監督結合起來，共同構成事前要報告、事后要評議、離任要檢查、違規失責要追究的監督體系，重點建立健全“六個不直接分管”制度（主要是指黨政正職不得直接分管人事、財經、工程項目建設、大宗物品采購、行政審批、行政執法等）、任職回避制度、任期經濟責任審計制度、述職述廉和考核評議制度、個人事項報告制度、問責制、黨務公開制度和巡查制度等，［19］探索建構一種科學的縣委書記權力運行機制理論，以期將黨內民主帶動人民民主、黨內改革帶動整體改革研究推向深入。

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