南京市領導干部輿情應對能力調查報告*

中共南京市委宣傳部課題組

（中共南京市委宣傳部 江蘇 南京 210000）

隨著全國突發性事件數量的上升，近年來中央對輿情工作越來越重視，要求“建立社會輿情匯集和分析機制，暢通社情民意反映渠道。”（《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》），“堅持領導干部定期下訪、定期接訪、及時閱處群眾來信，注重分析網絡輿情”（《中共中央加強改進新形勢下黨建若干重大問題的決定》）。2008年起，中組部每年通過全國范圍的民意調查工作，將民意評價作為衡量領導工作的尺度。2009年起，人民網輿情監測室每個季度公開發布“地方應對網絡輿情能力排行榜”，以藍、黃、橙、紅四個等級對地方黨政機關應對輿情熱點事件的得失進行考評。中國傳媒大學網絡輿情（口碑）研究所、上海交通大學輿情研究實驗室、南京大學谷尼輿情監測與分析實驗室也相繼對各地輿情應對狀況進行研究和發布，把輿情應對問題推向了前臺。

為了解全市領導干部的輿情應對狀況，我部從輿情應對意識、內容、方法、存在問題、改進途徑等五個方面入手，綜合運用政治學、社會學、社會心理學、文化人類學、傳播學等學科理論構架及判別方式，設計發放了專門調查問卷，對我市領導干部的輿情應對能力進行量化分析。本次調查共發放問卷650份，回收有效問卷560份，回收率86％，其中，按照職務劃分：局級領導占32％，處級領導占51％，科級干部占17％；按照機關單位劃分：市級機關占64％，區級機關占36％。

一、對南京市領導干部輿情應對能力的基本判斷

這次調查的結果表明，總體上，各級領導對輿情應對認識明確，態度積極，具體體現在以下三方面：

（一）視野開闊，認識清醒，有較強輿情應對意識

掌握輿情動態，及時做出回應是領導干部是否稱職的重要標準，89.76％的領導干部認同這一觀點。

1.對輿情本質認識更為客觀全面。輿情不僅表明著個人的主觀認識水平，更是社會情緒的客觀反映，其產生、發展、變化有其自身規律。74.90％的干部認為百姓議論政府，并形成了公共熱點是件很正常的事；59.80％認為輿情事件表達了社會評價，一定程度反映了公眾愿意；即便是帶著情緒的偏激意見，有68.63％的干部認識到“其背后有現實問題的影響”。通過調查我們看到，72.35％的受訪者認為要把更多精力花在解決社會矛盾和問題上，62.16％認為政府要側重處理好民眾的利益要求。

2.對輿情持有積極接納的態度。輿情是公眾對某個事變項的態度，大量不滿意、不贊同、不信任的意見不斷放大、傳播，即出現“好事不出門，壞事傳千里”現象。對此，一是領導干部積極關注，特別是與自己工作相關的輿情，82.51％都很注意。二是在輿情應對上態度端正、認識清晰，91.57％的干部認為與自己不同的意見更有價值，80.59％認為通過輿情有助于發現社會管理中的薄弱點，60.59％認為能發現需要溝通的內容和對象。三是重視民意對決策的積極作用，83.92％認為“決策前大規模調查收集民意”能使決策更為科學民主。四是對網絡語匯有一定的熟悉度。50％能理解一半以上選項詞匯的含意。

3.對輿情應對的能力關鍵點認識準確。一是對輿情構成要素有一定重視。最重視“溝通引導能力”建設（占76.27％），其他依次是：“輿情研判能力”（占75.69％），“現實問題解決能力”（占75.29％），“危機恢復管理能力”（占61.18％），“信息發布能力”（占57.84％）。二是不同級別以及市區干部認識各有側重。局級干部更關注“輿情研判能力”（占77.06％），處級和科級干部分別關注“溝通引導能力”（占78.46％）、“現實問題解決能力”（占80.23％）；而市級機關更關注“溝通引導能力”（占77.44％），區級機關更關注“現實問題解決能力”（占81.77％）。

4.對南京輿情應對現狀評價不高。當前輿情多發原因在于，首先是百姓的民主要求提高了（占69.80％），其次是領導更開明了（占56.86％），最后是民意被媒體（網絡）放大了（占35.29％）。就應對能力進行自我評價，48.14％認為當前南京各級領導干部輿情應對能力一般。

（二）廣泛關注，突出重點，對輿情應對內容有清晰認識

輿情應對的內容本身很寬泛，按領域可分為司法事件、經濟生活、公共管理、科教文衛、生態環境、社會思潮等，按發生主體也可分為地方輿情、企業輿情、個人輿情、國際輿情等，還可以從反映的渠道劃分為新聞輿論和網絡輿情、坊間（口碑）輿情。不論如何劃分，其內容最終都涉及政府及其社會管理和公共政策。對輿情應對內容的把握研判是領導干部輿情應對能力的重要體現。從這次調查結果看，我市干部對輿情應對的內容把握是比較清晰的。

1.比較關注突發事件的輿情應對。突發性事件具有影響面大，持續時間長，所反映問題具有普遍性等特點。96.09％的干部將國內外突發性輿情事件作為重點關注內容，并且有上網瀏覽習慣，44.06％干部每天上網了解民意反映。

2.對新聞輿論與網絡輿情有同等的重視度。傳統媒體，特別是黨報黨刊是傳遞黨的方針政策、政府重大決策的重要渠道，一向為領導干部所重視，而互聯網作為社會文化信息的集散地和放大器，同樣受到越來越多領導的重視。79.22％的干部經常看報看電視，77.06％經常登錄網站、論壇、博客等。

3.對政府決策的輿情反應比較重視。政府決策，特別是民生方面的決策直接或間接影響到群眾的切身利益，是輿情事件的多發地帶。因此，領導干部非常重視政府決策的輿情應對。90.77％認為民生、公共事務決策中，民意支持狀況比較重要。79.33％的干部經常收集民意反映。

4.對民意具有接受度和適應力。一是對待不同聲音，有包容的胸襟。80.39％表示讓公眾關注和評價自己的工作不是壞事，64.31％表示暴露問題，有利于解決問題。二是正視民意對某些事件的質疑和反映。對于政府不斷遭受網絡民意考問，64.90％認為民意其他表達渠道不暢，64.12％認為政府收集回應民意的主動性不夠，62.55％認為目前需要解決的社會問題太多。

（三）重視探索，積極實踐，對輿情應對方法有較好把握

面對信息技術和群眾參政議政意識的提高，很多領導干部都感到掌握科學、準確、高效的輿情應對方法十分必要。83.35％干部對自身的輿情應對能力有信心，76.08％的干部表示自己了解輿情應對的方法，就掌握程度而言，局級領導好于處級和科級，市級機關好于區級機關。

1.積極運用多種輿情應對方法。一是增強政府信息透明度。82.35％的干部經常了解民眾需求，在本單位的網站加大政務信息發布，6.5.88％加強政府工作解讀。二是重視并善于對民意的積極引導。91.47％認為建立群眾的利益訴求和表達機制很重要，72.94％注意到加強對窗口和一線工作管理，70.59％抓住公眾關注的社會事件，有重點進行新聞策劃。三是重視民生決策中的民意。68.43％在媒體、網絡上開展訪談和對話，67.25％主動組織記者來采訪，敞開提問。四是重視優化本單位社會形象，73.73％開設舉報電話、電子信箱、論壇、博客，主動收集民意，67.45％策劃民意征集活動，展示為民、務實的形象。五是基本掌握與網絡媒體打交道的方法。69.02％通過網絡及時進行信息發布，59.80％與重點網站進行互動或交流。

2.對突發事件輿情應對有良好的準備。重視信息發布的主動及時。針對突發性輿情事件中政府少發布或不發布信息的情況，84.51％認為會帶來更多的質疑和猜測，70.39％認為會導致公眾喪失對政府的公信力，使政府陷入信任危機，62.55％認為政府會喪失輿論引導的主動權。應對網上社會熱點和敏感問題，87.25％認為應主動在媒體發表意見加以澄清和引導。

二、當前南京市領導干部在輿情應對中存在的主要問題

總體上看，各級領導干部在輿情應對意識、能力、方法上有很大提高，但也不能忽視個別領導干部輿情應對工作仍存在一定問題，如群眾觀念淡漠、信息發布不夠透明、輿論引導能力不強等。這些反映在近年來南京的一些熱點媒體事件，如漢中門橋“橋糊糊”、兒童醫院“徐寶寶”、市級機關食堂“菜單”、地鐵“梧桐樹”、“刷屋頂”以及“天價路牌”事件。從調查結果看，輿情應對存在的問題主要表現在以下三個方面：

（一）在輿情應對的意識上還存在認識不到位

58.82％認為自覺接受監督意識不強，57.45％認為決策過程中民主意識不強。

1.存在僥幸和求全責備心理。領導者一方面有較強的大局意識，但同時也有本位觀念。68.63％感到輿情把簡單的事情復雜化了，60.00％認為誤導了公眾，54.31％認為影響了政府（部門）的形象。部分干部認為群眾應該關注大事，對于自己工作細節在公眾視野曝光，59.02％人認為是以偏概全。

2.強調機制條件，缺乏風險意識。領導干部需要恪盡職守，但狹隘化理解，會將部門責任與社會責任分離，使某些群眾關心的公共事務陷入三不管地帶。表現在輿情應對上，就會出現封殺、堵住信息源，面對群眾質疑采取躲避的態度。調查中，66.00％干部都強調只做行政體制有明確規定的事，只有34.00％選擇做與公眾事務有關的事。

3.信息服務意識欠缺。很多輿情事件表達了對公共服務提供不足的批評，特別在矛盾重重的當今社會，民眾希望政府不斷打破陳規，提供更多的信息服務。對此，只有14.47％的“單位就涉及群眾生活問題，用媒體、短息等發布過社會服務和預告性信息（公益廣告）”。

（二）輿情應對方法的最主要薄弱點在反應速度上

一是66.27％感到缺乏公共危機應對能力。面對突發事件第一時間原則是最重要的原則之一，但仍有41.43％表示不能太快表態，等查清事情后再說。二是應對新聞輿論，65.69％缺少與媒體的溝通與合作技巧，55.88％反應不夠及時。三是應對網絡輿情，60.20％應對方法不當，52.75％應對時機把握不好，51.96％反應過慢。

（三）當前輿情應對的外部環境和條件有待完善

輿情應對需要體制和制度保障。2010年，我市出臺了《關于深化網絡發言人制度建設進一步提升網絡互動工作水平的意見》，對工作中的網絡輿情應對提出了明確的要求。市檢察院、市規劃局、市城管局、市住建委等部門把輿情應對作為政府日常工作的重要內容，在應對形式、內容上有所創新。但總體上看，輿情應對工作外部環境和條件上還有需要進一步改善之處。一是制度規定在實踐中還有待細化。輿情應對雖然有相關制度規定，但大多數比較原則，尤其是出現具體問題時，缺乏對不同部門的嚴格責任劃分，操作性不強。62.94％認為缺乏輿情應對管理，59.22％認為輿情應對缺乏法律和行政規章的保障和責任界定。二是區縣、部門機構人員缺乏，存在單兵作戰，臨陣磨槍現象。59.41％認為輿情應對培訓不夠，53.92％認為缺少專業隊伍。三是協同合作不夠。輿情往往集中在邊緣、交叉地帶上，因涉及到多個部門，容易產生相互推諉、扯皮現象。75.69％的干部認為輿情發生的主要原因在于部門之間不主動溝通。

三、進一步提升領導干部輿情應對能力的建議和措施

無論是提升黨的執政能力，還是打造服務型政府，提高政府的社會公信力，都需要高度關注輿情，高度關注民意，有效化解社會矛盾。調查結果顯示，68.82％的干部認為提高一把手的輿情應對意識和能力，是提高輿情應對水平的關鍵。此外，63.92％的干部建議設立專門機構，整合輿情應對的工作機制。通過比較分析，我們發現市級機關、處級以上領導更強調提高一把手的輿情應對意識和能力，而區級機關和科級干部則強調設立專門機構，整合輿情應對的工作機制。

針對提升領導干部輿情應對能力，我們提出如下建議：

（一）加強培訓，提升領導干部輿情應對素養

輿情應對不僅是一個理論問題，更是實踐問題。對此，一是要在日常工作中加大對輿情的關注密度，從紛繁復雜的輿情中找出與政府工作的關聯，不斷調整工作思路和工作方法，在爭取民眾的支持與合作上下功夫。二是懂得現代傳播技巧，特別是善于用群眾的語言，包括用網絡語言表達觀點，掌握新聞規律，善于抓新聞亮點，以小見大，力求良好的傳播效果。三是善于設置議題，把工作內容變成公眾關心話題，通過不斷采納群眾意見，以贏得大多數人支持。四是不斷拓展學習內容，提升能力，包括法律意識、溝通對話能力、新聞發布能力和實證能力以及專業知識。

（二）加強實踐，注重網絡技術在輿情應對中的實際運用

網絡是反映輿情的主要載體之一。網絡環境下的輿情信息的主要來源有：新聞評論、BBS、博客、聚合新聞（RSS）。網絡輿情表達快捷、信息多元、方式互動，具備新聞媒體無法比擬的優勢，因此要多采用新方法、新技術積極做好網絡輿情的應對。針對提升應對網絡應對輿情的能力，75.49％表示要了解網絡媒體的特點和規律，73.73％建議加強應對網絡輿情的工作機制。

1.掌握輿情引導的主動權。2009年我市網絡問政平臺已成為市委市政府“問計于民、問需于民、問政于民”的專門網絡渠道，2010年我市在龍虎網開設“民聲”頻道，與原“南京網絡問政”網對接。通過83個政府部門網絡發言人在線解答市民疑難，引導網民有序合理表達利益訴求，也使政府部門更加明確為群眾服務的工作目標。盡管這些工作都取得了一定成效，但我們還要進一步發揮權威網絡媒體的輿論導向作用，圍繞網上熱點問題，及時披露信息，組織有深度、有說服力的文章在網上刊發，解疑釋惑維護網上正確輿論導向，接受公眾輿論監督。特別是，政府在改進公共管理與服務的同時，領導干部要經常上網瀏覽信息，與網友在線溝通，加強與公眾的互動，主動充當“意見領袖”，及時有針對性地發布信息，澄清事實，化解矛盾，消除輿情隱患。

2.采用先進信息收集分析技術。面對互聯網海量的輿情信息，需要加強文本分類、聚類、觀點傾向性識別、主題檢測與跟蹤、自動摘要等計算機文本信息內容識別技術的研究，形成一套自動化的網絡輿情分析系統，及時應對網絡輿情，由被動防堵化為主動梳理、引導。應充分發揮南京科研院所和大學集中的人才和文化資源優勢，加強對輿情工作的分析。同時，加強與北京、上海等市的輿情研究機構的合作，學習采納先進的輿情采集和分析技術。最后，也要積極學習借鑒國外輿情信息收集研究的新方法和媒介，做到他山之石可以攻玉。

3.運用微博應對輿情。微博是近年來快速發展的信息傳播技術。一些機構和部分領導干部主動開微博，嘗試用“只言片語”來解讀政府決策，與網民平等地暢談工作、生活中的所思所想。在當前的社會狀況和政治環境下，微博是領導干部主動進行輿情應對的很好的方法和渠道。89.98％的干部表示有必要經常到一線（包括開微客、參加電視談話節目）與公眾交流。市委宣傳部的官方微博和南京微博城市廣場等等，也都得到廣大網友的高度重視和好評，其中官方微博“南京發布”，在前不久新浪微博推出的全國政府影響力榜中排名第八，是江蘇省唯一挺進前十的官方微博（在政府影響力榜單前十名中，公安的微博占了4席，包括排名第一的北京市公安局官方微博“平安北京”。江蘇省公安廳官方微博“平安江蘇”則排在第12位）。這些經驗表明，運用微博應對輿情大有可為。

（三）積極探索，運用民意調查的方法輔助輿情應對

民意調查是運用科學的調查與統計方法，通過親自接觸或廣泛了解，如實反映一定范圍內、一定時間內的民眾對某個或某些問題的態度傾向的一種應用性社會調查活動。民意調查至少在三個方面幫助領導進行輿情應對：一是收集和分析輿情。輿情的復雜性和隱蔽性使得領導干部在輿情的把握上往往難度較大。民意調查運用科學的統計和調查方法，定量的分析問題，且具有可控性，為領導干部準確掌握、尋找輿情應對的焦點、重點、難點提供重要參考，也為領導干部在第一時間直接獲取特定人群的輿情信息提供了便利的方法。二是為回應輿論質疑提供依據。面對輿論的質疑，民意調查可以得到更全面真實權威的民意數據，可以通過發布結果來引導輿情，讓群眾信服。三是民意調查聘請第三方或專業的統計機構來實施，這樣的調查結果比領導干部直接回應更具有說服力。目前，有44.25％人表示在自己工作所涉及的公共事務中采用過第三方調查。

（四）借助媒體，爭取輿情引導的主動權

調查顯示，對于“在公共輿論環境下，誰更有表達優勢”，51.19％的干部選擇媒體。借助媒體進行輿情引導，是輿情應對的重要方法和手段。北京大學新聞與傳播學院教授程曼麗認為：“政府要以主渠道強大的信息攻勢，去影響公眾，糾正畸變的輿論”。因此，各級領導干部要重視依托媒體主動進行輿情引導。一是通過引導媒體的議程設置來影響輿情。媒體能喚起公眾對議題的關注，影響民眾對議題的討論，政府可以借助媒體來引導社會民眾關注哪些公共事務，淡化哪些公共事務，使公眾的意見和態度朝著黨和政府預期的方向發展。二是利用媒體的作用影響輿情發展。在輿情產生之初，大眾媒體就向公眾不斷提供背景性的信息，向公眾描述事件全貌；隨后在民眾意見的整合階段，媒體又提供大量解釋性信息和評價性信息，這種全面的分析和權威的評價能夠影響民眾主流意識的形成；同時，媒體還以圖像、聲音等手段傳遞某種情感和情緒，使公眾受到感染。

利用媒體進行輿情引導，主要有三種方式：一是典型引導方式。領導干部要注意發現并及時站出來肯定網絡上、日常生活中群眾自發傳播的典型人物，運用媒體加以宣傳。如貴州省委書記栗戰書、新疆自治區黨委書記張春賢力挺“愛心使者”、網絡人物阿里木就是領導運用典型引導輿情成功事例。二是新聞述評方式。新聞述評、網絡評論是引導公眾正確認識輿情事件，正確參與社會熱點討論的重要手段。我黨歷來都有領導同志親自寫社論、言論的傳統，領導干部在輿情應對中應繼續發揚優良傳統，改變重報道、輕評論的傾向。三是意見領袖方式。發揮專家的勸說優勢能增加輿情引導的力度。對于網絡上出現大量信息，需要意見領袖為他們答疑解惑時，領導干部要善于利用網絡的意見領袖，或特邀專家，或采用專家在線訪談形式來引導輿情，增加實效性。今年3月，鎮江市就在全省率先成立“市互聯網信息辦公室”，把網絡論壇的壇主、“斑竹”、積極分子，敞開胸懷請進來，定期組織沙龍，帶他們走進機關，并邀請各部門一把手現場回答網絡代言人的各種問題。

（五）完善機制，不斷提高輿情應對的長效性

輿情發生的原因比較復雜，相當多的問題是長期積累所致，因此，要把輿情應對做為長期工作而非臨時、應急性工作。中央黨校教授林喆認為，需要通過一系列社會協商制度解決問題，她列舉了五項重要制度：首推首長接待日制度；其次是聽證制度；第三是特別領域的信息公開制度；第四是黨務政務公開制度；最后是人大代表、政協委員公開述職制度。

輿情應對是伴隨著社會發展和時代進步而產生的一個全新課題。在進行輿情應對的實踐中需要把“做”放在第一位，想方設法回應和滿足公眾訴求，這是每位領導干部都要熟練掌握的一門重要功課。