統籌城鄉(xiāng)，積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化

近年來，各地高度重視并著力推進城鎮(zhèn)化發(fā)展，取得了顯著成就，但長期存在的城鄉(xiāng)二元結構矛盾一直未能有效化解。特別是城鄉(xiāng)空間布局尚不合理、公共管理與服務的差距仍然較大，農民利益難以得到公平對待和合理保障，不僅制約了農村人口向城鎮(zhèn)有序流動，削弱了農村發(fā)展的基礎，而且影響到城鎮(zhèn)化發(fā)展的可持續(xù)性。具體表現在以下三個方面：

一、規(guī)劃缺乏統籌，體制不完善。

一是各類規(guī)劃條塊分割，缺乏統籌。經濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，以及各種專項規(guī)劃分別由不同部門編制，城鄉(xiāng)間、部門間、區(qū)域間規(guī)劃不協調、不銜接和相互沖突等問題突出。二是產業(yè)和城鎮(zhèn)規(guī)劃布局混亂。市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)村各級政府紛紛設立“開發(fā)區(qū)”、“工業(yè)園區(qū)”，導致產業(yè)發(fā)展分散，難以形成聚集效應。城鄉(xiāng)結合部建設用地無序擴張，違法占用耕地，布局混亂、管理失控現象普遍存在。三是農村規(guī)劃發(fā)展滯后。突出表現為技術、執(zhí)法人員緊缺、經費緊張，規(guī)劃難以落實到位，濫占土地、違章建設問題突出。四是規(guī)劃的權威性和強制性不足。政府文件、領導指示干預規(guī)劃的問題較為突出。

二、城市仍然是基本公共服務的重心。

當前，公共服務與資源配置仍然側重于城市。一是城鄉(xiāng)公共管理與服務機構的職能范圍、人員編制、經費保障、技術水平等方面差距較大，面向農村的民政、扶貧、衛(wèi)生、勞動、文化等部門的政策制度銜接不足，各種公共資源難以有效整合，難以下鄉(xiāng)。二是農村基本公共服務的投入落后于城市，地方政府的配套補貼經常難以到位。三是城鄉(xiāng)社會保障差距仍然明顯。例如，新農合醫(yī)療保險僅為城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的籌資水平的11.8%；新農保基礎養(yǎng)老金僅為每月55元, 不到全社會平均工資的2%。

三、進城農民市民化進程緩慢。

據全國“六普”數據，我國城鎮(zhèn)化率已接近50%，保守估計“候鳥式”的進城農民約2億。這種“偽城鎮(zhèn)化”問題不逐步解決，依靠二元結構推進城鎮(zhèn)化的體制就難以打破，通過損害農民利益發(fā)展城鎮(zhèn)的格局就不可能破除。現在進城農民工大多是80、90后，追求平等的意識強烈，如果不盡快幫助他們融入城市，將可能產生嚴重的社會問題。除了與戶籍綁定、城鄉(xiāng)分割的醫(yī)療、社保等制度阻礙外，進城農民市民化還面臨兩個突出難題：一是城鎮(zhèn)房價遠遠超出進城農民的負擔能力。有調查顯示，進城農民能夠租、買單元房的只占12%～15%，大多數進城農民工住在不符合衛(wèi)生條件的地下室、簡易房中。盡管實施住房保障制度后，不少地方都表示對外來人口實行一視同仁的住房保障，但實際上并未完全落實。二是進城農民的承包地、宅基地和房屋缺乏市場化的退出機制，不能通過流轉收益支持他們在城鎮(zhèn)安家落戶。

中國特色的城鎮(zhèn)化道路，必須依靠城鎮(zhèn)化和新農村建設雙輪驅動。“十二五”期間，我國城鎮(zhèn)化已步入穩(wěn)速提質的關鍵階段，為保證其健康、可持續(xù)發(fā)展，就必須突破就城鎮(zhèn)論城鎮(zhèn)、就農村論農村的 “二元”慣性思維，必須著力統籌優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，合理規(guī)劃城鄉(xiāng)資源；統籌城鄉(xiāng)公共管理與服務體系，逐步破除阻礙城鄉(xiāng)人口流動的制約因素。

建議

以科學規(guī)劃為統籌，為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展提供保障。

一是構建統籌的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。結合全國主體功能區(qū)規(guī)劃的制定與實施和國土整治工作，以土地集約節(jié)約利用為理念，加強規(guī)劃體制改革和機制創(chuàng)新，建立覆蓋全域、城鄉(xiāng)一體、多規(guī)協調的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系；特別注重強化空間規(guī)劃與社會事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的銜接，將農村公共服務、社會事業(yè)發(fā)展統籌納入規(guī)劃體系。二是統籌做好產業(yè)與城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃。打破行政區(qū)劃約束，科學合理地規(guī)劃產業(yè)、城鄉(xiāng)發(fā)展的空間布局，促進土地適度規(guī)模經營集中，引導農民向城鎮(zhèn)和農村新型社區(qū)集中；強化對城鄉(xiāng)結合區(qū)域的統籌規(guī)劃和管理，控制城市擴張的邊界和形態(tài)。三是加快新農村規(guī)劃建設。引入成都等地的經驗，在農村規(guī)劃建設中實行村民參與的“協商式”和“彈性規(guī)劃”，推廣招募專業(yè)規(guī)劃師駐鎮(zhèn)入村的鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度。四是農村土地整治和城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”應緊密結合多類規(guī)劃，征詢和尊重民眾的意愿，堅持宜聚則聚，宜散則散的原則，結合產業(yè)和人口等要素優(yōu)化配置，因地制宜地進行，避免在“撤村并居”中趕農民上樓引發(fā)矛盾。五是強化規(guī)劃的權威性和問責機制。完善規(guī)劃制定與變更的多元參與機制，保障人大監(jiān)督、專家審查、民眾知情和監(jiān)督的權利。

促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，加大公共資源配置向農村的傾斜力度。

一方面要從國家層面深化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等體制的改革，另一方面要建立城鄉(xiāng)統一的基本公共服務體系，同時加大公共資源配置向農村的傾斜力度。為此，一是鼓勵地方創(chuàng)新城鄉(xiāng)公共管理體制。一些地方的經驗值得推廣，例如對規(guī)劃、住房、衛(wèi)生、社保等部門實行城鄉(xiāng)貫通的“大部制”改革，實現基本公共服務與行政管理的城鄉(xiāng)一體化，有效解決“管理不出城”問題；細分農村公共管理與服務的內容，并明確界定和落實各級政府的權責,等等。二是各級政府應明確規(guī)定對農村基本公共服務的投入增速要高于城鎮(zhèn)。以成都為例，2002年至2010年，該市財政對“三農”的投入增長了31倍，同時將村級公共服務和社會管理支出納入財政預算。三是社會保障應切實堅持 “低水平、廣覆蓋、可持續(xù)”的原則，加大向農村傾斜的力度，適當控制城鎮(zhèn)特別是大中城市醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險水平提高過快的趨勢；統籌規(guī)劃社會保障制度，避免各地保障體系碎片化和城鄉(xiāng)差距進一步拉大。

加快推進戶籍制度改革，落實進城農民的市民化待遇。

成都率先放開戶籍限制的經驗表明，改革戶籍制度在保障城鄉(xiāng)居民平等享受各項基本公共服務的同時，并沒有給城鎮(zhèn)造成如就業(yè)壓力驟增、公共服務供給不足等問題，說明放開城鎮(zhèn)戶口、進城農民市民化的條件已基本成熟。目前的障礙主要是人口流入城市不愿與外來人口分享公共資源。因此，戶籍制度改革必須依靠中央下決心統籌推進。建議規(guī)定除特大城市和個別大城市外，應逐步放寬進城落戶條件，凡進入城鎮(zhèn)的農民，只要有正當職業(yè)并繳納各項社會保險一定年限，有符合標準的住房（包括租房），應登記為城鎮(zhèn)居民并享受同等待遇。

針對進城農民市民化面臨的住房和土地退出的問題，建議：一是繼續(xù)加大城鎮(zhèn)保障性住房特別是公租房和廉租房的建設力度，切實將符合條件的進城農民納入城鎮(zhèn)住房保障體系。二是研究制定農村土地的市場化退出機制，并逐步統一城鄉(xiāng)住房制度，使進城農民在自愿的前提下，可以通過流轉承包地和出售農村房屋獲得在城鎮(zhèn)安家落戶的原始資本。