淺析地方政府對住房政策的執(zhí)行

■王航

淺析地方政府對住房政策的執(zhí)行

■王航

住房是關(guān)系到國計(jì)民生的重大問題，中央政府多次采取措施調(diào)控房價(jià)、增加保障性住房建設(shè)但是政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況并不理想。究其原因。地方政府住房政策執(zhí)行不力是關(guān)鍵點(diǎn)之一，文章首先分析了地方政府住房政策執(zhí)行不力的表現(xiàn)、原因，并提出了強(qiáng)化地方政府公共政策執(zhí)行力的對策建議。

一、地方政府公共政策執(zhí)行不力的表現(xiàn)

1.選擇性執(zhí)行。選擇執(zhí)行是指地方政府根據(jù)政策對本地區(qū)、本部門的影響，采取積極或消極態(tài)度選擇性執(zhí)行中央政府的政策。凡是對本地區(qū)、本部門有利的政策地方政府就會(huì)積極執(zhí)行，而不利于本地區(qū)、本部門的政策地方政府就會(huì)消極執(zhí)行。

如國發(fā)[1998]23號確立的“以經(jīng)濟(jì)適用房為主的多層次的城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”的政策預(yù)期目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)，地方?jīng)]有切實(shí)執(zhí)行中央政府住房政策政策；但國發(fā)[2003]18號確立的“調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房”的政策，地方政府執(zhí)行情況良好。

2.象征性執(zhí)行。象征性執(zhí)行是指地方政府對中央政府的政策表面執(zhí)行實(shí)際并沒有切實(shí)執(zhí)行。例如2009年6月12日，武漢市5141名困難家庭市民參與一個(gè)經(jīng)適房小區(qū)公開搖號。結(jié)果搖中的124名市民中，有6人的購房資格證明編號是連號。房產(chǎn)局最后承認(rèn)，所用搖號軟件系該局下屬單位開發(fā)，未經(jīng)第三方檢測。

3.對抗性執(zhí)行。地方政府在執(zhí)行中央政府政策時(shí)采取“上有政策，下有對策”。例如：為了調(diào)控房價(jià)，遏制房價(jià)過快上漲的趨勢，2011年1月27日，國務(wù)院辦公廳發(fā)出通知要求，尚未采取住房限購措施的直轄市、計(jì)劃單列市、省會(huì)城市和房價(jià)過高、上漲過快的城市，要在2月中旬之前，出臺住房限購實(shí)施細(xì)則。其他城市也要根據(jù)本地房地產(chǎn)市場出現(xiàn)的新情況，適時(shí)出臺住房限購措施。但是，截至2月24日中午，房價(jià)過高、上漲過快的35個(gè)城市中，仍有14個(gè)城市尚未出臺。

二、地方政府住房政策執(zhí)行不力的原因

1.住房政策定位不清晰、住房政策科學(xué)性存在問題。1994年7月國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，我國確立了住房市場化、商品化、社會(huì)化的改革方向。目前，各地政府將房地產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)增加的支柱產(chǎn)業(yè)，通過發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)快速提高地方GDP，增加地方財(cái)政收入，提高政府官員政績。

1998年7月國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革、加快住房建設(shè)的通知》。建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。2003年8月國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》逐步實(shí)現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房。1998年中央政府確定的以經(jīng)濟(jì)適用房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系的住房政策，五年后發(fā)生了改變，顯示了中央政府對住房政策的定位不清晰。

2.中央地方政府權(quán)利責(zé)任劃分問題。現(xiàn)在的財(cái)政管理體制下，中央和地方政府在住房保障責(zé)任上的財(cái)權(quán)和事權(quán)并不匹配。地方財(cái)政收入不足以支付地方財(cái)政支出，地方政府過度依賴土地財(cái)政。在土地供給有限的情況下，增加保障性住房的建設(shè)將會(huì)減少地方政府的土地出讓金收入；保障性住房的建設(shè)也會(huì)降低房地產(chǎn)業(yè)的利潤，影響地方土地出讓金收入和地方財(cái)政收入。地方財(cái)政收入與地方財(cái)政支出存在缺口，地方政府過度依賴土地出讓金收入來維持地方城市建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等地方公共事務(wù)的支出。

3.地方政府追求自身利益。地方政府及其公務(wù)人員在執(zhí)行公共政策時(shí)并非完全的“社會(huì)人”，而是追求自身利益和公共利益的的“復(fù)雜人”。在沒有監(jiān)督約束規(guī)范的情況下，地方政府一位追求地方利益最大化必然會(huì)給地方政府執(zhí)行公共政策帶來困境，難以將中央政府政策落實(shí)到位。

在住房政策上，地方政府作為政策執(zhí)行者考慮的地方財(cái)政收入、地方GDP以及地方政府官員政績的地方局部利益。這是住房政策執(zhí)行不力的重要原因之一。

三、強(qiáng)化地方政府住房政策執(zhí)行力的建議

1.明確住房政策的目標(biāo)定位社會(huì)政策，建立租房為主、購房為輔的消費(fèi)結(jié)構(gòu)。縱觀世界各國，凡是房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展完善和住房保障政策完善的國家，都凸顯住房在保障人民基本生存權(quán)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、體現(xiàn)社會(huì)進(jìn)步的社會(huì)功能，并沒有將房地產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展的動(dòng)力源泉。政府在住房領(lǐng)域首先考慮的是住房的社會(huì)功能。建立租房為主、購房為輔的住房消費(fèi)結(jié)構(gòu)將會(huì)極大地降低住房投機(jī)性需求。

2.改革財(cái)稅體制，建立財(cái)權(quán)與事權(quán)對等的財(cái)政體制，降低地方政府對土地財(cái)政的依賴。

一方面，合理劃分中央地方政府和事權(quán)，根據(jù)財(cái)權(quán)事權(quán)相對等的原則，明確各級政府的財(cái)權(quán)。根據(jù)公共物品的屬性來劃分各級政府的責(zé)任，全國性公共物品有中央政府承擔(dān)責(zé)任，地方性公共物品由地方政府負(fù)責(zé)提供。根據(jù)事權(quán)來劃分財(cái)權(quán)，賦予地方政府更多的財(cái)權(quán)。

另一方面，開征房產(chǎn)稅，增加地方政府財(cái)政收入。實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)業(yè)稅收由依賴房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的流量向存量轉(zhuǎn)變。

3.改革政府績效考核機(jī)制，強(qiáng)化地方政府住房政策執(zhí)行問責(zé)機(jī)制。

現(xiàn)行政府績效考核機(jī)制側(cè)重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，直接促使地方政府對GDP的偏好。應(yīng)該完善政府績效考核體系，對地方政府官員的政績進(jìn)行全面科學(xué)合理的評價(jià)。將地方政府住房政策執(zhí)行情況納入政府績效考核體系中，對于住房政策執(zhí)行不力的地方領(lǐng)導(dǎo)人追究其責(zé)任。

[1]黎民.公共管理學(xué)[M].高等教育出版社，2003.

[2]郭芳,梁代玉.地方政府公共政策執(zhí)行不力問題探析[J].重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào),2010（9）.

王 航（1983-），河南鄭州人，鄭州市二七區(qū)審計(jì)局。)