淺談退耕還林工程成果的鞏固
——以山西省退耕還林為例

李 薇 孫慶來

（國家林業局華東林業調查規劃設計院 浙江杭州 310019）

淺談退耕還林工程成果的鞏固
——以山西省退耕還林為例

李 薇 孫慶來

（國家林業局華東林業調查規劃設計院 浙江杭州 310019）

通過對山西省退耕還林工程現狀的深入調研，分析探討國家農業優惠政策、林牧矛盾、產業化水平低對農戶退耕還林積極性及退耕還林工程成果鞏固的影響及存在問題，并從退耕還林工程經營管理模式、后續產業、國家政策調控等方面提出了對策建議，為退耕還林工程成果的鞏固提供決策參考和依據。

退耕還林工程；成果鞏固；補助政策；優惠政策；山西省

長期以來，由于盲目毀林開墾和進行陡坡地、沙化地耕種，造成了我國嚴重的水土流失和風沙危害，洪澇、干旱、沙塵暴等自然災害頻頻發生，人民群眾的生產、生活受到嚴重影響，國家的生態安全受到嚴重威脅。退耕還林工程就是從保護生態環境出發，將水土流失嚴重的耕地，沙化、鹽堿化、石漠化嚴重的耕地以及糧食產量低而不穩的耕地，有計劃、有步驟地停止耕種，因地制宜地造林種草，恢復植被。它是黨中央、國務院做出的一項改善我國生態環境的戰略措施，是一項涉及中央政府、地方政府和農戶利益的綜合系統工程。1999年，四川、陜西、甘肅3省率先開展了退耕還林試點，由此揭開了我國退耕還林的序幕。2002年1月10日，國務院西部開發辦公室召開退耕還林工作電視電話會議，確定全面啟動退耕還林工程。

1 山西省退耕還林工程的基本情況

1.1 山西省退耕還林工程區的氣候條件

山西省退耕還林工程區位于黃河中游，黃土高原東部，地貌以黃土廣泛覆蓋的山地型高原為主，類型復雜多樣，東西部為山地丘陵，中部為斷陷盆地。工程區屬中緯度大陸性季風氣候區，光熱資源豐富，多數地區水資源不足，氣象災害多。冬季以強冷空氣和寒流為主，降雪少，寒冷干燥；春季升溫快，風速大，蒸發強而降水少，是形成山西“十年九旱”的原因。年平均降水量380-650毫米，降水量地理分布趨勢為東部多于西部，南部多于北部，山區多于丘陵盆地。

1.2 山西省退耕還林工程區的背景與范圍

1999年，國家做出了實行退耕還林試點工作的重要決策。2000年4月11日，山西省正式啟動退耕還林工程，在忻州、呂梁、臨汾、運城的16個縣確立退耕還林試點。兩年中累計完成退耕還林50萬畝。2002年山西退耕還林工作全面鋪開，主要是在呂梁、太行及雁北地區的坡耕地、沙化地、荒山范圍內實施，涉及11個市（地）的113個縣（市、區）、1104個鄉（鎮）、13908個行政村，退耕農戶 103萬戶、392萬余人。涉及范圍之廣，幾乎覆蓋了全山西省。

1.3 山西省退耕還林工程的成效

（1）退耕還林工程的實施，改變了農民祖祖輩輩墾荒種糧的傳統耕作習慣，實現了由毀林開墾向退耕還林的歷史性轉變，有效地改善了生態狀況，水土流失和土地沙化治理步伐加快，森林覆蓋率明顯提升。據統計資料，山西省2005年森林覆蓋率為14.12%，實施退耕還林以來，至2011年末山西省森林覆蓋率提高到18.03%，生態狀況得到明顯改善。

（2）退耕還林工程大大加快了農村產業結構調整的步伐。過去，山區、沙區干部群眾明知坡耕地和沙化耕地種糧產量低，有調整結構的愿望，但調整后短期內沒有生計來源，結構調整緩慢。退耕還林給農村調整產業結構提供了一個較長的過渡期，為農業產業結構調整提供了良好機遇。

（3）退耕還林工程保障和提高了糧食綜合生產能力。退耕還林后，由于生態狀況的改善、生產要素的轉移和集中，農業生產方式由粗放經營向集約經營轉變，工程區及中下游地區農業綜合生產能力得到保障和提高。

（4）退耕還林工程較大幅度增加了農民收入。一是國家糧款補助直接增加了農民收入。到2004年底，退耕還林工程已使3000多萬農戶、1.2億農民從國家補助糧款中直接受益，農民人均獲得補助600多元。據國家統計局農村住戶調查，2003年農民人均純收入增速，西部地區高于全國平均水平，西部地區退耕農戶高于沒有退耕的農戶。二是退耕還林收益成為農民增收的重要來源。在一些自然條件較好的地方，結合工程建設，因地制宜發展林果、畜牧等生態經濟產業，增加了農民經濟收入。

（5）退耕還林工程促進了基層干部和廣大群眾思想意識的根本轉變。退耕還林工程的實施，極大地增強了基層干部和群眾的生態意識，特別是西部地區的干部群眾更加認識到，生態惡劣是其貧困的主要根源，改善生態是改變自身生存和生活條件的根本出路，是發展和進步的前提。

2 山西省退耕還林工程成果鞏固面臨的問題

當前,山西省退耕還林工程建設已進入鞏固成果的關鍵時期,隨著國家農業優惠政策的沖擊和市場環境的變化,山西省鞏固退耕還林成果工作面臨著新的困難與挑戰。通過深入調研, 筆者認為鞏固退耕成果存在的主要問題表現在三個方面。

2.1 退耕還林二期補助，相比種糧收益低，影響鞏固退耕還林成果的積極性

在山西省各地的調研中，退耕農戶普遍反映，2004年以前，種糧要交農業稅，加上糧食價格低，實施退耕還林比種糧更實惠，但近年來種糧和農資補助不斷提高，國家取消了農業稅，糧食直補和農資補貼力度在不斷加大。但退耕還林二期補助只有70元/畝，遠少于糧食和農資補貼力度。

據調查，2010年初山西省安排糧食和農資兩項補貼資金達20多億元，多數縣農業綜合補助已達100元/畝以上。而糧食等農產品價格不斷上升，2000年全省小麥價格只有 1.0元/公斤左右，2010年已經上漲到2.2元/公斤，同時棉花、豆類、蔬菜等其他農產品價格也大幅度上漲，從而使退耕還林政策補助含金量下降。在工程實施初期，按照國家規定，退耕地每年補助100公斤原糧/畝，生活補助款20元/畝。2004年，國家按當時1.4元/公斤價格，將原糧折算為140元現款補助，加上20元/畝生活補助，共計160元/畝。但是隨著我國經濟快速發展，物價不斷上漲，現在 140元只能買到64公斤的原糧，因此第一輪退耕補助標準相對現在的物價，實際含金量已經下降了36%。2007年后，國家將第二輪補助退耕農戶的標準定為90元/畝，比第一輪下降了70元/畝，已低于山西省許多縣種糧和農資綜合補助標準。

山西省很多退耕還林工程區農田仍是當地經濟發展和人民生活的根本保障。退耕還林工程實施以來，部分農戶家中大部分耕地退耕還林，由于氣候條件較差，林木生長緩慢，退耕還林地多以發揮生態效益為主，退耕戶在較長時期內難以獲得經濟效益，政策補助一旦停止或減少，必然會造成退耕農戶收入大幅下降，甚至原本依靠退耕還林補助脫貧的農戶再次返貧。

2.2 撫育管護難度大，林牧矛盾突出

以山西省2011年重點核查結果為例，2003年度保存面積中未成林面積中因缺乏撫育管理導致未成林比例為98.3%，苗木的死亡和生長弱小除了干旱的自然條件原因外，撫育管理難度大也是其主要原因。

造成上述情況的原因，一是禁牧不徹底。由于部分縣在主觀意識上偏重牧業，禁牧不徹底的現象一直存在，雁北地區少數縣牲畜毀壞退耕地林木的情況還比較嚴重。二是退耕農民缺乏林果管理技術。大多數退耕農民原多從事糧食生產，不懂森林經營和果樹管理常規技術，不會基本的經營管理，致使形成低質低效林，群眾不愿繼續經營管理退耕林地。三是技術培訓不到位。科技推廣投入不足，技術推廣人員缺乏，對退耕農民管理果樹和速生林撫育經營的技術培訓工作嚴重滯后。四是由于部分退耕戶外出打工，或者退耕地還林小班地處偏遠山區，交通不便，放棄了管護。

2.3 產業化水平低，對工程建設增效拉動力不足

提高退耕還林工程的質量和效益，增加退耕農戶收入，是鞏固退耕還林成果的根本途徑。十年來，各地以退耕還林工程建設為依托，涌現出了一批規模大、效益高的林業特色產業基地并帶動一批加工企業的建立和發展。但退耕還林工程產業化發展還處于總體較低水平，主要表現在以下方面。

（1）缺乏統一發展規劃。部分縣退耕還林工程建設中，缺乏產業發展的基本理念和統一規劃，對退耕農戶沒有統一組織引導，造林地塊散、面積小、樹種亂，戶數多，退耕農戶各自為戰，獨立經營，產品銷售無龍頭、無品牌、市場競爭力差，沒有形成產業化發展所要求的集約化經營、規模化發展的基礎格局，直接影響了工程向產業化方向發展。

（2）林下產業發展規模小。山西省林下產業總體規模小、發展速度慢。根據調查，全省大部分的林下土地資源與環境資源處于閑置狀態，造成巨大浪費，影響了退耕農民的收益和成果鞏固。

（3）后續加工企業發展滯后。在部分地區，與退耕還林緊密相關的加工企業規模小，退耕還林形成的林草資源得不到有效利用，制約了退耕還林工程產業化發展。例如:晉北地區在退耕還林工程實施中種植了大量的檸條，由于缺乏大型飼草加工企業，檸條利用率較低，直接影響了工程效益。

造成以上問題主要有三方面原因:第一，退耕還林工程建設中對鞏固退耕還林成果、發展后續產業缺乏前瞻性認識，沒有把退耕還林工程后續產業化發展放在本地經濟社會可持續發展的大局中進行長遠謀劃，對群眾缺乏統一組織和引導，對林下產業發展以及后續加工企業從政策和資金方面缺乏有力扶持。第二，工程管理部門技術力量不強，對退耕還林后續產業發展典型示范的宣傳不到位，技術指導不到位，難以滿足工程建設需要。農民對林業產業缺乏深入了解，心中沒底。第三，退耕還林工程實行家庭承包經營與產業集約化發展之間的矛盾突出，農民在資源整合、融資、技術、市場等方面制約因素多，制約了工程后續產業化發展。

3 山西省退耕還林工程成果鞏固的對策建議

3.1 切實落實政府禁牧令，加強監督、撫育、補植工作

山西省各級政府及其林業主管部門要嚴格貫徹落實《退耕還林條例》，加強對退耕農戶的宣傳工作。切實落實省政府的《封山禁牧辦法》，積極采取封山禁牧，提倡舍飼圈養等措施，妥善處理好林業與牧業之間的發展關系，解決林牧矛盾沖突，切實保護好退耕還林成果。對那些由于退耕農戶常年外出務工，退耕還林地長期處于失管狀態的情況，林業主管部門應當加強檢查、監督，加強撫育、補植工作。通過加強撫育管理，盡早使退耕還林地上的林木郁閉成林，不斷提高林木成林率和森林資源質量。

3.2 借鑒好的經營管理模式，形成產業鏈

山西省晉城市陽城縣寺頭鄉，退耕地還林工程建設與農村產業結構調整有機結合，有效地促進了林農增收。寺頭鄉張莊村蠶桑產業已成規模，為村里重要產業支柱，村民純收入的60%來自蠶桑產業，退耕還林效果顯著。張莊村總人口800余人，有蠶桑園面積2400多畝，其中退耕地蠶桑面積1200多畝，占全村蠶桑園面積的50%，人均有蠶桑園面積近3畝，2010年僅蠶桑一項人均年收入高達4000余元。鄉政府通過認真分析鄉情，緊緊抓住國家“東桑西移”的戰略機遇，明確提出了“生態立鄉、蠶桑興鄉”的發展目標，嚴格落實退耕還林補助和蠶桑生產獎扶政策，七年來共發放補助資金560萬余元，使退耕還林農戶不但享受到了國家的退耕還林補貼，同時還享受到陽城縣和寺頭鄉發展蠶桑生產的無償供苗、桑園病蟲害集中防治、蠶種補貼、蠶繭返利等各項優惠政策，群眾栽桑養蠶的積極性明顯高漲。同時，為進一步做強做大蠶桑產業，鞏固退耕還林成果，鄉政府主動出擊，積極在拉長蠶桑產業鏈上做文章。一是投資800余萬元，建成了華北地區唯一加工桑椹果汁飲料的農業產業化龍頭企業——山西帥源飲品有限公司，年產各類桑椹飲料3000余噸。二是通過招商引資，引進資金3200萬元，于2007年組建了生產規模為8組的自動繅生產線、年產白廠絲300噸的仙桐絲業有限公司。三是利用廢棄桑條，成功開發出制作香茹新技術，正在全鄉范圍內推廣。蠶桑產業的做大做強，極大地帶動了寺頭鄉的林業生產，同時解決了農村富余勞動力就業，增加了群眾收入。

3.3 雁北地區發展林下經濟與養殖業，南部地區發展多種經營

通過調研發現，山西省南北地區退耕還林工程各具特點，要根據實際情況實際分析，不能一刀切。

山西省雁北地區地廣人稀，地勢平緩，土地裸露、沙化較為嚴重，大部分為年降雨量400毫米以下貧困地區。這些地區退耕還林工程以檸條灌木生態林為主，地塊集中連片，生態環境明顯改善。農戶積極性不高的根本原因是農戶從退耕還林工程中得不到較好的收益，只能靠政府的補貼。筆者認為，在灌木林覆蓋的現狀下，水土保持得到明顯改善，今后可逐步增加喬木生態林的補植工作，大力發展林下經濟和林下養殖業。更好地顯現退耕還林工程生態效益的同時，亦可增加當地農戶的收益。喬木生態林成材后可根據相關政策進行間伐、再補植。退耕農戶不僅改善了生態環境，更得到了經濟效益，還可以更好地穩固退耕還林的成果。

山西省南部山區地勢險峻，降雨量相對較高，土壤肥力較北部略好。退耕還林工程地區以喬木生態林、經濟林為主。筆者認為在條件相對好的工程區應大力發展多種經營，針對林業見效周期長、近期經濟效益不明顯的缺陷，以栽樹為主、養殖為輔，長短結合的經營辦法。只要管護到位，經營合理，一定可以增加農戶的經濟收入，充分調動退耕農戶的積極性。實現“退得下、穩得住、能致富、不反彈”的目標。

3.4 謀劃產業大局，加快培育退耕還林后續產業

3.4.1 爭取政府支持

發展退耕還林后續產業關鍵在于政府，只有政府層面上把后續產業工作掛上號、擺上位、扶到位，才能加快發展步伐。各級林業部門應在深入研究、精心準備的基礎上，針對退耕還林后續產業發展問題向政府進行系統的、有理有據的匯報，使政府真正了解發展工程后續產業的重要作用和優勢潛力，積極爭取各級政府在資金和政策等方面的支持。

3.4.2 搞好產業規劃

按照統一規劃，引導退耕農民按照“一村一品”、“一鄉一業”的產業發展思路，逐步向規模化、集約化方向發展，打造產業化、規范化的高效林果產業基地，解決千家萬戶盲目發展的問題。

3.4.3 強化示范推廣

要結合鞏固退耕還林成果項目建設，通過扶持、命名、掛牌等手段，建立一批規模大、質量高、效益好的示范基地，重點推廣優質高效新品種，林下種養高效模式、科學撫育經營技術以及適應市場經濟體制的高效管理模式。通過建立示范基地，組織現場觀摩，引導退耕農民積極參與發展后續產業。

3.5 發揮政府職能，加大退耕地還林的扶持力度

多方籌措資金，加大退耕還林扶持力度。一方面通過省政府、省政協以及省財政、發改委等多種渠道，積極向國家有關部門建議提高退耕還林補助標準。建立與糧食直補等農業優惠政策相平衡的機制，即退耕農戶以相同標準享受糧食直補，以消除國家實施農業優惠政策對退耕還林帶來的沖擊。建立鞏固退耕還林成果的長效補助機制，對退耕還林中的生態林，納入生態公益林補助范圍，由國家財政長期進行補助。另一方面，積極爭取政府支持，通過政府統一協調，圍繞鞏固退耕還林成果整合相關項目及資金。通過整合資金和項目，實現資金使用效益最大化，彌補工程后期國家資金投入不足的問題。

充分發揮退耕還林領導小組作用。退耕還林領導小組是政府發揮領導、協調職能，組織指導有關部門共同搞好退耕還林工作的重要領導機構，在工程建設中發揮了重要作用。當前，在鞏固成果面臨困難的形勢下，進一步強化退耕還林領導小組的職能，通過領導小組協調財政、發改等有關部門，解決工程管理機構建設、工作經費不足等難題，并定期召開會議，及時研究鞏固成果中存在的主要問題，制定對策，確保成果鞏固工作順利推進。

[1] 李育材.中國的退耕還林工程.北京:中國林業出版社，2005.

[2] 山西統計信息網.http://www.stats-sx.gov.cn/html/ 2009-12/2009121103141156493055.html，2009 - 12-14.

[3] http://baike.baidu.com/view/2886872.htm

S728.9 獻標識碼:B

1004-7743（2012）02-0005-05

2011-11-20