商業銀行的公眾責任*
——理論基礎及其實現

曾東紅

一、現象觀察與命題緣起

銀行與公眾的矛盾和利益沖突在世界范圍內具有普遍性。在西方，自20世紀七八十年代以來，隨著發達國家以取消利率管制、放寬開業及展業等限制為核心的金融自由化運動的發展，銀行與公眾利益矛盾沖突的尖銳化實際上早就時隱時現。法律對這種矛盾沖突的規制和協調相生相伴。例如，由于銀行改變20世紀80年代以前的傳統做法，向客戶收取銀行賬戶管理費并不時抬高開戶門檻，導致相當部分弱勢群體無力開立銀行賬戶。于是，保障公眾開立享有基本金融服務的銀行賬戶的權利便成為相關國家立法規制的重要任務。法國銀行法首先以保護公民的基本權利為由進行干預①其中，法國1984年《銀行法》第58條規定，任何人如果其開立活期賬戶的申請被數個信用機構拒絕而沒有銀行賬戶時，可以要求法蘭西銀行指定信用機構或者個人或者服務部門，為其開立賬戶并提供現金業務服務。參見馬能澤主編:《中華人民共和國銀行法全書》，北京:企業管理出版社，1995年，第1770頁。2001年法國《貨幣與金融法》進一步規定，任何在法國有住所而尚未有銀行賬戶的個人和法人，都有權在其希望開立賬戶的信用機構中開立享受基本金融服務的基本賬戶。See:Article L312—1，Code monétaire et financier，http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do;jsessionid=331F1F9A45B11A 1CA725 E57DFBCE 7EC4.tpdjo17v_1?idSectionTA=LEGISCTA000020866615＆cidTexte=LEGITEXT000006072026＆dateTexte=20111017 ，Downloaded 2010—10—17.。美國一些州立法和司法機構也以保護消費者為由紛紛作出反應①自1980年代中期開始，公眾日益關注伊利諾斯、紐約等七個州的銀行收取高昂服務費的情況。這些州先后通過法例，授權銀行監管機構監管(supervising)和規制(regulating)銀行收費，并有權要求銀行為公眾提供基本銀行賬戶?？蓞⒁?001年香港立法會秘書處研究報告:《英國及美國對銀行客戶的保障:基本銀行服務的收費》，第33—36頁，http://www.legco.gov.hk/yr01 －02/chinese/sec/library/0102rp01c.pdf，下載時間2011 年10 月11 日。其中，紐約州總檢察長Elist L.Spitzer 2000年間對位于州內包括匯豐銀行在內的四大銀行收費情況展開長達一年的調查后，申明“享用低廉的基本賬戶是每一個紐約市民的一種權利”，最終促成銀行發起提倡低廉基本銀行服務的運動，首開政府公訴機關介入銀行服務領域公眾保護的先例。See:Jayson Blair，“Banks Agree to Stop Discouraging Basic Account”，New York Times，N.Y.，July 13，2000，p.B7.。從20世紀末開始，這種法律介入逐步進入高峰時期。在捍衛公眾基本權利和保護消費者權益的旗幟下，西方一些主流國家的法律至少從如下幾個方面對銀行與公眾的利益沖突進行了不同程度的干預和協調:一是倡導免費或者低廉的基本銀行服務(Basic Banking Service)制度②雖然美、法等國首先開始了有關立法和實踐，但是，把基本銀行服務作為一項社會公共政策，開展全國大規模聲勢浩大運動的是英國。1997年英國工黨上臺執政后，提出解決“社會排斥(social exclusion)”問題的國策，在金融領域相應提出了解決“金融排斥(financial exclusion)”、“金融和諧(financial inclusion)”問題以及“普世享有銀行服務(banking the unbanked)”的理念?；俱y行服務作為其重要舉措被正式引入英國2001年和2005年的《銀行業經營守則》(The Banking Code)。See:House of Commons Treasury Committee，Banking the unbanked:banking services，the Post Office Card Account，and financial inclusion，Published by authority of the House of Commons，London:The Stationery Office Limited.HC 1717.英國基本銀行賬戶的功能特點是:免費或個別項目收取很低廉的費用;可以直接存取支票和現金;可以轉賬支付各項費用;無最低存款額限制;無透支額度;可以提取賬戶上的最后一便士。See:The Banking Code，at Section 3，Published by BBA Enterprises Ltd.，2005.這些功能特點也大部分被加拿大政府2003年頒布的《便利使用基本銀行服務監管條例》(Access to Basic Banking Service Regulations)所吸納。;二是以促進銀行向公眾披露信息的簡明、通俗及充分為主要手段，保護消費者的知情權利和選擇權利③典型的如美國1991年制定的《據實披露存款資料法》(Truth in Saving Act)及其后實施該法的一系列法令。;三是開始監督銀行經營手法并對銀行涉及一些公眾性服務的收費納入管制或者督導范圍④例如，英國財政部2001年發布的指導性文獻《零售金融產品標準》(Standards for retail financial products)，規定了著名的cat標準。澳大利亞2005年通過修訂《支付系統規制法》(Payment System(Regulation)Amendment Act 2005)，將銀行支付、匯兌方面的經營手法及收費標準納入《交易行為法》(Trade Practices Act)的調整范圍。;四是要求銀行維護客戶金融交易活動的安全⑤典型地表現為三個方面:一是1980年代以來存款保險制度逐步被許多國家采納，并且增加了強制為儲蓄存款人提供最低保險限額保障的功能;二是互聯網技術在金融業廣泛應用后，各國均頒布并不時修訂保障客戶安全的法律或者指引;三是西方主流國家在電子銀行立法方面把消費者的小額電子交易風險限定在最低水平。;五是強化公眾對銀行投訴的紛爭解決機制⑥目前在英、美、加、澳及歐洲大陸的法國、德國、瑞士、西班牙等，均建立了法定的、專門的銀行消費者糾紛的投訴、裁決機制。?？梢哉J為，就崇尚充分自由競爭的銀行監管體制而言，西方一些主流國家在保護公眾金融服務利益的法律介入可謂空前突出。但是，總體來看，舊有的利益沖突解決程度有限，新的矛盾卻隨著金融業的日新月異而層出不窮。本世紀最嚴重的全球性金融危機爆發以來，以美國為代表的一些發達國家以保護公眾利益為由頒布了一系列較為嚴厲的金融監管法令⑦典型的如美國國會2010年制定的《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act)及其后續法令。，其效果有待觀察。擁有全球220多個會員的國際消費者聯合會(Consumer International，CI，我國為其完整獨立會員)指出，本次金融危機爆發后，經合組織(OECD)和20國集團雖然意識到了金融消費者保護面臨的嚴峻挑戰，但并未認識到危機爆發的重要原因是消費者缺乏金融保障和金融和諧(financial inclusion)，而國際社會的應對方法主要集中于穩定金融市場，漠視了消費者權益，一再強烈要求2011年底于法國舉行的G20峰會必須加入“消費者享有公平金融服務”主題并采取確實有效的相應措施①主要措施包括:在G20成立金融消費者保護專家組，監管各國銀行的金融服務合同、收費和經營手法，確立金融產品信息設計和披露標準，促使銀行展開金融消費者服務的競爭，成立專門的金融消費者保護國家級政府組織，開展金融消費者保護的合作等。See:CI，Consumer for Fair Financial Services:The CI Campaign on Financial Services 2010—2011.http://www.consumersinternational.org/our－work/financial－services/key －projects/g20 －campaign/resources，Downloaded 2011—10—08;CI，Safe，Fair＆ Competitive Markets in Financi－al Services:recommendation for the G20 on the enhancement of consumer protection in financial services，March 2011，http://www.consumersinternational.org/media/669348/cifinancialreport 2011.pdf，Downloaded 2011—10—03.。從另一角度看，這些至少表明，以銀行業為首的金融業與公眾利益的矛盾和沖突發展到了新的階段，出現了新的形式。

在中國，近十多年來商業銀行(包括外資銀行)與公眾關系問題也持續性地成為社會生活的聚焦點?？疾炱饋?，銀行遭遇公眾指責至少有四方面:一是無視公眾存款對銀行生存和營利所作的重要貢獻，純粹根據自身利益最大化法則單方面決定銀行收費。收費項目泛濫、高昂，歧視性收費等問題屬之。二是片面追求自身績效，規避公眾基本金融服務的供給之責。不合理的服務項目設置，節假日營業時間安排、網點設置不便利等問題屬之。三是疏于尊重公眾金融消費權利，對服務質量和水平的改進缺少硬約束。不迅速改善公眾長時間排隊等候服務的不合理狀況、不提供最優選服務等問題屬之。四是怠于履行保障金融服務設施安全和金融風險的教育之責。不承擔柜員機等銀行替代性設施運營安全的風險、不積極承擔金融產品的風險教育義務等問題屬之。

圍繞銀行到底是否應當承擔或如何承擔一定的義務以緩解其與公眾的矛盾，社會各界有各種各樣的看法②以銀行收費項目為例，2007年4月間，由于群情激憤，加之數位全國人大代表在參會期間的聯名呼吁等壓力，我國主流銀行開始被迫取消跨行查詢項目的收費。消費者維權力量認為它是“庶民的勝利”，我國經濟學界的典型評價卻認為它是違反市場經濟理念的“鬧劇的開端”?？蓞⒁婄妭?《如何看待叫停跨行查詢收費》，《中國發展觀察》2007年第5期。而直至2011年3月間，在金融監管機關明令禁止數十項收費之下，一些銀行仍然明知故犯?？蓞⒁娭袊l改委網頁:《部分銀行業金融機構違規收費受到嚴厲處罰》，http://zys.ndrc.gov.cn/xwfb/t20110818_428951.htm，訪問時間2011年10月8日。。問題的實質在于利益之爭，歸根到底是一種利益關系的調整。因此，不管如何認識，其終極的解決必然涉及到法律上的判斷。

一般而言，銀行在現行法律框架下所承擔的義務大致可以分為公法和私法方面的義務。前者是銀行對國家和社會承擔的責任，往往與銀行監管的目標和任務有關。由于現階段各國銀行監管的主要目標是維護金融體系的安全③當然，金融體系安全在西方也被看作是公眾利益，但這是抽象意義上的公眾利益。和貨幣政策目標的落實，故此類義務與銀行在公眾切身利益上應該做些什么的問題往往沒有直接關聯。后者是銀行對客戶的義務，主要由合同法律關系約束，包括雙方約定的義務(明示的特定義務)和法律規定或交易習慣蘊含的一般義務(默示義務)等方面。然而，銀行業的特點決定了銀行總是處于強勢地位，合同機制應對這種情形具有先天性的缺陷。而且，銀行與公眾矛盾往往發生在動態過程，其中，有些屬于雙方未達成合同關系就面臨的問題，有些屬于金融服務的環境問題，有些屬于公眾單方面的愿望，諸多環節難以上升到合同關系加以調整④這也導致近年來中國消費者維權組織屢屢試圖利用傳統法律手段在銀行經營手法、收費合理性等方面維護金融消費者利益難以奏效。。此外，人們還寄望通過銀行主動承擔社會責任或者加強金融消費者保護的方式來平衡兩者之間的利益。但事實上，企業的社會責任難有法律界限，沒有明確法律內涵的社會責任是很難落實的。2008年金融危機爆發前后，那些平時被標榜為擔當社會責任“標兵”的大型國際金融企業，在公眾最需要他們履行社會責任的時候卻背叛了它⑤典型的例子包括美國國際集團(AIG)濫用保險資源對金融衍生產品進行擔保的事件，以及在應對本次金融危機過程中，美國9家接受政府援助的大型金融機構不顧公眾強烈譴責，在嚴重虧損狀態下還發放330多億美元巨額花紅的事件等。See:Susanne Craig，Deborah Solomon，Bank Bonus Tab:“Nine Lenders That Got US Aid Paid at Least 1 Million Each to 5000 Employees”，The Wall Street Journal，July 31，2009，p.A1.，就是明證。至于消費者保護機制，由于金融消費領域有其特殊性，在消費信貸等領域過分強調金融消費者的弱勢地位，對銀行和整個金融體系安全又是不公平的。

公眾好惡并非法律上判斷事物正當性的決定性標準，但如果銀行缺乏公眾意識和相應的法律責任約束，其對公眾應有利益、福祉的損害或者潛在的損害威脅無疑令人擔憂?，F有法律、消費者保護以及企業社會責任機制都不足以在既保障公眾基本金融權益，又尊重銀行自主自治之間取得平衡。本文希望在法學理論上引入商業銀行公眾責任的概念，一方面對現有立法中有關銀行對公眾的義務加以總結提煉;另一方面在法學理論中，對銀行義務和公眾基本金融權利邊界提出明確的法律價值觀和法律判斷路徑，藉此倡導銀行公眾責任意識，維護公眾對商業銀行的正當權益，促進金融和諧。

二、商業銀行公眾責任的引入及其基本內含

本文所引入的商業銀行公眾責任，是指商業銀行作為經特許開發、利用公眾金融資源的經濟組織，在提供公眾性金融服務時應當承擔的普遍、基本的法律義務。

(一)商業銀行是否應當承擔公眾責任

商業銀行是以營利為目的的企業，具有極強的自治權。憑什么要求他在承擔存款、貸款、結算等關系中對客戶承擔一般和特定的合同義務之外，還須“額外”承擔公眾責任?這種責任定置是否符合市場機制，合乎法理?回答是肯定的。

首先，銀行承擔公眾責任的基礎在于其角色的公共性，即因依法得到政府特許從事社會公眾所需的金融服務而被附著的公共屬性。在經濟學中，穩健的銀行業所提供的服務，由于其在支付體系與匯兌體系中所起的作用以及與金融中介相聯系的積極的外部效應，通常被認為是一種公共商品①［美］查理士·恩諾克、約翰·格林主編，朱忠、朱紅等譯:《銀行業的穩健與貨幣政策:全球經濟的一些問題及經驗教訓》，北京:中國金融出版社，1999年，第48頁。。從法學角度看，基于國家特許而形成的專營性主體地位對公眾利益有強烈的影響。正如《日本普通銀行法》第一條開宗明義指出的那樣，銀行法的所有目的，都以銀行業務的公共性為前提。因此，承擔一定的公眾責任以滿足這種公共性的要求，是商業銀行取得市場準入“門票”進而營業和展業的題中之義。

同時，銀行承擔公眾責任具有經濟利益的對價基礎。因為，公眾為商業銀行提供了具有特殊稀缺性的金融資源②本文關于存款資源是具有特殊稀缺性金融資源的觀點，借鑒了崔滿紅教授有關金融資源理論的研究成果。其主要觀點可參見:崔滿紅:《金融資源理論研究》，北京:中國財政經濟出版社，2002年，第107頁。。“對銀行來說具有最重要意義的始終是存款?！雹郏鄣拢蓠R克思著，中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局譯:《資本論》第3卷，北京:人民出版社，2004年，第454頁。現代金融統計學還表明，絕大多數國家的存款總額都已達到該國銀行負債和資產總額的70%—80%④崔揚等主編:《商業銀行資產負債管理理論與操作》，北京:中國工商出版社，1997年，第346頁。。存款人為銀行提供了賴以生存的信用基礎，連同與此相聯系的公眾信貸、金融服務消費等市場提供了銀行最重要的利潤來源。這些資源是銀行運營和營利的源頭活水。有付出必然有權獲得回報，有特殊的獲取，應當有特別的回饋義務。

那么，如何理解銀行提供的存款利息、保管服務、信用支持及其他金融服務等回報呢?嚴格而言，那些只不過是在公眾特定個體參加的合同法律關系中，銀行給付的合同對價。該等對價之集合的確屬于銀行對公眾提供稀缺性金融資源之回報的一部分，而且是重要的一部分，但不是全部。換言之，公眾除了在參與具體的法律關系時享有銀行給付的對價外，還應當整體性地享有受回饋的權利。這是由金融資源及其供給的特性決定的。其一，金融資源整體具有一種整體性價值，比如銀行批發業務與零售業務就有天壤之別。其二，金融資源供給的特殊性使公眾在利益方面遭受了特殊的忍讓，這種忍讓或是法律對“銀行專營”的限制造成的，或是銀行業的壟斷優勢和公眾的不對稱地位造成的，或者兼而有之。而忍讓在商業社會中歷來就是一種對價。其三，經濟學知識還告訴我們，公眾金融資源是一種不可多得的公共資源。公眾的貨幣資產具有極強的信用創造能力，是最容易創造價值的資產。這種資源本身不屬于政府，而屬于公眾，原本就掌握在公眾手中。正如開發其他公共資源應當交納特許費那樣，開發利用公眾金融資源同樣應當付出公益代價，這種代價不由政府收受，而應當體現在銀行應當承擔的對公眾有益的合同之外的基本義務中。

(二)商業銀行公眾責任的基本內容

那么，商業銀行公眾責任到底應當包括哪些基本內容呢?筆者認為，它與公眾對現代公共金融服務普遍、基本的需要密切相關，應與一定社會場景相適應?，F階段，主要應包括如下幾個方面。

1.基本銀行服務義務

基本銀行服務是指當代社會的普通公民由于生存和發展的環境需要所依賴的基本金融技術服務。這是社會環境變遷的逼迫所產生的必要需求。比如，多數人一生至少需要一個銀行賬戶，否則，其難以生存或者生存條件遭到不應有的惡化。有銀行賬戶的人，在一定時段至少有若干次無法或者難以回避的收支結算需要，否則，他或者他的家庭或者他正常的人際關系圈就會受到不應有的壓抑。當有賬戶的人聚集成一個有一定規模的社區，它必須有銀行的營業網點作支撐。如果所有的銀行出于自身的惟利是圖目的而不愿意在這個社區開立營業網點或者設施，且這種現象不受約束地蔓延開來，這個社會的生存環境就變得十分惡劣。顯然，社會越是進步，上述需要就變得越為基本。銀行如果在任何條件下都拒絕提供滿足這種需求的服務，那么，人們就沒有理由容忍剝奪自己生存基本需要的銀行存在。問題在于以怎樣的方式和什么代價來提供這種服務?概括起來無非有兩種可能:一是由銀行等價有償提供;二是由銀行在一定范圍內無償或者折讓提供。第一種情形是銀行所希望的，但由于公眾的忍讓為銀行提供了生存和發展的條件，銀行仍以絕對的等價有償為前提或者導向才愿意提供，那是不公正和不道德的。而第二種情形體現了銀行在一定條件下對公眾的回饋，是公平和必須的。因此，剩下的問題就是這種條件的限定。

筆者認為，提供基本金融服務的條件的界定關鍵在于服務的類型和服務的范圍的確定。比如，居民至少應當擁有一個免費的基本賬戶，這個賬戶能夠滿足他基本的生活需要。對于薪金、社會福利收支及水、電、煤氣、租金等日常生活轉賬結算應當適當免除收費，對于匯兌應當給以合理次數或者數額的免除收費。當然，這些基本項目的確定應當有法律規則明確規定或者由利益相關各方互動、協商最終走向強制性的正當程序。在這一過程中并不排除政府履行公共職能給予一定成本補貼。

2.通俗地披露金融服務與產品信息義務

近年來，經過各國立法機關和金融監管機構的努力，持續披露信息已經成為公眾銀行(public bank)的一般義務。但是，一般的持續披露義務實際上以金融、法律等專業技術標準為限，所披露內容是商業銀行的運營信息，主要便于專業人員的理解，對普通公眾沒有直接意義。公眾存款人(包括潛在存款人)有權要求商業銀行以通俗披露的方式，使自己清楚明白商業銀行對公眾存款人開放的所有服務、產品、技術的優點、缺點及風險。銀行應當采取特別措施提供充分信息披露和指引，保障公眾充分的選擇權。

3.公眾性服務項目的便利化義務

銀行有義務提供簡便、及時的公眾性金融服務。所謂便利，是指時間、地點、程序上的便利，表現為營業時間充適、營業場所布局適需、業務手續簡便等方面。比如，一方面，商業銀行有權根據利益最大化的原則選擇營業時間和場所;但另一方面，就其中的諸如個人存取款、公用事業及日常開支結算等公眾性業務，公眾完全有權要求銀行把營業時間與公眾通常上班時間適當錯開，甚至要求銀行提供必要的公眾節假營業服務。又如，公眾應當有權要求具有零售業務的利益相關銀行，在公眾服務需求密集的舊城區、主要居民區、零售商業繁華地區等，適當配置營業網點或者服務設施。及時，是指對具有公眾性的金融服務請求不得拖延和使公眾過分等待。一位法學教授在解釋商業銀行對存款本息的“保證支付，不得拖延和拒絕”義務時，曾形象生動地指出:所謂“不得拖延”是無條件的，它不同于“不得無故拖延”，后者是有條件的。這意味著銀行在營業時間內即使遭停電而電腦無法運行，也應當立即改為手工操作，而不能讓存款人等到電力恢復時再來①吳志攀:《金融法概論》，北京:北京大學出版社，2011年，第141頁。。這種詮釋頗為精要。事實上，除非遭受不可抗力，否則，銀行任何拖延，任何持續性地讓公眾客戶或潛在的公眾客戶不合理地長時間排隊等候的行為，都構成濫用公眾金融資源、違背公眾責任的行為，并損害公眾致富或者休閑機會。

4.金融風險教育義務

金融服務和產品日新月異且復雜，要求普通公眾自力跟隨風險變幻的步伐是不公正的。銀行在自己的公眾業務范圍內應當培養公眾的金融安全消費意識，包括金融風險意識;對涉及公眾的金融產品和創新服務，承擔金融風險教育的義務;對公眾安全消費的指引應有可預見、持續性的政策和內部保障機制。

5.保障公眾儲蓄存款安全義務

存款的安全保障義務有積極義務和消極義務之分。前者如要求商業銀行加入儲蓄存款保險機制，加強內控、資產負債比例管理，進行金融創新時實施風險隔離等。保障涉及公眾的運營設施，如銀行卡消費終端系統、ATM、智能卡等安全運營。后者如禁止追逐暴利義務。商業銀行對公眾存款的依賴性決定了其不應當對客戶施加暴利營運手段，同時也決定了它應當盡最大的注意義務，避免經營暴利行業和產品，如風險杠桿過大的金融衍生品。

不必諱言，從相關國內外實踐看，上述一些義務雖已被不同角度、不同程度地納入了金融立法規制，但相關立法又都顯得不夠堅定、明確、完整。前一情形意味著現今倡導商業銀行公眾責任的理念已經有相當程度的現實基礎;后一狀況至今仍慫恿著一些銀行怠慢公眾合理訴求。建樹商業銀行公眾責任理念任重而道遠。

三、商業銀行公眾責任對傳統義務觀的傳承與超越

前論可知，商業銀行公眾責任的基本屬性是具有對價基礎的普遍法律義務。這意味著它最終可由法律規范或者由法律原則指導下加以調整，并由國家強制力保障實施。該義務的履行能使公眾的基本金融服務需要得到普遍的滿足。因此，它對應的是公眾對銀行業的基本權利。這是對關于商業銀行的傳統義務觀的傳承和超越。我們不妨以商業銀行對消費者的責任、企業社會責任以及商業道義責任進行對比考察。

首先，銀行公眾責任理念吸收了銀行對消費者責任的公眾性屬性，但它與后者仍有實質不同，并且對公眾的保護范圍更廣、程度更深。消費者權利畢竟是國家法律基于對弱勢群體的扶助，對相對強勢方附加法律義務而產生的;公眾對商業銀行的基本權利則還基于其金融資源在特殊環境下的讓渡而獲得的回報。因此，雖然公眾在接受商業銀行提供的金融服務過程中享有權利，以及商業銀行在運營與公眾有關的金融業務中應承擔的責任，目前被納入消費者權益保護的視野，但商業銀行承擔公眾責任本質上是一種獲得益處后的回饋，其許多內容可以借助消費者權益保護法來表達;其機制和法理基礎在諸多情形下不能被消費者保護所代替。消費者的界定有時是很難的，對消費者的保護程度也很難判斷，有時同一事在不同的國家可能因價值取向相反而不同，國內銀行卡的收費與風險責任與發達國家有較大區別就是例證。反過來，對消費者保護是否正當和合理，銀行有無在消費者保護中不合理地受損，則可以用銀行公眾責任作為判斷尺度。超過了銀行應當承擔的公眾責任，則就應當審視消費者保護是否過了頭。

其次，銀行公眾責任也吸收了某種企業社會責任屬性，但后者與前者仍有相當異質。這主要是指銀行履行對公眾的義務，客觀上雖能起到盡社會責任的效果，但銀行承擔公眾責任的基礎主要不是作為社會成員的義務。時下一些銀行聲稱已經承擔的環保責任、雇員責任、企業文化建設等部分社會責任也不屬于銀行公眾責任的范圍，甚至個別方面還恰恰相反。比如，銀行對員工的信用優待往往被認為是對雇員承擔了社會責任，但那恰恰可能違反了對存款安全的公眾責任。過分強調商業銀行的社會責任實際上容易為銀行不履行公眾義務起到淡化的作用，因為在人們的傳統思維中，社會責任畢竟主要還是靠自覺、自發來實現的，而不是靠法律強制力。這與商業銀行的公眾責任是有相當距離的。

再次，商業銀行的公眾責任還包含了商業道義責任的屬性。商業銀行公眾責任部分內容是銀行的商業道義長期發展并在一定階段被法律確認的結果，具有法律責任和商業道義雙重屬性。不可否認，一些商業銀行出于戰略眼光，能夠自發用商業道義責任來約束自己。但是，單純的商業道義本身畢竟不能用法律強制力保障實施，而且，商業道義具有一定的模糊性，很難保證都能夠惠及公眾。

如果以責任內容的客觀范圍來概括，銀行公眾責任的范圍包含了銀行消費者責任，并與銀行的企業社會責任和商業道義責任部分競合。因為消費者具有公眾性，因此，承擔消費者責任也是履行公眾責任的一種競合。從這一意義上說，銀行消費者責任是銀行公眾責任的一部分甚至大部分。但部分的銀行公眾責任不屬于消費者責任，如提供基本銀行服務、為儲蓄存款提供保險保障以及金融業務便利化中的許多內容等，就是銀行應當履行的普遍義務，而不論對方是否進行金融消費。有關公眾問題的企業社會責任和商業道義責任被法律明確時，這一部分也與銀行的公眾責任競合。由此，商業銀行公眾責任理念不僅不會妨礙上述三種責任理論的發展，而且將有助于其完整、拓展和深化。

四、我國商業銀行公眾責任的實現機制

首先，銀行公眾責任應作為一種法定義務，其范圍以法律規定或法律原則能夠確定的界線為限，這是毫無疑問的。但由于商業銀行的公眾責任是相對于公眾整體性對價為基礎的普遍義務，其對價具有抽象性，不像合同對價一一對應。因此，一方面，它作為法律價值觀，其取向應是清晰明確的;另一方面，它作為義務而具體落實，又與普通法律義務的實現模式不盡相同。在一定的發展階段，人們對公眾責任尺度的理解可能有的是明確的，有的不甚明確;有的可由法律直接做出規定，有的需要達成共識才能納入規則的調整范圍。因此，除了現行法律明文規定的銀行公眾責任外，銀行在一定的事項或者一定的場合中是否具有按照法律原則承擔公眾責任的情形，這就需要一個發現、傳導乃至判斷的過程才能確定。作為實現機制的基礎環節，我們需要在基本金融立法中引入商業銀行依法承擔公眾責任的宣示性規定，促使商業銀行公眾責任的理念轉化為普遍的法律觀念嵌入人們的心目中，使它成為社會默認的法律價值觀，從而起到行為模式的調整作用。

其次，這種責任的落實需要協商機制和強制履行機制的配合。監管者、銀行業、公眾之間積極的磨合和協商機制與傳統強制執行機制同樣重要。而法律經驗告訴我們，要建樹和實現一種法律原則，并不必然要為之重新建立一套制度系統，與其法律價值觀取向一致或近似的現有法律制度，在新觀念的指導下同樣能夠起到成功落實的效果。在此方面，我國應當通過修補、整合、強化與這種法律價值觀取向一致或近似的現有法律制度，逐步起到制度落實的效果。現階段，可以考慮下列制度機制:

1.發現及傳導機制

從理論上說，當法律沒有明文而又實際發生銀行應當承擔公眾責任的情形時，三方面的主體都可能成為這種責任的發現者并進而成為責任實現路徑的發端人:一是銀行自身或者其自律組織;二是利益相關公眾;三是具有公眾利益保護功能的維權、監管機構。如果公眾責任理念明確，銀行業完全可能按照法律規定或者市場慣例或者自身的公眾責任意識，履行其公眾責任。這是應當倡導的皆大歡喜的格局，但并非常態。因此，機制建構的重要方面是保障公眾及相關維權組織有能力成為主動的發現者，促使監管者成為銀行公眾責任的察覺者和裁判者。當公眾個體或者某一群體認為某種金融服務事項中已經發生銀行應承擔公眾責任的情形，除了有權向當事銀行或者銀行業協會告訴外，還應當有權向消費者組織告訴，或者向金融監管機構告訴。相應地，法律上應當強制規定銀行和銀行業自律組織建立簡便、可行、透明、完備的告訴受理、自行評估及自覺處理機制，以便改變目前銀行業投訴部門充當“擺設”的現象。同時，法律上還應當明確金融監管機構督導商業銀行履行公眾義務的職責，并通過設立受理公眾投訴的專門組織系統，把銀行及銀行業協會的客戶投訴部門有機銜接起來。另外，應當在法律上形成消費者維權組織與銀行業協會、銀行業監管機構的相互配合和監督機制。因此，目前的銀行業監管機構與消協的關系應當在法律上進行改革。

2.糾紛裁決機制的獨立與專門化

因消費者維權組織沒有裁決權，在現有法律框架中，當公眾與商業銀行就公眾責任問題發生糾紛時，只能訴諸法院解決。這一方面不利于金融問題的專門化解決;另一方面也不利于平衡銀行承擔公眾責任與銀行業自治的關系。由此，應當考慮以銀行業的自治權力為基礎建立新的機制。比如，在銀行業協會(公會)內設立獨立性的仲裁組織。當公眾不服銀行對投訴的處理決定時，可以申請仲裁庭作出裁決;不服該裁決的，可以向銀行監管機構申訴并由后者做出處理決定;仍不服處理決定的，方可按照相關訴訟程序提起訴訟。當銀行監管機構認為(包括自行發現和經過公眾直接告訴后調查發現)銀行具有應當履行公眾責任的情形時，應當作出要求銀行履行義務的決定，由此與銀行發生糾紛的，銀行可以向法院提起訴訟。當銀行業自律組織或銀行監管機構認為銀行違反了已確立的公眾責任時，應當相應作出紀律處分或者依法作出行政處罰。

3.傳統法律制裁方式的變通與整合

銀行違背公眾義務整體上具有損害公共利益的特征，因此，其制裁方式以承擔行政法律責任等公法責任為主。但這并不排除其中某些特定糾紛可以用侵權法等私法方式解決的可能性。同時，考慮到許多情況下公眾責任內容本身有一定的模糊性，在實施傳統的公法制裁之前，監管機構可以善用一些諸如監管談話、監管提示、公開表示不信任、公開譴責等公法制裁的變通形式，促使銀行履行公眾義務，強化其公眾責任意識。