政府機(jī)構(gòu)改革的價(jià)值邏輯
——兼論大部制機(jī)構(gòu)改革*

陳天祥

改革都是在一定的價(jià)值觀支配下進(jìn)行的，政府機(jī)構(gòu)改革也不例外。任何價(jià)值觀又必然具有一定的價(jià)值取向，驅(qū)動(dòng)人們采取行動(dòng)，并決定行動(dòng)的內(nèi)容和效果。價(jià)值取向是政府機(jī)構(gòu)改革的深層結(jié)構(gòu)，是推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)在動(dòng)力，因此，研究政府機(jī)構(gòu)改革也必須從這里出發(fā)，才能找到制約改革成功與否的關(guān)鍵，并進(jìn)而發(fā)現(xiàn)其未來(lái)變革的方向。遺憾的是，我們?yōu)g覽國(guó)內(nèi)現(xiàn)有研究文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)以此為立論的成果十分少見(jiàn)。在中國(guó)知網(wǎng)(CNKI)中國(guó)期刊全文數(shù)據(jù)庫(kù)和學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫(kù)中輸入“政府機(jī)構(gòu)改革價(jià)值取向”進(jìn)行篇名檢索和主題檢索，只獲得了5篇相關(guān)論文。這些成果論述政府機(jī)構(gòu)改革的價(jià)值取向，主要存在以下問(wèn)題:(1)雖然定位于價(jià)值取向，但并沒(méi)有提煉出政府機(jī)構(gòu)改革的價(jià)值取向，或者沒(méi)有緊密圍繞這一命題展開(kāi)論述①陳步龍、趙勇:《政府機(jī)構(gòu)改革的價(jià)值取向》，《科技與經(jīng)濟(jì)》2001年第3期;王彥智:《地方政權(quán)機(jī)構(gòu)改革與制度創(chuàng)新的價(jià)值取向分析》，《天水師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第6期;蔡曦亮:《中國(guó)大部制改革的價(jià)值取向和發(fā)展方向》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第3期。;(2)將政府機(jī)構(gòu)改革的價(jià)值取向等同于改革所要達(dá)到的具體目標(biāo)②秦向東:《中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革的價(jià)值取向與實(shí)施途徑——從理論研究到實(shí)證研究的雙維透視》，黑龍江大學(xué)碩士學(xué)位論文，2005年。;(3)對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革的價(jià)值取向的認(rèn)知存在偏差，如提出市場(chǎng)取向、公眾取向和效果取向等③童文興:《地方政府機(jī)構(gòu)改革的價(jià)值取向》，《江西行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2000年第3期。;(4)沒(méi)有從價(jià)值取向出發(fā)對(duì)中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的成效進(jìn)行評(píng)價(jià)，因而無(wú)法提出對(duì)改革具有指導(dǎo)意義的方向性建議。本文力圖從以下幾個(gè)方面進(jìn)行嘗試:(1)總結(jié)和提煉政府機(jī)構(gòu)改革的價(jià)值取向，并對(duì)它們之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系進(jìn)行梳理;(2)從價(jià)值取向出發(fā)提出評(píng)價(jià)政府機(jī)構(gòu)改革的標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)改革開(kāi)放后中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的成效進(jìn)行分析;(3)對(duì)今后政府機(jī)構(gòu)改革和大部制改革提出相關(guān)建議。

一、政府機(jī)構(gòu)改革的價(jià)值取向

有的學(xué)者認(rèn)為:價(jià)值取向是指主體在價(jià)值選擇和決策過(guò)程中的一定的傾向性①Flynn，N.，“The United Kingdom”，in Flynn，Norman and Strehl，F(xiàn)ranz(eds.)，Public Sector Management in Europe，London/New York:Prentice Hall and Harvester Wheatsheaf，1996，p.69、69—70.。也有學(xué)者認(rèn)為:價(jià)值取向是行為取向，指人們按自己的價(jià)值觀念對(duì)不同價(jià)值目標(biāo)所做出的行為方向的選擇②Flynn，N.，“The United Kingdom”，in Flynn，Norman and Strehl，F(xiàn)ranz(eds.)，Public Sector Management in Europe，London/New York:Prentice Hall and Harvester Wheatsheaf，1996，p.69、69—70.。不難理解，價(jià)值取向?qū)嶋H上是最終決定人們做什么以及怎樣做好的內(nèi)在動(dòng)力。

政府機(jī)構(gòu)作為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治職能的載體，是政府意志的集中體現(xiàn)。要理解政府機(jī)構(gòu)改革的價(jià)值取向必須從政府的價(jià)值取向或者公共行政的價(jià)值取向說(shuō)起，政府機(jī)構(gòu)改革的價(jià)值取向從屬于公共行政價(jià)值取向。

瀏覽國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)公共行政價(jià)值取向的研究成果，我們發(fā)現(xiàn)有兩派觀點(diǎn)。一派認(rèn)為公共行政的價(jià)值取向應(yīng)是效率和公平，持這一觀點(diǎn)的學(xué)者主要有包國(guó)憲、周云飛③包國(guó)憲、周云飛:《我國(guó)公共行政核心價(jià)值取向分析》，《云南社會(huì)科學(xué)》2008年第4期。，趙林如④趙林如:《貫徹科學(xué)發(fā)展觀正確解決公平與效率的關(guān)系》，《今日中國(guó)論壇》2006年第5期。，龍興海⑤龍興海:《行政管理體制改革的價(jià)值取向及其調(diào)整》，《文史博覽》2008年12月。，孫建軍、丁友良⑥孫建軍、丁友良:《效率與公平統(tǒng)一:我國(guó)行政改革的價(jià)值取向及其實(shí)現(xiàn)路徑》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第2期。等。他們大都從喬治·弗里德里克森(George Frederickson)為代表的新公共行政學(xué)派理論中尋找理論根源，認(rèn)為傳統(tǒng)的公共行政只關(guān)注效率問(wèn)題，新公共行政則增加了社會(huì)公平問(wèn)題。“新公共行政學(xué)把社會(huì)公平加入到傳統(tǒng)的目標(biāo)和基本原理之中”，傳統(tǒng)的公共行政試圖回答以下兩個(gè)問(wèn)題，即:“(1)我們?cè)鯓硬拍軌蚶每梢岳玫馁Y源來(lái)提供更多的或更好的服務(wù)(效率)?(2)我們?cè)鯓硬拍軌蚧ㄙM(fèi)更少的資金來(lái)保持我們的服務(wù)水平(經(jīng)濟(jì))?而新公共行政學(xué)則增加了這樣一個(gè)問(wèn)題:這種服務(wù)是否增進(jìn)了社會(huì)公平?”⑦Frederickson，H.George(1971)，Toward a New Public Administration，杰伊·M·沙夫里茨、艾伯特·C·海德編:《公共行政學(xué)經(jīng)典》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年，第330頁(yè)。另一派則認(rèn)為公共行政的價(jià)值取向是民主或民主行政。持這一觀點(diǎn)的學(xué)者主要有張成福、黨秀云⑧張成福、黨秀云:《公共管理學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001年。，顏昌武、劉亞平⑨顏昌武、劉亞平:《公共行政學(xué)的邏輯困境及其化解》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版2007年第6期;顏昌武:《尋求公共行政的“身份”認(rèn)同》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》社會(huì)科學(xué)版2008年第3期。，孫浩⑩孫浩:《范式變遷下的中國(guó)政府改革價(jià)值取向研究》，《理論月刊》2008年第8期。，趙暉?趙暉:《我國(guó)公共行政改革的價(jià)值取向》，《中國(guó)行政管理》2003年第9期。，陳毅松?陳毅松:《論公共行政體系中的價(jià)值取向》，《山東行政學(xué)院山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》(增刊)，2006年6月。。他們往往會(huì)從赫伯特·西蒙(Herbert Simon)與德懷特·沃爾多(Dwight Waldo)的爭(zhēng)論中去尋找理論根據(jù)。沃爾多對(duì)西蒙的效率中心主義進(jìn)行了猛烈的批判:“不管是私人行政還是公共行政，在一個(gè)重要且影響深遠(yuǎn)的意義上，都失去了對(duì)民主理念的忠誠(chéng)。它們是不忠的，因?yàn)樗鼈儓?jiān)持認(rèn)為，不管民主是多么美好和值得期待，但是，它只是某種位于行政之外的東西。”“人們認(rèn)為，我們應(yīng)該將效率看作是行政‘科學(xué)’的中心概念，但因?yàn)槲覀儭叛觥裰鳎晕覀兊萌萑棠撤N程度的民主，這種看法是在破壞美國(guó)社會(huì)的根基。只要這一規(guī)定得到實(shí)際的遵循，那么，要堅(jiān)持認(rèn)為效率是價(jià)值中立的，并同時(shí)承認(rèn)它在行政‘科學(xué)’中的中心概念地位，就要承認(rèn)自己是虛無(wú)主義的。”①Waldo，D.，“Development of Theory of Democratic Administration”，American Political Science Review，1952(1)，pp.81—103.

上述兩種價(jià)值取向都有其合理性，不存在誰(shuí)對(duì)誰(shuí)錯(cuò)的問(wèn)題。效率、公平價(jià)值取向與民主價(jià)值取向不是互相排斥和悖離的，但兩者的指稱內(nèi)涵有所不同，前者指目的取向，后者則是工具取向。民主是達(dá)致“善治”的藥方，是實(shí)現(xiàn)效率和公平的途徑。例如，通過(guò)建立公開(kāi)和透明的“陽(yáng)光政府”，強(qiáng)化民主監(jiān)督，是提高政府效率的有效途徑;通過(guò)民主的訴求機(jī)制，反映不同利益主體的愿望，實(shí)現(xiàn)公共資源的均衡分配，就為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平提供了有力的保障。本文更傾向于主張效率與公平作為公共行政的主導(dǎo)性價(jià)值取向，這是因?yàn)樾姓淖钪匾毮苁菆?zhí)行國(guó)家的法律，主要是通過(guò)工具理性和技術(shù)理性實(shí)現(xiàn)效率與公平。盡管政治與行政二分的理念如今已經(jīng)沒(méi)有多少人認(rèn)同了，“政治、行政是密不可分的”越來(lái)越成為學(xué)術(shù)界的共識(shí)，但這并不等同于把政治、行政混為一談。政治是民主過(guò)程，民主價(jià)值是其不二選擇，但行政承擔(dān)著執(zhí)行國(guó)家意志(法律)的職能，不能簡(jiǎn)單地將執(zhí)行等同于民主。政治責(zé)任存在失真以及政治責(zé)任與科層責(zé)任之間存在斷裂現(xiàn)象②Hughes，O.E.，Public Management＆ Administration——An Introduction，London:Macmillan Press Ltd.，1998，pp.233—258.，為此需要通過(guò)一些行政過(guò)程中的民主來(lái)加強(qiáng)公共責(zé)任，如通過(guò)政府績(jī)效管理活動(dòng)③陳天祥:《政府績(jī)效管理研究:回歸政治與技術(shù)雙重理性本義》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》人文社會(huì)科學(xué)版2011年第4期。等，以彌補(bǔ)憲政民主之不足。此外，國(guó)家意志的表達(dá)程序非常嚴(yán)格，法律有時(shí)落后于實(shí)踐，需要通過(guò)民主行政達(dá)成利益共識(shí)，以彌補(bǔ)政治民主的時(shí)滯。但是，所有這些都不能將民主作為公共行政主導(dǎo)價(jià)值的理由，不能否認(rèn)行政是執(zhí)行國(guó)家意志這一基本屬性，否則，行政將會(huì)凌駕于政治之上主宰一切，那將是非常可怕的。一句話，公共行政需要民主，但不能將公共行政等同于民主，也不能將行政工作當(dāng)做民主工作來(lái)做。公共行政的執(zhí)行性質(zhì)決定了效率與公平是其基本的價(jià)值取向，民主價(jià)值取向在公共行政領(lǐng)域只處于從屬的地位，只局限于行政決策過(guò)程的某些領(lǐng)域，并且是為實(shí)現(xiàn)資源配置的效率與公平服務(wù)的。

政府機(jī)構(gòu)改革的價(jià)值取向更是如此。政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的主要目的在于執(zhí)行國(guó)家的職能，有效地貫徹政府的戰(zhàn)略意圖，保證公共資源配置的高效與公平，以達(dá)到“善治”的目的。政府機(jī)構(gòu)設(shè)置是民主機(jī)制作用的結(jié)果，但不能說(shuō)政府機(jī)構(gòu)改革本身是為了實(shí)現(xiàn)民主行政。政府機(jī)構(gòu)改革，在諸如撤銷什么機(jī)構(gòu)、設(shè)置什么機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)的職能和權(quán)限以及人員配備等問(wèn)題上，重點(diǎn)應(yīng)考慮如何保證公共資源的有效與合理配置，以便更好地落實(shí)政府的施政意圖。因此，效率與公平是政府機(jī)構(gòu)改革的基本價(jià)值取向。

政府機(jī)構(gòu)改革的效率價(jià)值取向是指如何通過(guò)機(jī)構(gòu)設(shè)置更快、更便捷和低成本地提供公共服務(wù)以實(shí)現(xiàn)政府的職能;公平價(jià)值則是如何通過(guò)機(jī)構(gòu)設(shè)置使公共資源實(shí)現(xiàn)合理和均衡配置，以更好地和更公平地滿足民眾的公共服務(wù)需求。長(zhǎng)期以來(lái)，在馬克斯·韋伯(Max Weber)的官僚制的影響下，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置強(qiáng)調(diào)理性、準(zhǔn)確和嚴(yán)格的職能劃分，部門之間權(quán)責(zé)分工明確，不同崗位之間有嚴(yán)格的界限和工作標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)政府工作的非人格化，進(jìn)而使政治意志準(zhǔn)確無(wú)誤地得到貫徹和執(zhí)行。在自由競(jìng)爭(zhēng)資本主義時(shí)代，政府只充當(dāng)“守夜人”角色，政府職能相對(duì)精簡(jiǎn)，在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上更多地遵循效率原則和價(jià)值。二戰(zhàn)以后，西方國(guó)家在福利主義思潮的影響下，政府職能擴(kuò)張，政府大包大攬，為社會(huì)提供大規(guī)模的公共物品和公共服務(wù)，導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)臃腫龐大，公平價(jià)值代替了效率價(jià)值占據(jù)主導(dǎo)地位。20世紀(jì)70年代末，新公共管理運(yùn)動(dòng)興起，政府職能大量“卸載”，“管理主義”重新抬頭，效率至上價(jià)值再一次被奉為圭臬，導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)縮減，大量裁減人員，公平問(wèn)題惡化，一些國(guó)家公共部門的人員走上街頭進(jìn)行抗?fàn)帲恍┕卜?wù)價(jià)格上升、質(zhì)量下降，產(chǎn)生了公共性危機(jī)。于是，一種新的替代性的理念產(chǎn)生，即新公共服務(wù)理論，實(shí)質(zhì)是對(duì)效率至上主義的修改。由此可見(jiàn)，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的價(jià)值取向一直都在效率與公平之間反復(fù)和徘徊，但也說(shuō)明，任何效率或公平單向度的價(jià)值取向都是有失偏頗的。

價(jià)值取向關(guān)乎政府機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)容和成效，評(píng)價(jià)政府機(jī)構(gòu)改革成功與否必須以此出發(fā)，才能找到合理的標(biāo)桿。基于效率與公平的價(jià)值取向，可以從以下幾個(gè)方面觀察機(jī)構(gòu)改革的成敗:一是看機(jī)構(gòu)的數(shù)量。一般來(lái)說(shuō)，在面臨同等規(guī)模的政府職能時(shí)，機(jī)構(gòu)越多，效率越低，反之亦然。二是看政府工作效率。這可以用政府業(yè)務(wù)辦結(jié)時(shí)間的長(zhǎng)短來(lái)衡量，它直接關(guān)系到民眾和社會(huì)組織的交易成本和投資吸引力，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展有重大的影響。如果一個(gè)政府業(yè)務(wù)辦結(jié)的時(shí)間越短，說(shuō)明機(jī)構(gòu)的辦事效率越高，反之，則效率越低。三是看經(jīng)濟(jì)部門與社會(huì)管理和服務(wù)部門之間的比例關(guān)系。如果主管經(jīng)濟(jì)部門的機(jī)構(gòu)越多，說(shuō)明機(jī)構(gòu)設(shè)置更著眼于效率，即政府工作重心是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展;如果主管社會(huì)事務(wù)和服務(wù)性的部門越多，說(shuō)明政府越重視對(duì)公平問(wèn)題的關(guān)注。四是看政府成本。在同樣政府職能規(guī)模的情況下，如果政府成本越高，說(shuō)明政府機(jī)構(gòu)的工作效率越低，反之，則說(shuō)明效率越高。五是看民眾對(duì)政府工作的滿意程度。它反映的是民眾對(duì)政府機(jī)構(gòu)效率與公平的綜合性評(píng)價(jià)。

二、從價(jià)值取向看中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的成效

在評(píng)價(jià)中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)，國(guó)內(nèi)多數(shù)已有研究成果認(rèn)為:它始終擺脫不了“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的惡性循環(huán)，因而是不成功的①相關(guān)論述，參見(jiàn)吳江:《我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的歷史經(jīng)驗(yàn)》，《中國(guó)行政管理》2005年第3期;劉飛躍:《對(duì)政府機(jī)構(gòu)再造的思考》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2006年第6期;許前飛:《法治化是政府職能轉(zhuǎn)變的正確路徑》，《今日海南》2007年第2期;李景鵬:《回顧與反思:政府機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)》，《中國(guó)行政管理》2005年第2期;韓繼志主編:《政府機(jī)構(gòu)改革》，北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，1999年;陳六玉、劉春苗、趙澤洪:《再探政府機(jī)構(gòu)改革“黃宗羲定律”破解之法》，《西南交通大學(xué)學(xué)報(bào)》社會(huì)科學(xué)版2007年第3期。。也有學(xué)者認(rèn)為:1998年以后的政府機(jī)構(gòu)改革，尤其是2003年和2008年的改革，更加注重政府職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化公共服務(wù)職能，有助于走出“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈②李軍鵬:《中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的回顧與展望》，《領(lǐng)導(dǎo)之友》2009年第5期;何艷玲:《中國(guó)國(guó)務(wù)院(政務(wù)院)機(jī)構(gòu)變遷邏輯——基于1949—2007年間的數(shù)據(jù)分析》，《公共行政評(píng)論》2008年第1期;祝捷:《我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的回顧和反思》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第5期。。本文認(rèn)為:評(píng)價(jià)政府機(jī)構(gòu)改革的成功與否，應(yīng)該從機(jī)構(gòu)改革背后所蘊(yùn)含的價(jià)值偏好去考察，看改革是否滿足了這些偏好，然后再去檢討這些價(jià)值偏好本身，并由此出發(fā)去尋找政府機(jī)構(gòu)改革的正確方向。

改革開(kāi)放以來(lái)，政府改革實(shí)踐強(qiáng)調(diào)“效率優(yōu)先，兼顧公平”的價(jià)值取向，表面上兩者兼得，實(shí)則效率至上，效率成為左右政府機(jī)構(gòu)改革的優(yōu)先準(zhǔn)則，公平價(jià)值降至次要地位。改革開(kāi)放和市場(chǎng)體制初期，百?gòu)U待興，效率價(jià)值取向優(yōu)先有其一定的合理性:通過(guò)改革提高政府的辦事效率，有助于降低經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織的運(yùn)行成本，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，在此基礎(chǔ)上增加國(guó)家財(cái)力，為提供充足和良好的公共物品和公共服務(wù)奠定基礎(chǔ)，解決公平問(wèn)題。因而，這時(shí)的政府機(jī)構(gòu)改革以效率為主導(dǎo)。何艷玲對(duì)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的歷年數(shù)據(jù)進(jìn)行分析后得出結(jié)論:組織精簡(jiǎn)(downsizing)一直是我國(guó)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)變遷的主要基調(diào)③何艷玲:《中國(guó)國(guó)務(wù)院(政務(wù)院)機(jī)構(gòu)變遷邏輯——基于1949—2007年間的數(shù)據(jù)分析》，《公共行政評(píng)論》2008年第1期。。機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的著眼點(diǎn)是效率，力圖通過(guò)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減少官僚主義、公文旅行和辦事拖拉的現(xiàn)象，并以此回應(yīng)社會(huì)對(duì)政府支出過(guò)大的質(zhì)疑。如果從機(jī)構(gòu)數(shù)量多少的角度去評(píng)估改革開(kāi)放后的政府機(jī)構(gòu)改革，我們認(rèn)為它是成功的，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)總數(shù)從1981年峰值的一百個(gè)左右到近年來(lái)穩(wěn)定在七十多個(gè)。

衡量政府機(jī)構(gòu)改革的成敗需要進(jìn)行多維透視，其中最重要的是看它與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展是否相適應(yīng)。毫無(wú)疑問(wèn)，改革開(kāi)放后中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的最重要目的是為了適應(yīng)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，促進(jìn)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變。三十多年來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)獲得了快速的發(fā)展，雖然我們無(wú)法對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的相關(guān)性進(jìn)行檢驗(yàn)，但有一個(gè)簡(jiǎn)單的定性判斷方法，即看投資環(huán)境的好壞。中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開(kāi)外資和民間資本，而資本投向的重要考慮因素是當(dāng)?shù)卣霓k事效率。政府進(jìn)行了持續(xù)的機(jī)構(gòu)改革，撤銷了一些直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政府部門，砍掉了政治權(quán)力鉗制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的權(quán)力載體，從而大大放松了對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的管制;與此同時(shí)，減少了政府的辦事流程，提高了效率，也就減少了企業(yè)的交易費(fèi)用，才使中國(guó)有較強(qiáng)的投資吸引力，促使外資和民間資本活躍起來(lái)，激發(fā)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活力。到目前為止，中國(guó)非公經(jīng)濟(jì)總量已超過(guò)了半壁江山，形成了與其他市場(chǎng)主體之間的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，它們共同推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)三十多年的高速增長(zhǎng)。這些都說(shuō)明，改革開(kāi)放后的中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是基本適應(yīng)的，也是成功的。另外，我們很多人都有到政府部門辦事的經(jīng)歷和體會(huì)。遠(yuǎn)的不說(shuō)，上個(gè)世紀(jì)80年代，我們到政府部門辦事，如辦理各種證照等，需要到很多政府部門蓋章。當(dāng)時(shí)政務(wù)不公開(kāi)、不透明，我們往往忐忑不安，或者會(huì)找熟人打招呼、“走后門”。現(xiàn)在各地的政務(wù)服務(wù)中心，辦理這類事務(wù)比以前方便多了。政府通過(guò)服務(wù)承諾制、問(wèn)責(zé)制和“陽(yáng)光政府”等措施使工作效率大大提高，群眾到政府部門辦事再也無(wú)需像過(guò)去那樣提心吊膽。民意調(diào)查也表明，政府窗口服務(wù)的效率和群眾滿意度都較高。所有這一切都與政府機(jī)構(gòu)改革密不可分。

基于上述兩點(diǎn)①由于本文的立論主題和研究性質(zhì)的限制，無(wú)法按照第一部分所提出的評(píng)價(jià)政府機(jī)構(gòu)改革的五個(gè)維度去全面評(píng)價(jià)我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革。，如果認(rèn)可“效率優(yōu)先，兼顧公平”的改革價(jià)值取向，我們就沒(méi)有理由質(zhì)疑政府機(jī)構(gòu)改革的成效。因?yàn)椋魏胃母锒际窃谝欢ǖ膬r(jià)值取向支配下進(jìn)行的，改革也必須完成價(jià)值取向所賦予它的使命。有人可能會(huì)從政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)過(guò)程中某一階段的反復(fù)或回潮來(lái)否定其效率效果。筆者認(rèn)為，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面加以厘清:

一是政府機(jī)構(gòu)改革不是機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的線性過(guò)程，即不是簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)數(shù)量直線上升或直線下降。從計(jì)劃到市場(chǎng)、從直接管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)到間接調(diào)控，政府職能的轉(zhuǎn)變不等同于政府職能的減少。其間，有時(shí)需要一些職能的“卸載”，有時(shí)又需要“加載”，否則無(wú)法履行經(jīng)濟(jì)調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)管等方面的職能。以食品工業(yè)為例，總產(chǎn)值由1980年的612.35億元增長(zhǎng)到1990年的1，447.7億元，十年增加了1.36倍，成為僅次于機(jī)電、紡織工業(yè)的中國(guó)第三大工業(yè)部門，食品工業(yè)企業(yè)數(shù)由51，734個(gè)增加到75，362個(gè)，從業(yè)職工由213.2萬(wàn)人增加到484.6萬(wàn)人②中國(guó)食協(xié)主辦中國(guó)食品工業(yè)十年新成就展示會(huì):《食品工業(yè)成就巨大》，《食品與機(jī)械》1992年第1期。。這就必然要求強(qiáng)化食品安全監(jiān)管力量，增加一些機(jī)構(gòu)和人員。此外，隨著全球化和社會(huì)的發(fā)展，政府面臨新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，如毒品泛濫、艾滋病、恐怖活動(dòng)、跨國(guó)犯罪、流行性疾病、核污染等，又要求政府增加相應(yīng)的職能和機(jī)構(gòu)。因此，如果一味地要求精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，將會(huì)削弱政府的社會(huì)治理能力。

二是政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的復(fù)雜性。它受制于政治體制、官僚集團(tuán)利益、市場(chǎng)和社會(huì)的發(fā)育和完善程度等。在單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下，上下級(jí)政府之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，下級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的權(quán)力掌握在上級(jí)政府手中，導(dǎo)致“上下一般粗”的狀況，而使地方的精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)改革出現(xiàn)回潮;政府管理層級(jí)的剛性結(jié)構(gòu)(如五級(jí)政府層級(jí)架構(gòu))決定了機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的空間制約，以及黨政關(guān)系、政企關(guān)系、政資關(guān)系、政事關(guān)系等的約束，都使政府機(jī)構(gòu)改革面臨很大的困難;機(jī)構(gòu)的增減會(huì)觸動(dòng)既得利益者的利益，在人員分流面臨困境的情況下，貿(mào)然推進(jìn)改革，可能會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的阻力，甚至是激烈的政治對(duì)抗，影響政局穩(wěn)定;如果不顧市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)育程度倉(cāng)促推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和撤銷機(jī)構(gòu)，則可能會(huì)出現(xiàn)“市場(chǎng)失敗”、“社會(huì)失敗”遠(yuǎn)勝于“政府失敗”的局面，不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序的穩(wěn)定與和諧。因此，政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)變遷是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，有時(shí)這一過(guò)程可能還會(huì)出現(xiàn)曲折，從而在精簡(jiǎn)與膨脹之間出現(xiàn)反復(fù)。中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革在這么復(fù)雜的環(huán)境中艱難前行，并能取得前述之成就，實(shí)屬不易。如果不顧這些復(fù)雜的因素而罔加責(zé)備，實(shí)際上是讓政府機(jī)構(gòu)改革承擔(dān)了太多本不該由其承擔(dān)之過(guò)，有失公允。

三是“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的現(xiàn)象有其一定的歷史性。改革是一個(gè)學(xué)習(xí)的過(guò)程，尤其是中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革，它適應(yīng)國(guó)家的轉(zhuǎn)型軌跡。中國(guó)由計(jì)劃到市場(chǎng)的過(guò)程是史無(wú)前例的變革，幾乎沒(méi)有來(lái)自任何其他國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，“摸著石頭過(guò)河”就成了基本的前進(jìn)路徑。有的時(shí)候“摸錯(cuò)”了，就要回過(guò)頭來(lái)檢討教訓(xùn)，然后再繼續(xù)前行。從改革的進(jìn)程看，我們從“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”到“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”再到最終確立“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”，中間走了十多年。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府應(yīng)該履行什么樣的職能，職能如何定位，我們也不是一開(kāi)始就明白，中間又經(jīng)歷了約十年，直到2002年的中共十六大才正式確定了經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理的四大職能。此外，通過(guò)什么方式鞏固機(jī)構(gòu)改革的成果，也需要一個(gè)學(xué)習(xí)的過(guò)程，因?yàn)槲覀兪窃谌酥蝹鹘y(tǒng)濃厚的國(guó)度進(jìn)行改革，領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人意志對(duì)改革的干預(yù)不是短期內(nèi)可以消除的，政府機(jī)構(gòu)改革和精簡(jiǎn)步伐出現(xiàn)反復(fù)一點(diǎn)也不奇怪。根據(jù)學(xué)者們的研究，精簡(jiǎn)與膨脹之間的循環(huán)怪圈1998年以后不再出現(xiàn)。這說(shuō)明經(jīng)過(guò)多次的政府機(jī)構(gòu)改革，我們積累了較多的經(jīng)驗(yàn)而逐漸走向成熟。因此，從較長(zhǎng)的周期來(lái)看，政府機(jī)構(gòu)改革并沒(méi)有背離其應(yīng)有的效率邏輯。特別是1998年的機(jī)構(gòu)改革，以轉(zhuǎn)變政府職能為中心，涉及面最廣、力度最大，確定了“建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系”的目標(biāo)，撤銷了所有的工業(yè)部門，將它們改組為國(guó)家局，由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委管理。因此，這次改革在轉(zhuǎn)變政府職能上邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐，彰顯了為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制而提高政府效率的價(jià)值取向。

公平價(jià)值如何體現(xiàn)在中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革中呢?隨著時(shí)間的推移，公平價(jià)值在機(jī)構(gòu)改革中得到了越來(lái)越多的重視，明顯的標(biāo)志是經(jīng)濟(jì)管理類的機(jī)構(gòu)數(shù)量逐漸減少，而社會(huì)事務(wù)類的機(jī)構(gòu)數(shù)量逐漸增長(zhǎng)。到1998年，國(guó)務(wù)院的部門機(jī)構(gòu)中社會(huì)事務(wù)類機(jī)構(gòu)的數(shù)量超過(guò)了經(jīng)濟(jì)管理類機(jī)構(gòu)的數(shù)量①1998年，國(guó)務(wù)院的各類組織在機(jī)構(gòu)總數(shù)中所占比例分別為:社會(huì)事務(wù)類，37%;經(jīng)濟(jì)管理類，20%;執(zhí)法監(jiān)督類，19%;政務(wù)辦公類，17%;宏觀調(diào)控類，7%。參見(jiàn)何艷玲:《中國(guó)國(guó)務(wù)院(政務(wù)院)機(jī)構(gòu)變遷邏輯——基于1949—2007年間的數(shù)據(jù)分析》，《公共行政評(píng)論》2008年第1期。，顯示出社會(huì)事務(wù)類管理在政府管理中占有越來(lái)越重要的地位，而這類機(jī)構(gòu)多是提供公共物品和公共服務(wù)的部門，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平價(jià)值的重要權(quán)力載體。與此同時(shí)，改革開(kāi)放后，執(zhí)法監(jiān)督類的機(jī)構(gòu)數(shù)量也呈現(xiàn)穩(wěn)步增加的趨勢(shì)②何艷玲:《中國(guó)國(guó)務(wù)院(政務(wù)院)機(jī)構(gòu)變遷邏輯——基于1949—2007年間的數(shù)據(jù)分析》，《公共行政評(píng)論》2008年第1期。，這類機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)防止和治理市場(chǎng)主體的“外部性”對(duì)社會(huì)的傷害和為不同市場(chǎng)和社會(huì)組織提供平等機(jī)會(huì)的職責(zé)，是維護(hù)公平的重要力量。

綜上所述，改革開(kāi)放后中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革在“效率優(yōu)先，兼顧公平”的價(jià)值取向指導(dǎo)下進(jìn)行，以追求效率為主;近期以來(lái)，公平價(jià)值得到了提升，但仍處于從屬的地位。改革一方面有利于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，適應(yīng)了由計(jì)劃到市場(chǎng)的體制轉(zhuǎn)變需要;但另一方面，公平價(jià)值沒(méi)有得到足夠重視，導(dǎo)致社會(huì)公共物品和公共服務(wù)的缺失以及市場(chǎng)監(jiān)管方面的失靈，食品、藥品和生產(chǎn)安全事故頻發(fā)就是重效率輕公平價(jià)值取向的結(jié)果。我們檢討政府機(jī)構(gòu)改革，不能就事論事，應(yīng)該從背后的價(jià)值取向中尋找根源，即對(duì)“效率優(yōu)先，兼顧公平”的價(jià)值進(jìn)行反思。

關(guān)于效率與公平兩者的關(guān)系問(wèn)題，目前理論界有以下一些觀點(diǎn):一是“公平效率交替”論，認(rèn)為兩者是一對(duì)矛盾，偏重效率就會(huì)喪失公平，強(qiáng)調(diào)公平就會(huì)降低效率③王銳生:《對(duì)效率與公平關(guān)系的歷史觀審視》，《哲學(xué)研究》1993年第9期。;二是“效率優(yōu)先，兼顧公平”論，主張把效率放在優(yōu)先的地位，在效率提高的情況下逐漸解決公平問(wèn)題④厲以寧:《經(jīng)濟(jì)學(xué)的倫理問(wèn)題》，北京:三聯(lián)書(shū)店，1995年。;三是“效率與公平統(tǒng)一”論，認(rèn)為效率是公平的基礎(chǔ)，公平是效率的保證⑤王海明:《公正 平等人道——社會(huì)治理的道德原則體系》，北京:北京大學(xué)出版社，2000年，第112頁(yè)。。本文更愿意綜合以上觀點(diǎn)，認(rèn)為效率與公平是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，兩者既有矛盾的一面，又有相互統(tǒng)一的一面。說(shuō)它們之間是矛盾的，是因?yàn)橘Y源是有限的，當(dāng)資源集中于某一方面時(shí)，可能就會(huì)傷害到其他方面;但我們可以在對(duì)立中找到相對(duì)平衡點(diǎn)，即以最小的效率損失實(shí)現(xiàn)最大的公平，或者以最小的不公平達(dá)到最大的效率。說(shuō)兩者是相互統(tǒng)一的，是因?yàn)樗鼈冎g相互依存，效率是公平的前提，只有在提高效率的基礎(chǔ)上，獲得充足的資源，才能為公平創(chuàng)造良好的物質(zhì)保障;公平是效率的保障，即通過(guò)維護(hù)公平，可以保證資源的合理配置，進(jìn)而提高效率。具體到政府機(jī)構(gòu)改革領(lǐng)域，就更應(yīng)該從效率與公平兩者的平衡角度進(jìn)行考察。政府是公平正義的化身，有責(zé)任通過(guò)自己的組織機(jī)構(gòu)維護(hù)社會(huì)公平和正義。公平與效率兩個(gè)方面都要兼顧，尋求彼此之間的平衡，為此，可以將兩者關(guān)系表述為“講求效率，注重公平”。

過(guò)去我們強(qiáng)調(diào)“效率優(yōu)先，兼顧公平”，明顯地將公平置于次要的地位。反映在政府機(jī)構(gòu)改革方面，這種價(jià)值取向直接導(dǎo)致了以下三大誤區(qū):

一是以機(jī)構(gòu)數(shù)量的多寡論成敗，忽視了其背后的職能轉(zhuǎn)變和體制等系統(tǒng)問(wèn)題，缺乏頂層設(shè)計(jì)，急于求成，欲速則不達(dá)，改革的反復(fù)和回潮現(xiàn)象就是這種短視改革取向的反映。

二是簡(jiǎn)單地以傳統(tǒng)效率導(dǎo)向下的社會(huì)分工理論去理解政府機(jī)構(gòu)改革，以為分工越細(xì)、效率越高，無(wú)視不同部門之間的業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性而均衡合理地配置資源，即忽視了公平對(duì)效率的促進(jìn)作用，導(dǎo)致雖經(jīng)多次改革，中國(guó)政府機(jī)構(gòu)的數(shù)量仍然遠(yuǎn)多于一些西方主要國(guó)家，這同樣是重效率輕公平惹的禍。

三是政府機(jī)構(gòu)的天平向效率傾斜。除了經(jīng)濟(jì)管理部門數(shù)量仍然過(guò)多而社會(huì)事務(wù)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的數(shù)量偏少外，一些本應(yīng)主要從事監(jiān)管職能的政府機(jī)構(gòu)如藥品監(jiān)管部門同時(shí)兼有“監(jiān)、幫、促”的多樣化職能，即它們既要承擔(dān)保障社會(huì)公平的責(zé)任，又要關(guān)注行業(yè)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，而這些職責(zé)又散落于藥監(jiān)、衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)綜合、物價(jià)和勞社等部門，“當(dāng)不同部門的利益不兼容、目標(biāo)不一致且行為不協(xié)調(diào)時(shí)，監(jiān)管者在決策時(shí)就不得不考慮其本職工作以外的因素，這大大制約了其自主性”①胡穎廉:《監(jiān)管型國(guó)家的中國(guó)路徑:藥監(jiān)領(lǐng)域的成就與挑戰(zhàn)》，《公共行政評(píng)論》2011年第2期。。再加上地方保護(hù)主義的因素，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的天平偏向效率，而把公平丟在了一邊，導(dǎo)致監(jiān)管失靈。

上述三個(gè)誤區(qū)的存在最終將會(huì)導(dǎo)致效率和公平雙輸?shù)木置妫虼耍仨殞鹘y(tǒng)的厚此薄彼的“效率優(yōu)先，兼顧公平”非均衡價(jià)值取向轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸v究效率，注重公平”的均衡價(jià)值取向，才能較好地解決目前政府機(jī)構(gòu)改革中存在的問(wèn)題。

基于上述認(rèn)識(shí)，本文認(rèn)為，應(yīng)著重從以下幾個(gè)方面思考政府機(jī)構(gòu)改革:(1)涉及資源總量配置方面的政府機(jī)構(gòu)改革，必須優(yōu)先考慮公平價(jià)值，回歸政府職能的本質(zhì)，即“保護(hù)社會(huì)免受其他獨(dú)立社會(huì)的暴行與侵略的職責(zé)”、“盡可能保護(hù)社會(huì)的每一個(gè)成員免于社會(huì)每一個(gè)其他成員的不公正和壓迫行為的傷害的職責(zé)”、“建立和維持公共機(jī)構(gòu)和公共工程”②［英］亞當(dāng)·斯密著、楊敬年譯:《國(guó)富論》，西安:陜西人民出版社，2001年，第759、777、790頁(yè)。。政府機(jī)構(gòu)設(shè)置要向這些領(lǐng)域傾斜，相應(yīng)地減少經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)數(shù)量。(2)管理專業(yè)化程度較高、業(yè)務(wù)性質(zhì)較單一的領(lǐng)域，應(yīng)該更多考慮效率價(jià)值，即走小部門體制之路。(3)管理專業(yè)化程度不高、業(yè)務(wù)性質(zhì)多元、涉及較多利益主體的領(lǐng)域以及行政執(zhí)法和市場(chǎng)監(jiān)管方面的機(jī)構(gòu)設(shè)置，要注重效率與公平的統(tǒng)一，有的適合大部門體制，有的適合小部門體制。(4)行政執(zhí)法和市場(chǎng)監(jiān)管的機(jī)構(gòu)職能配置，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)公平價(jià)值，不能讓這些機(jī)構(gòu)在公平與效率之間進(jìn)行選擇，而喪失了公共責(zé)任。(5)政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，應(yīng)兼顧效率與公平之間的平衡，即從事決策的機(jī)構(gòu)應(yīng)兼顧效率與公平，而具體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)著重講求效率。

三、大部制所蘊(yùn)含的效率價(jià)值與公平價(jià)值

多數(shù)學(xué)者會(huì)從降低成本、提高效率的角度去認(rèn)識(shí)大部制，這樣的認(rèn)識(shí)有失偏頗。實(shí)際上，大部制是一種既有利于實(shí)現(xiàn)效率價(jià)值又有利于實(shí)現(xiàn)公平價(jià)值的體制，因而是政府機(jī)構(gòu)改革的有益方向。

在傳統(tǒng)的官僚制分工理論的影響下，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置存在某種精細(xì)化的趨勢(shì)。從單一業(yè)務(wù)角度看，精細(xì)化的部門設(shè)置有利于效率的提高，但一些公共物品具有“團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)”的特點(diǎn)，高度分工會(huì)導(dǎo)致效率的喪失，因?yàn)闉榱送瓿梢环N公共服務(wù)的生產(chǎn)，不同部門之間需要進(jìn)行大量的溝通和協(xié)調(diào)工作。大部制則不同，它把業(yè)務(wù)相似的部門合并在一起，有利于化解政府機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門和有責(zé)無(wú)權(quán)或有權(quán)無(wú)責(zé)的矛盾，減少了跨部門之間的溝通和協(xié)調(diào)成本，也就減少了互相扯皮和公文旅行的現(xiàn)象，從而提高效率。此外，大部制有利于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員。在部門設(shè)置過(guò)多的情況下，每個(gè)部門都相對(duì)獨(dú)立，自然會(huì)有各自相應(yīng)的一套內(nèi)部機(jī)構(gòu)和人員，所謂“麻雀雖小，五臟俱全”，從而引起機(jī)構(gòu)膨脹和人員臃腫。大部制由于部門數(shù)目減少，有利于機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和人員裁減，有利于體現(xiàn)效率價(jià)值取向。

大部制容易擺脫傳統(tǒng)因過(guò)細(xì)的部門設(shè)置而造成的囿于單一行業(yè)甚至部門利益的角度思考和行事的定式，強(qiáng)調(diào)政府的宏觀調(diào)控作用，從公共利益的角度思考如何創(chuàng)造一個(gè)有利于不同行業(yè)、不同利益主體之間和諧共處、互補(bǔ)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度環(huán)境，突出政府的公共服務(wù)職能和公平價(jià)值，從而更好地為市場(chǎng)服務(wù)、為社會(huì)服務(wù)①陳天祥:《大部門制:政府機(jī)構(gòu)改革的新思路》，《學(xué)術(shù)研究》2008年第2期。。因此，大部制還有利于實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)改革的公平價(jià)值。

當(dāng)然，大部制也不是“萬(wàn)靈藥”，是否設(shè)立大部門要以價(jià)值取向?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)。朱旭峰在“集體行動(dòng)理論”和“部門冗余”理論的基礎(chǔ)上，抽象出公共物品的“供應(yīng)關(guān)聯(lián)性”和“集體獎(jiǎng)勵(lì)的公共性”兩個(gè)關(guān)鍵屬性，建立了一個(gè)“公共物品的集體供給理論”，分析大部制改革的內(nèi)在邏輯，并構(gòu)建了部門設(shè)置的藍(lán)本:第一類公共服務(wù)具有低供應(yīng)關(guān)聯(lián)性和高公共性(獎(jiǎng)勵(lì)不可分割)，應(yīng)服從于奧爾森的集體行動(dòng)理論，盡量整合負(fù)責(zé)相似公共物品提供的部門，即實(shí)行大部制;第二類公共服務(wù)具有高供應(yīng)關(guān)聯(lián)性和高公共性(獎(jiǎng)勵(lì)不可分割)，第三類公共服務(wù)具有低供應(yīng)關(guān)聯(lián)性和低公共性(獎(jiǎng)勵(lì)可分割)，這兩類服務(wù)提供部門是適用整合(大部門)還是冗余(多個(gè)部門共同或交叉承擔(dān))，還要看成本彈性程度，成本彈性越低，越適合整合，反之，適合于冗余②朱旭峰:《服務(wù)型政府與政府機(jī)構(gòu)改革:一個(gè)公共物品的集體供給理論》，《中國(guó)行政管理》2010年第3期。;第四類公共服務(wù)具有高供應(yīng)關(guān)聯(lián)性和低公共性(獎(jiǎng)勵(lì)可分割)，適合冗余設(shè)置模式。筆者認(rèn)為:這就在效率與公平之間找到了平衡點(diǎn)，即以最小的效率損失實(shí)現(xiàn)最大的公平，或者以最小的不公平達(dá)到最大的效率。

本文從公共行政的價(jià)值取向出發(fā)引導(dǎo)出政府機(jī)構(gòu)改革所蘊(yùn)含的效率價(jià)值與公平價(jià)值，并據(jù)此對(duì)中國(guó)政府的機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行了評(píng)價(jià)，認(rèn)為它反映了改革的基本價(jià)值取向，反省政府機(jī)構(gòu)改革中存在的問(wèn)題就必須反省改革的價(jià)值取向。也就是說(shuō)，“效率優(yōu)先，兼顧公平”的非均衡價(jià)值取向必須向“講求效率，注重公平”的均衡價(jià)值取向轉(zhuǎn)變，才能準(zhǔn)確找到政府機(jī)構(gòu)改革的方向，并在此基礎(chǔ)上提出了推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革的建議和大部制改革方向。政府機(jī)構(gòu)改革牽涉面廣，受諸多因素制約，如政治體制、政府與市場(chǎng)和社會(huì)之間的關(guān)系、政府職能轉(zhuǎn)變、政府治理模式等，因此，欲使其獲得成功，還需要這些領(lǐng)域的同步改革，做好頂層設(shè)計(jì)，否則，政府機(jī)構(gòu)改革將難以承擔(dān)其應(yīng)有之使命。