IMF磋商報告對人民幣匯率問題影響的法律解析以IMF協定第四條為分析框架

王 軍

一、 問題的提出

國際貨幣基金組織(以下簡稱IMF)于2011年7月21日公布了最新一次對中國的第4條款磋商報告，從內容來看，該報告呈現出與以往不同的三個鮮明特點：一是不但堅持認為“人民幣匯率仍顯著低于與中期基本面相一致水平”，而且進一步出人意料地指出，盡管人民幣在對美元升值方面取得了進展，但人民幣的實際有效匯率在過去一年里并未升值反而是貶值的；二是一改往年的審慎態度，明確提供了人民幣匯率低估的具體數據，指出按均衡實際有效匯率法、外部可持續性法和宏觀經濟平衡法衡量的人民幣匯率低估程度分別為3%、17%和23%；三是與往次報告中IMF執行董事在人民幣是否低估問題上的看法和態度多有分歧不同，在本次報告磋商結論中，IMF執董們一致認為“當前的環境要求進一步收緊宏觀經濟政策，在維護金融體系穩定的同時，仍可以通過更多地依賴利率和名義匯率升值來進一步緊縮貨幣政策”，并且執董們大體上認為“在中期內，人民幣升值將是轉向內需型經濟的再平衡調整過程的重要一環”。[注]See Public Information Notice (PIN) No. 11/94， IMF Executive Board Concludes 2011 Article IV Consultation with People's Republic of China， available at http://www.imf.org/external/np/sec/pn/2011/pn1194.htm， visited on July 30， 2011.

報告一經公布就引起了國際社會的廣泛關注，有輿論和學者認為，這是自2007年IMF執行董事會在美國等發達國家的大力推動下通過《對成員國政策雙邊監督的決定》(Decision on Bilateral Surveillance over Members' Policies)以來，在對中國施壓允許人民幣進一步升值問題上采取的一個重大的實質性步驟，意味著作為世界經濟體系三大支柱之一的國際貨幣基金組織對人民幣匯率問題的認識和態度已逐漸明晰，具有非常深遠的影響和意義。對于這一報告，我國政府也高度重視，非常罕見地授權駐IMF代理發布一份長達六頁的聲明對報告進行公開反駁。可以說，隨著2011年IMF對中國的第4條款磋商報告出爐，標志著國際范圍內對于人民幣匯率爭議問題的認識差異進一步擴大，國際勢力試圖將該問題訴諸多邊體制下有約束力的法律途徑的趨勢日益明顯，進入了局勢更加復雜多變的新時期。有鑒于此，如何正確認識IMF磋商報告的法律效力和作用，該報告能否作為WTO基于GATT第15條第4款就人民幣匯率問題行使管轄權的依據，對我國而言具有重大的現實和理論意義，亟待明確和探究。本文對IMF所有涉及人民幣匯率問題的磋商報告文本進行了梳理，以厘清IMF基本觀點發展形成的基本輪廓和脈絡，從形式和實質的不同角度分析IMF磋商報告的法律效力，并深入探討該報告能否作為WTO基于GATT第15條第4款就人民幣匯率問題行使管轄權的依據，以期能對正確認識我國目前人民幣匯率問題的實際處境，制訂正確、適當的貨幣政策、措施，促進我國經濟貿易發展有所裨益。

二、 IMF磋商報告在施壓人民幣匯率法律機制中的地位與作用

目前而言，以美國為代表的西方國家主要試圖通過三條法律戰略路徑達到向中國政府施壓，促使允許人民幣快速大幅升值的目的。第一條路徑是，通過制定國內法將中國貼上“匯率操縱國”的標簽，將中國列為貨幣操縱國家，然后依據國內法對中國采取懲罰性措施；第二條路徑是，盡可能地爭取發達國家以及新興經濟體的支持，從而在IMF以51%以上多數通過形成“專案”敦促中國迅速解決這一問題，如果這一行動不能產生結果，則要求IMF執行董事會以70%特別多數通過形成批評中國匯率政策的報告；第三條路徑是，可以就人民幣匯率問題依據GATT第15條第4款(不得以外匯行動違反GATT的意圖)向WTO提起申訴。[注]See C. Fred Bergsten， Correcting the Chinese Exchange Rate: An Action Plan， available at http://www.iie.com/publications/testimony/testimony.cfm?ResearchID=1523， visited on July 30， 2011.

可以看出上述三條法律路徑具有不同的屬性，第一條路徑具有單邊性，而后兩條路徑則是多邊性質的。其中，第一條國內法單邊解決路徑由于存在與WTO規則相抵觸的潛在問題以及美國國內法上立法授權的障礙，以《2011年貨幣匯率監督改革法案》(Currency Exchange Rate Oversight Reform Act of 2011)[注]http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/F?c112:1:./temp/～c112xRhF9V:e118，visited on Oct. 30，2011.為最新代表的數十件類似法案在引發激烈爭議之后都偃旗息鼓，最終沒能履行完所有立法程序成為正式法律，標志著這一路徑存在著難以解決的法律阻礙而前途多舛。因此，近年以來西方國家始終緊盯第二條法律路徑和第三條法律路徑，試圖訴諸多邊體制下有約束力的法律途徑。需要指出的是，西方國家的真正意圖并不在于直接求助缺乏強制性執行機制的第二條法律路徑，而是試圖通過第三條法律路徑借助WTO爭端解決機制所具有的強制性以徹底解決人民幣匯率問題。但實現這一意圖存在一個不容忽視的法律連接點，即根據GATT第15條的規定，WTO就人民幣幣值低估問題行使管轄權的基本前提是IMF對人民幣匯率是否構成低估這一事實問題進行判斷。也就是說第二條法律路徑與第三條法律路徑存在法律上的邏輯關聯，第三條法律路徑的發動是無法繞開第二條法律路徑的，或者說第三條法律路徑是以第二條法律路徑為前提條件的。而本次IMF磋商報告的危險性就在于，報告認為人民幣匯率存在低估現象的舉措在實際上暗合了第二條法律路徑。

三、 IMF磋商報告關于人民幣匯率問題基本觀點的梳理與厘清

IMF與中國就第4條進行磋商主要產生兩份文件：一是工作人員報告，二是執行董事的討論決定。就IMF所公布的材料來看，其通過公共信息通告(Public Information Notice)的形式公布了除2007、2008年以外2000年至今的執行董事的討論決定，[注]2007年和2008年IMF執行董事討論決定之所以缺失，原因和背景在于：IMF執董會于2007年6月15日通過了《對成員國政策雙邊監督的決定》(Decision on Bilateral Surveillance over Members' Policies)，該《決定》明確了“匯率操縱”的含義，新增了“第四原則”即要求成員國應避免使用會造成外部不穩定性(external instaility)的匯率政策，具體化了匯率水平變動因素的指標，核心在于加強對成員國匯率政策的監督。結合當時的國際貨幣和金融背景，該《決定》被認為是針對人民幣匯率問題的，直接體現了以美國為代表的“擁有大量投票權的少數發達國家和基金組織管理層”的意志。由于內容未能充分反映中國的關切，中國對該《決定》的通過表示不滿并持保留態度。鑒于存在嚴重的意見分歧， IMF執董會在2007年沒有按慣例討論關于中國的報告，2008年也始終處于“延遲”狀態。http://www.imf.org/external/np/sec/pn/2007/pn0769.htm# decision，最后訪問日期：2011年11月15日。并且公布了2004、2005、2006以及2010和2011年的工作人員報告。對這兩種報告的性質本文將在第三部分討論，而本部分將對所有IMF公開報告中就IMF協定第4條項下的人民幣匯率(exchange rate)問題的結論進行梳理，從而總結IMF對人民幣匯率問題的態度及其所用論據，以期尋找人民幣匯率在國際法上的正確定位。

本文之所以將2005年作為分界點，是因為在此前后中國實行的是完全不同的匯率政策。1997年開始，中國為應對金融危機采取釘住美元不變的固定匯率制度，而2005年以后我國實行以市場供求為基礎、參考一籃子貨幣進行調節、有管理的浮動匯率制度。其主要包括三個方面的內容：一是以市場供求為基礎的匯率浮動，發揮匯率的價格信號作用；二是根據經常項目主要是貿易平衡狀況動態調節匯率浮動幅度，發揮“有管理”的優勢；三是參考一籃子貨幣，即從一籃子貨幣的角度看匯率，不片面地關注人民幣與某個單一貨幣的雙邊匯率。[注]中國人民銀行：“人民幣匯率制度的內容”，http://www.pbc.gov.cn/publish/huobizhengceersi/3390/2010/20100915164905917508642/20100915164905917508642_.html，最后訪問日期：2011年7月30日。匯率制度的選擇是IMF協定第4條第3款的主要內容，IMF與成員國就第4條磋商勢必圍繞會員國的匯率制度展開。

(一)2000年至2004年

在2000年的磋商結論中，執董們認為盡管中國的匯率政策幫助中國及相關地區度過了亞洲金融危機，但是當前的條件已經適宜采取更為靈活的匯率政策以適應正在進行的結構性調整以及加入WTO的條件。他們注意到，中國的外部地位已經逐漸增強，人民幣升值的不利影響并不顯著。基于此，執董們建議當局逐漸采取更為靈活的貨幣政策，包括以一籃子貨幣為基礎的參考利率。他們同時意識到，這種靈活性要求增強外匯市場及規范體系建設。[注]See Public Information Notice (PIN) No. 00/71， IMF Concludes Article IV Consultation with China， available at http://www.imf.org/external/np/sec/pn/2000/pn0071.htm， visited on July 30， 2011.

在2001年的磋商結論中，執董們看到了近年來中國的匯率政策有效服務于中國及相關地區。展望未來，他們一致認為匯率政策向著更為靈活的方向邁進有利于中國更好地融入世界經濟及當前的結構性調整。執董們支持當局采取漸進的有秩序的方式朝著這種靈活性發展，并伴隨必要的金融市場改革。[注]See Public Information Notice (PIN) No. 01/91， IMF Concludes 2001 Article IV Consultation with the People's Republic of China， available at http://www.imf.org/external/np/sec/pn/2001/pn0191.htm， visited on July 30， 2011.

在2002年的磋商結論中，執董們認為匯率朝著更為靈活的方向發展有利于中國適應正在進行的結構性調整以及不斷增長的對世界經濟一體化的參與。他們承認當局在決定適當的步幅時需要考慮許多相關因素，比如鞏固國內金融領域、資本賬戶自由化的進度以及全球金融環境等。許多執董強調當前牢固的外部地位和有利的發展前景對中國來說是一個重要的機會。執董們還建議中國采取措施鞏固外匯市場，從而使其充分直接地反映外匯的供需狀況，這將是更為靈活的外匯措施所必不可少的部分。[注]See Public Information Notice (PIN) No. 02/97， IMF Concludes 2002 Article IV Consultation with the People's Republic of China， available at http://www.imf.org/external/np/sec/pn/2002/pn0297.htm， visited on July 30， 2011.

在2003年的磋商結論中，多數執董指出，沒有任何明確的證據顯示，當前人民幣是被大幅低估了。執董們還認為，人民幣的升值本身不會對全球經常賬戶失衡產生重大影響，尤其是考慮到中國在世界貿易中所占份額較小的情況。然而，執董們認為，外匯儲備的迅速積累顯示匯率受到某些壓力，并使中國經濟付出代價，特別是給防止貨幣過度擴張帶來困難。因此，執董們評論說，隨著時間的推移，逐步增加匯率的靈活性對中國最為有利。特別重要的是，這樣做將使中國得到更多的空間來奉行獨立的貨幣政策，有助于緩沖中國經濟遭受的不利沖擊和通過調整來適應正在進行的重大結構改革。執董們認為，中國可以采用分階段的方式，這樣既可增加匯率的靈活性，又不致對經濟造成重大干擾。多數執董強調，轉向靈活匯率的措施應當與那些正在進行的、并對其成功至關重要的結構改革措施一起精心策劃和仔細排序，執董們還強調，必須迅速進行這些改革。他們認為，轉向更靈活匯率的時機應該由中國政府自行決定。但也有一些執董認為，中國政府應該利用當前的有利時機迅速著手開始采取增加匯率靈活性的措施。執董們強調，需要通過取消交易限制和上繳外匯的規定、增加參與者以及開發外匯風險管理工具的途徑來改進外匯市場的運作。[注]See Public Information Notice (PIN) No. 03/136， IMF Concludes 2003 Article IV Consultation with the People's Republic of China， available at http://www.imf.org/external/np/sec/pn/2003/pn03136.htm， visited on July 30， 2011.

在2004年的磋商結論中，根據基金組織對成員國匯率政策進行嚴格監督這一義務，執董們對中國的匯率制度進行了認真討論。他們重申，提高匯率靈活性仍符合中國的最佳利益，因為它將提高貨幣政策在抑制國內需求和價格壓力方面的有效性，并提高經濟針對沖擊進行調整的能力。幾位執董強調，提高匯率靈活性還應有助于有序解決全球失衡。因此，執董們歡迎中國當局分階段提高匯率靈活性的目標，幾位執董認為，中國轉向更靈活匯率制度的具體時間安排應留給中國政府自己決定。執董們表示，最好是在強勢時提高匯率靈活性，因為這會有助于限制對經濟增長和就業的任何不利影響。因此，許多執董認為，鑒于目前有利的形勢，中國采取提高匯率靈活性的初步舉措而不過度延遲是有利的，一些執董傾向于盡快采取這一舉措。與此同時，許多執董還強調，為了確保成功退出現有的匯率制度，將這一舉措與正在采取的發展資本市場和外匯市場、放開資本賬戶以及改革金融部門的措施進行認真排序十分重要。[注]See Public Information Notice (PIN) No.04/99， IMF Concludes 2004 Article IV Consultation with the People's Republic of China， available at http://www.imf.org/external/np/sec/pn/2004/pn0499.htm， visited on July 30， 2011.

(二)2005年至2011年

在2005年的磋商結論中，執董們歡迎匯率體制發生的變化，認為這是朝著更靈活的匯率體制邁出的重要一步，并鼓勵當局利用新安排所賦予的靈活性。執董們指出，較有把握地為中國確定一個“均衡”匯率有難度，他們同時認為，更靈活的匯率而不是簡單的幣值重估對于提高貨幣政策的獨立性和提高經濟抵御外部沖擊的能力至關重要。展望未來，為了與金融部門改革和資本賬戶放開保持協調，并為中國經濟做出調整和進一步發展市場工具贏得時間，許多執董支持采取漸進和謹慎的方法進一步提高匯率的靈活性。然而，一些執董則建議當局允許匯率更快地變化到能更好地反映基本市場力量的水平。執董們強調，提高匯率的靈活性符合中國的最佳利益。他們還認為，糾正全球失衡是各主要國家的責任，中國實行更靈活的匯率將對此過程作出直接的貢獻，并通過推動其他亞洲國家的匯率調整作出間接的貢獻。[注]See Public Information Notice (PIN) No. 05/122， IMF Executive Board Concludes 2005 Article IV Consultation with the People's Republic of China， available at http://www.imf.org/external/np/sec/pn/2005/pn05122.htm， visited on July 30， 2011.

在2006年的磋商結論中，執董們強調更為靈活的匯率制度能夠幫助央行更為有效地利用貨幣政策的工具。許多執董發現，允許中國以一種漸進的有控制的方式繼續朝著更為靈活的匯率制度發展是合適的。他們認可了當局的顧慮，即過分快速地實現匯率制度的靈活性不利于宏觀經濟的穩定。然而另外一些執董們強調應當更為廣泛地提高匯率制度的靈活性。執董們注意到，隨著中國其他政策的改變，更為靈活的匯率制度將有助于實現中期經濟的再平衡，并且在與其他國家共同的政策努力下對全球經常賬戶失衡的有序解決作出貢獻。[注]See Public Information Notice (PIN) No. 06/103， IMF Executive Board Concludes 2006 Article IV Consultation with the People's Republic of China， available at http://www.imf.org/external/np/sec/pn/2006/pn06103.htm， visited on July 30， 2011.

在2009年的磋商結論中，執董們歡迎當局過去數年在加強市場對匯率水平的決定作用方面取得的重要進展，以及自2005年的匯率改革以來人民幣實際匯率的顯著升值。但是，一些執董支持人民幣仍然顯著低估的看法。展望未來，許多執董認為，人民幣的進一步走強，從而提高居民購買力和增加勞動收入在國民收入中的占比，并把投資引向非貿易部門，將是全面平衡經濟結構戰略的一部分。匯率靈活性還可以使貨幣政策更專注于價格穩定。一些其他執董指出，評估匯率存在方法上的困難。這些執董普遍認為，匯率升值在促進中國經濟結構調整中只能發揮輔助作用，并應在條件允許時循序漸進地進行。[注]See Public Information Notice (PIN) No. 09/87， IMF Executive Board Concludes 2009 Article IV Consultation with the People's Republic of China， available at http://www.imf.org/external/np/sec/pn/2009/pn0987.htm， visited on July 30， 2011.

在2010年的磋商結論中，執董們歡迎近來為恢復有管理的浮動匯率制度所作出的政策。一些執董同意人民幣匯率被低估了，然而許多執董不同意工作人員對匯率水平的評估，他們注意到這種測算是基于對未來經常賬戶盈余不確定的預測。許多執董強調，隨著時間的推移，更為有力的人民幣升值將使得經濟增長的首要驅動因素由出口和投資向私人消費轉變。[注]See Public Information Notice (PIN) No. 10/100， IMF Executive Board Concludes 2010 Article IV Consultation with China， vavailable at http://www.imf.org/external/np/sec/pn/2010/pn10100.htm， visited on July 30， 2011.

在2011年的磋商結論中，執董們大體上認為，在中期內，人民幣升值將是轉向內需型經濟的再平衡調整過程中的重要一環，許多執董認為，人民幣升值還是推進旨在加強宏觀經濟政策框架和促進金融放開的各項改革的先決條件。執董們強調，要實現中國經濟增長模式的轉變，匯率升值需輔之以一系列廣泛的改革。[注]See Public Information Notice (PIN) No. 11/94， IMF Executive Board Concludes 2011 Article IV Consultation with People's Republic of China， available at http://www.imf.org/external/np/sec/pn/2011/pn1194.htm， visited on July 30， 2011.

(三) 小 結

綜觀上述十年的執董會的磋商結論中關于人民幣匯率制度的表述，我們可以得出以下結論：

首先，執董們對于與會員國就第4條進行磋商的結論表述更像是對執董們意見的陳述，其避免使用正式的、確切的帶有決定或是判斷性質的用語。其在表達作出意見的主體時一般使用“執董們”(directors)、“一些執董”(a number of directors)、“許多執董”(many directors)等，在表達其態度時一般使用“歡迎”(welcom)、“認為”(consider)、“大體上同意”(generally agree)、“注意”(note)、“強調”(stress)等詞匯。

其次，在2000年到2004年，就中國的匯率制度問題，執董們僅是“歡迎”或是“強調”中國的匯率制度朝著更為靈活的方向發展，并且不止一次指出這樣做“對中國最為有利”，包括：有利于中國結構性調整、更好地融入世界經濟一體化以及解決全球失衡的問題。當然，其尊重中國政府自行決定改革匯率制度的時機，并承認需要時間輔之以金融市場改革及配套性規范體系的建立。在2005年匯率形成機制改革之后，執董們對此表示“歡迎”，同時支持中國采取“漸進的”、“有控制的”方式推進匯率制度靈活化。2006年的結論中仍然主要維持了這一立場。然而，在2009年的結論中，“一些執董支持人民幣仍然顯著低估的看法”、2010年的結論中“一些執董同意人民幣匯率被低估了，然而許多執董不同意工作人員對匯率水平的評估，他們注意到這種測算是基于經常賬戶盈余不確定的預測。”2011年的磋商結論并沒有執董們就人民幣幣值是否低估的明確表述，只是在工作人員報告中闡述“盡管在人民幣對美元升值方面取得了進展，但人民幣的實際有效匯率在過去一年里貶值”，對于該表述，工作人員在報告中加了腳注：“基金組織匯率事務咨詢組的當前估計是，人民幣按均衡實際有效匯率法、外部可持續性法和宏觀經濟平衡法衡量的低估程度分別為3%、17%和23%。”[注]See IMF Country Report No. 11/192， Staff Report For The 2011 Article IV Consultation with People's Republic of China， available at http://www.imf.org/external/what/what.asp?Page=4&month=0&day=0&year=1900&to_month=7&to_day=31&to_year=2011， visited on July 30， 2011.

四、 IMF磋商報告的法律效力

(一) 磋商的性質

現行有效的《IMF協定》第4條(Article IV of Agreement of the International Monetary Fund)源于1978年生效的第二次修訂案。該修訂案最突出的特點是取消了以往的平價匯率體系，國際貨幣基金組織不再設定統一的匯率制度，會員國可以自行選擇外匯安排，唯一的限制是不得再使匯率與黃金掛鉤。在以往平價制度下，任何貨幣的浮動均可以立即被人發現并被認為違反基金協定條款，而在自由匯率制度下，哪些行為應該被認為違反基金協定條款是很難確定的。[注]參見王貴國：《國際貨幣金融法》，法律出版社2007年版，頁165。然而根據《IMF協定》第一條的規定，設立IMF的目的在于：促進外匯匯率穩定和外匯安排，協助實現貨幣的自由流通，以排除外匯管制對國際貿易和經常貿易的干擾，即使在自由匯率體系下，IMF仍然必須為了實現這一目的而對會員國進行必要的監督。

因此，盡管具有“軟法”(soft law)的性質，會員國仍然負有直接或間接的匯率義務，這一義務集中體現為現行《IMF協定》第4條第1款。[注]See Joseph Gold， Public International Law in the International Monetary System，Southwestern Law Journal， Vol.38， September(1984)， pp.799-852.該條規定了會員國的一般合作義務，即“各會員國保證同基金和其它會員國進行合作，以保證有秩序的外匯安排，并促進一個穩定的匯率制度” ；[注]See Article IV， Agreement of the International Monetary Fund， available at http://www.imf.org/external/pubs/ft/aa/index.htm， visited on July 30， 2011.同時還規定了會員國的具體合作義務，包括：國內經濟和金融政策導向經濟增長、促進穩定、禁止匯率操縱以及外匯政策與所承擔的義務相一致。[注]See Section 1(i-iiii) of Article IV， Agreement of the International Monetary Fund，(一)努力以自己的經濟和金融政策來達到促進有秩序的經濟增長這個目標，既有合理的價格穩定，又適當照顧自身的境況；(二)努力通過創造有秩序的基本的經濟和金融條件和不會產生反常混亂的貨幣制度去促進穩定；(三)避免操縱匯率或國際貨幣制度來妨礙國際收支有效的調整或取得對其它會員國不公平的競爭優勢；(四)奉行同本節所規定的保證不相矛盾的外匯政策。

所謂徒法不足以自行，在國內法的語境下尚且如此，更何況是缺乏超國家的強制執行機構的國際法。正是基于這個原因，為了確保會員國履行第4條第1款義務，該第4條第3款賦予了基金的監督職能，根據該款第二項的規定，“基金應對各會員國的匯率政策行使嚴密的監督，并應制定具體原則，以在匯率政策上指導所有會員國。各會員國應該向基金提供為進行這種監督所必要的資料，在基金提出要求時，應就會員國的匯率政策問題同基金進行磋商”。基金根據這一授權，基金執行董事會先后制定了1977年《匯率政策監督決定》和2007年《對成員國政策雙邊監督的決定》作為基金行使監督權的指導文件，具體規定了監督的原則和程序。在2007年決定中，執董們認為“對話和勸說是有效監督的關鍵支柱” ，[注]See Paragraph 8， Bilateral Surveillance over Members' Policies Executive Board Decision， available at http://www.imf.org/external/np/sec/pn/2007/pn0769.htm， visited on July 30， 2011.而從事實上講，對話和勸說的途徑便是“磋商”，因此，磋商是IMF行使監督第4條義務執行的核心方式。

事實上，監督與磋商是一個問題的兩個方面。磋商是監督的具體實現手段。會員國有接受監督的義務也就意味著會員國具有與IMF磋商的義務。這也在2007年《對成員國政策雙邊監督的決定》中得到了體現，根據該決議第17段的規定“成員國應根據第4條與基金組織定期磋商”，其使用的是“應該”(shall)[注]See Paragraph 17， Bilateral Surveillance over Members' Policies Executive Board Decision.這一具有強行法色彩的詞語，也體現了磋商是會員國必須履行的義務。并且接受監督與進行磋商也是會員國與IMF合作的體現，這是會員國的一般合作義務，其目的便是如第4條序言中所說的“以保證有秩序的外匯安排，并促進一個穩定的匯率制度”。

(二) 磋商結論的性質

考察磋商結論的性質必須了解其作出的過程，而這便涉及磋商的程序問題。磋商一般由IMF派4-5位工作人員組成的代表團前往會員國，與會員國中央銀行及財政部等參與經濟政策制定的部門的中高層官員舉行會議，進行溝通。這種會議一般是為了實現兩個目的：一是信息搜集，主要包括會員國一般經濟金融情勢和近期發展，如外匯安排的先行情況、外匯管制以及自前一次所長以來在外匯匯率政策等方面的改變等，信息搜集的實現也需要由會員國履行第4條第3款中“提供必要資料”的義務；二是政策討論和建議，在2007年《對成員國政策雙邊監督的決定》中，執行董事會一再申明要對會員國的國情給予應有的注意，在提供建議時考慮成員國的其他目標，[注]See Paragraph 9， Bilateral Surveillance over Members' Policies Executive Board Decision， available at http://www.imf.org/external/np/sec/pn/2007/pn0769.htm， visited on July 30， 2011.因此這種實地造訪使得IMF能夠有機會充分了解會員國的國情以及其他目標的實現。

這個階段結束以后，工作人員會形成一個工作人員報告(staff report)。工作人員報告一般情況下是不公開的，只有在相關國家同意的情況才公布，前已述及，與中國就第4條磋商的工作人員報告在2004、2006、2010及2011年度獲得了公布。從法律性質上講，這一報告僅僅是工作人員的意見，其在報告中陳述了工作人員對會員國政府政策合理性的看法以及工作人員的政策改革建議。[注]韓龍：《人民幣匯率的國際法問題》，法律出版社2010年版，頁142。

工作人員報告完成以后提交給執董會討論。根據2007年《對成員國政策雙邊監督的決定》執行董事會原則上會在65天以內得出結論，從而完成第4條磋商。執行董事會討論結束后，由基金總裁作總結發言，總裁的總結發言由執行董事會作為結論通過。結論不采取投票方式表決，一般而言采取無異議通過的方式。[注]王貴國，見前注〔17〕，頁170。在征得相關國家同意后，基金會公布這一結論，并以“公共信息通告”(PIN)的方式在其網站上公布。

因此，從法律性質上看，本文所討論的“磋商結論”僅僅是執行董事會作出的“結論”(conclusion)而不是“決議”(decision)。執行董事會作為基金的執行機構具有《IMF協定》及理事會授予的權力，對基金實行管理與監督，負責基金的日常決策，在其權限范圍內的“決議”具有法律效力。而至少從2000年以來就人民幣匯率問題IMF公布的官方意見均在“結論”而不是“決議”中出現，其效力有待考察。

研究目標：1、將當代工筆花鳥畫構圖的特點、構圖形式和北宋院體花鳥畫構圖的特點進行比較的基礎上,著重闡述當代工筆花鳥構圖形式美因素,以及北宋院體花鳥畫構圖相比當代工筆花鳥畫構圖的新特點作相關的探索。

(三)小結：磋商結論不具有強行性法律效力

從實體法規范和程序法規范的角度來看，執董會與會員國就第4條的磋商結論并不具有法律效力。

首先，《IMF協定》第4條第1款本身不具強制約束力。第4條第1款本身具有“軟法”的性質。第4條開端的表述“各會員國保證同基金和其它會員國進行合作，以保證有秩序的外匯安排，并促進一個穩定的匯率制度”，盡管構成會員國的一般合作義務，但其本身具有宣言的性質，“聽起來像是聯合國大會決議的序言” ，[注]Joseph Gold， Strengthening the Soft International Law of Exchange Arrangements，American Journal of International Law， Vol.77，July (1983)， pp.443-489.并不具有執行性。有學者認為，第1、2項義務對會員國要求的是“endeavor to direct”等動詞，這樣的條文并不具有可歸責的要素，因而很難構成強行性義務；而在第3、4項中，基金使用的是“避免”(avoid)、“奉行”(follow)，比起前兩項的用詞更像是強行法的表述，然而“如果缺乏客觀的標準，則不可能對是否違反某一義務作出判斷” 。[注]Joseph Gold， Public International Law in the International Monetary System，Southwestern Law Journal， Vol.38，September(1984)， pp.799-852.[注]作為著名國際金融貨幣法專家，Joseph Gold的上述觀點一經提出，即為理論界和實務界所重視和普遍接受。質言之，盡管第3、4項是基金要求會員國履行的強制性義務，但其并沒有類似于構成要件的要素作為判斷是否履行或違反義務的標準，這就造成了適用上的困境。事實上，執董會在1977年和2007年有關監督的決議中兩度對第3項義務“禁止匯率操縱”進行過具體化，然其仍然存在著諸多問題無法解決。因此，第3、4項盡管具有強制性義務的性質，但在適用中很難被正式認定違反該義務。

其次，作為監督程序依據的第4條第3款第2項的表述是“基金應對各會員國的匯率政策行使嚴密的監督，并應制定具體規則，以在匯率政策上指導所有會員國”。這就說明，基金監督會員國的目的并不是為了強制執行自己對會員國的政策建議，而僅僅是“指導”。其背后的內在邏輯是，在國際法上，國際組織的權力是有限度的，其必須來自于會員國基于國際條約的讓渡，并不存在一個“超國家”的組織來主導主權國家的經濟政策。本文認為正是基于這個原理，執董會才會用“結論”而不是“決議”的方式來結束第4條磋商。這個“結論”并不被正式地采取投票的方式通過，而僅僅是含蓄地由總裁對討論過程中執董們的意見進行總結。[注]See Joseph Gold， Strengthening the Soft International Law of Exchange Arrangements， American Journal of International Law， Vol.77， July (1983)， pp.443-489.

綜上，磋商所依據的實體和程序兩方面的規范均具有“軟法”的性質，實體規范很難被真正適用，而監督程序所得出的結果也并不具有強制執行的要素，因此，磋商結論僅僅是執董會意見的綜述，而不具有強制性的法律效力。

五、 IMF磋商報告結論能否作為WTO行使管轄權的依據

正如有學者說的那樣，“IMF沒有能力對中國的政策造成實質性的壓力，即使其作出了義務違反的決定也缺乏有效的執行機制和懲罰機制來糾正這種行為”。[注]Robert W. Staiger & Alan O. Sykes， Currency Manipulation and World Trade， available at http://www.stanford.edu/～rstaiger/china.paper.111209.pdf， visited on July 30， 2011.因此以美國為首的認為人民幣幣值低估的國家非常希望能夠將人民幣幣值問題納入WTO的框架下進行討論，以尋求WTO爭端解決機構的強制性管轄及執行的權力。

(一)磋商結論不構成WTO依據GATT第15條行使管轄權的依據

貿易的目的可以通過外匯的手段來達到，而外匯的目的也可以通過貿易的手段來達到。在這種情況下，能夠產生外匯效果的貿易措施和能夠產生貿易效果的外匯措施就可能產生交叉管轄的情形。因此，在GATT中有相應的規則對產生貿易效果的外匯措施進行管轄。

GATT第15條以“外匯安排”為名共含9款針對成員國外匯安排及外匯措施的規定。如果僅僅針對人民幣幣值問題尋求一個正當的管轄依據則只能是該條項下的第4款：“締約各國不得以外匯方面的行動，來妨礙本協定各項規定的意圖的實現，也不得以貿易方面的行動，妨礙國際貨幣基金各項規定的意圖的實現。”其他款項都與“外匯管制”、“外匯控制”、“貨幣儲備”、“收支平衡”等有關，其所涉及的僅是貨幣兌換支付的問題，[注]參見韓龍：“GATT第15條：匯率義務衡量需提防的陷阱”，《法律科學》2007年第2期。而與具體的匯率制度、匯率水平并沒有直接關聯。

然而在該條的第1款又明確說明了WTO與IMF就相關問題的合作義務，并且在第2款規定：

締約國全體如果被請求考慮或處理有關貨幣儲備、國際收支或外匯安排的問題，它們應與國際貨幣基金進行充分的協商。締約國全體在協商中應接受基金提供的有關外匯、貨幣儲備或國際收支的一切統計或其它調查結果；對于一締約國在外匯問題上采取的行動是否符合國際貨幣基金協定的條款，是否符合這一締約國與締約國全體之間所簽訂的外匯特別協定的條件，締約國全體也應接受基金的判定。

這就意味著，如果WTO就人民幣幣值低估的問題依據GATT第15條第4款行使管轄權，其必須尊重IMF就事實問題的判斷，即人民幣匯率是否構成低估這一事實問題應當由IMF裁定。而就IMF與WTO應當采取何種方式溝通，兩者在1996年已經達成《IMF與WTO協定》，該協定第8段規定，“IMF對于其管轄范圍內的外匯措施是否符合IMF協定，應以書面形式通知WTO的有關機構(包括爭端解決機構在內)”，[注]See Paragraph 8， Agreement Between the International Monetary Fund and the World Trade Organization， available at http://www.imf.org/external/pubs/ft/sd/index.asp?decision=11381-(96/105)_2， visited on July 30， 2011.即將有關裁定書面通知WTO的相關機構。前文已述及，磋商結論僅僅是IMF執行董事會表達意見的總結，并不是由正式程序通過的，不代表執董會的集體意見，因此也無法構成具有法律效力的IMF官方意思表示。

在這里需要指出，IMF根據《IMF與WTO協定》向WTO相關機關提供的具有法律效力的書面裁定，應是指由IMF執行董事會所作出的正式裁決以及理事會所作出的最終裁決。具體程序是，就匯率問題是否屬于《國際貨幣基金組織協定》所稱匯率操縱的異議應首先提交IMF執行董事會作出裁決，執行董事會裁決做出后的三個月內，IMF任何會員國仍可將該異議提交IMF理事會，理事會做出的裁決是最終裁決；理事會對于異議的裁決工作實際上是由理事會的一個解釋委員會來具體承擔的，解釋委員會的每位委員擁有一個投票權，裁決經投票表決產生，解釋委員會的裁決一般被視為IMF理事會的裁決(除非理事會根據規定以85%的特別多數另行做出不同的裁決)，解釋委員會的成員組成、程序以及多數決的比例均由理事會規定。[注]See Article XXIX， Agreement of the International Monetary Fund， available at http://www.imf.org/external/pubs/ft/aa/pdf/aa.pdf， visited on Nov. 26， 2011.中國作為IMF的重要成員國所持份額比例不斷上升，當然可以聯合其他在人民幣匯率問題上持有與美國等發達國家不同意見的發展中國家成員國在執行董事會和理事會裁決程序上進行反制，但更為重要的是IMF正式認定人民幣匯率低估的依據尚不足這一實體性問題。

(二)IMF作出正式決議認定人民幣匯率低估的依據尚不足

在磋商結論中提及人民幣匯率低估的僅有2009年與2010年，而且并不是執董們一致的意見，僅是一些執董的意見。2009年的工作人員報告沒有公布，在2010年公布的工作人員報告中，可以發現，工作人員認為人民幣匯率顯著低于其應有水平的理由有三點：①國際儲備繼續迅速增長；②當前中國的匯率水平與90年代末期相近，而事實上在這個階段，中國的生產力水平較之其貿易伙伴有了顯著的進步，并且在1999年-2003年中國并沒有顯著的對外賬戶的失衡；③未來幾年，中國的經常賬戶將保持相當大的盈余。[注]See IMF Country Report No.10/238， Staff Report For The 2010 Article IV Consultation with People's Republic of China， available at http://www.imf.org/external/pubs/cat/longres.aspx?sk=24094.0， visited on July 30， 2011.顯而易見的是，IMF工作人員非常關注國際儲備以及經常賬戶的盈余問題。事實上，在2007年的《對成員國政策雙邊監督的決定》中，開始將“外部穩定”作為IMF監督的重點，并將外部穩定解釋為“不會或不太可能導致破壞性匯率變動的國際收支狀況”。[注]See Paragraph 4， Agreement Between the International Monetary Fund and the World Trade Organization.這也就是說必須滿足經常賬戶和資本賬戶的均衡才能保證外部穩定，若經常賬戶長期處于非均衡狀態，則有可能導致外部不穩定。[注]參見梁艷芬、李琳：“評國際貨幣基金組織匯率監督《新決定》”，《國際貿易》2008年第7期。因此IMF工作人員基于外部穩定的指導原則關注成員國的匯率問題，該原則即為在2007年《對成員國政策雙邊監督的決定》第14段的D原則中，而14段開頭已經明確說明“原則B至D為建議，而非成員國義務。基金組織做出的某成員國沒有遵守其中某項建議的認定并不能導致推定該成員國違反了其承擔的第4條第1款的義務”。[注]See Paragraph 14， Bilateral Surveillance over Members' Policies Executive Board Decision.這也就意味著，基于經常賬戶失衡而認定人民幣匯率低估很難被認為違反《IMF協定》第4條第1款的義務。

在2011年的磋商結論中，執董會回避了人民幣幣值是否低估的問題，基于工作人員報告中“言之鑿鑿”的人民幣匯率低估的認定沒有作出任何正面表述，只是不斷強調人民幣升值的有利之處。一方面說明中國第一次就人民幣匯率低估問題發表的聲明(附于工作人員報告結尾)引起了執董們的注意，另一方面也說明人民幣匯率低估的依據是不夠充分的。根據工作人員報告，人民幣按均衡實際有效匯率法、外部可持續性法和宏觀經濟平衡法衡量的低估程度分別為3%、17%和23%。這就產生了兩個問題：第一，幣值決定理論多達數十種，IMF框架下成立的匯率問題咨詢組在2006年10月提出了一套評估匯率偏差的新方法，即上述報告中所提及的均衡實際有效匯率法、外部可持續性法和宏觀經濟平衡法三者相互補充的方法，然而OGER本身也承認這些方法存在缺陷和誤差，質言之，IMF迄今為止并未建立被會員國普遍接受的模型或標準；[注]參見韓龍，見前注〔24〕，頁194。第二，三種模型測算出的數值最高值與最低值之間相差20%，這又從另一個角度說明了IMF所選擇的測算方法是否可靠、測算值是否準確值得懷疑。因此，基于2007年《對成員國政策雙邊監督的決定》中一再聲明的“在有合理懷疑情況下基金組織不做出不利于該成員國的判定，這包括對根本性匯率失調的評估” ，[注]See Paragraph 13， Bilateral Surveillance over Members' Policies Executive Board Decision.在對于測算方法可信度的合理懷疑的情況下，基金組織也很難做出人民幣匯率低估的結論。這就意味著，不僅是當前，即使是可預見的未來，WTO也很難找到行使管轄權的依據。

六、 結 語

綜上，在當前的國際法規范下，西方國家所希望的由IMF作出人民幣匯率違反國際法義務的決定并基于此尋求WTO的管轄權的法律路徑并非一路暢通無阻，不能當然實現。首先，《IMF協定》第4條第1款規定的義務本身具有“軟法”的特征，不具有可強制執行的效力，而IMF履行監督會員國是否遵守協定義務的方式是磋商，磋商本身又帶有“指導”和“建議”的性質，最為主要的是磋商結論并不是由執行董事會通過正式程序作出的“決議”，而僅僅是執董們意見的陳述。從這三個角度看，磋商結論并不具有可強制執行的法律效力。其次，WTO依據GATT第15條行使管轄權必須以IMF就事實問題、調查結論等的裁定為前提，而這種前提以“書面裁定”為必要，磋商結論本身不具備構成WTO依據GATT第15條就人民幣匯率問題行使管轄權的依據，而且IMF依據目前的協定和監督規則很難作出人民幣幣值低估的正式裁定。事實上，人民幣匯率問題產生的根源在于中國對包括美國在內的一些國家的連年巨額貿易盈余，在世界經濟不景氣的背景下這一貿易問題激化演變成政治問題，而國際法路徑是試圖解決問題的工具和手段。從目前情況看，中美兩國之間在IMF和WTO框架下都很難得出妥當的解決方式，解鈴還須系鈴人——與其在國際法領域繼續纏斗，不如尋求一個更為“貿易化”的平臺，對于解決這一問題更為合適。[注]See Dukgeun Ahn， Is the Chinese Exchange-Rate Regime “WTO-legal”?， available at http://www.voxeu.org/index.php?q=node/4867， visited on July 30， 2011.