美國核電安全與法律規制

曹霞

(山西財經大學法學院，山西太原030006)

2011年由日本大地震引發的核輻射與核污染致使全球陰云密布，恐慌四起，人們談“核”色變，對全球核電安全提出強烈質疑，也為全球核電安全管理鳴響了警鐘!根據世界核協會(WNA)的解釋，核電安全主要指核危機與放射性物質泄漏。但人們對核安全的關注點一直側重于放射性物質泄漏而引發的污染和核輻射問題。［1］盡管有這些安全隱患，但與煤、石油與天然氣相比，核能是對人體健康損害最小、最安全的一種發電方式，尤其是著眼于遏制氣候變化。核電不產生酸雨與溫室氣體，是一種可以替代化石燃料的“清潔能源”，因而受到世界各國的廣泛重視并成為各國謀求可持續發展的重要領域與能源開發戰略。科學家們堅稱，日本發生嚴重的核泄漏是一個特例，然而，我們生活在一個充滿變數的世界里，沒有一種能源是絕對安全的，我們必須預測未來并為未來可能的不測做好制度安排。本文對美國核電安全現狀及其法律規制進行考察，從而為我國核能安全管理與規制提供借鑒與參考。

一、美國核電發展與安全狀況

(一)美國核電發展概述

愛因斯坦著名的相對論讓世人認識到核能的存在，美國率先開展由核能向電能轉變的研究，并于1957年建立了世界上第一個核電站——賓夕法尼亞州希平港核電站。進入上世紀60年代，美國經濟高速發展，對能源需求旺盛，燃煤發電由于環保呼聲而不再受到青睞，這一狀況為核電發展提供了難得的契機。到70年代中期，居高不下的石油價格使核電繼續受寵并成為美國國家能源開發規劃中的重要組成部分，至此，美國核電工業得到長足發展。從90年代起，美國加大力度鼓勵民用核電的開發利用，極大地推動了全美核電業的發展，使美國越居世界核電生產首位，占到世界核能發電量的30%以上，國內現有104座核反應堆，僅2009年生產核電7．99萬億千瓦/小時，占到當年全國發電量的20%以上。［2］

進入2010年，由于天然氣價格相對較低，加之政府未能成功實施對二氧化碳征收排放稅費，使得當下開發新核電難成氣候。這一時期國內對核電的需求出現疲軟，已有發電公司撤回開發核電許可申請。擁有四座核反應堆的兩個核電站已破土動工，但目前唯一在建的位于田納西州華茨灣的核反應堆始于1973年，預計2012年完工。目前運行的104座核反應堆均建于1974年或更早時期。［3］30多年來，美國新建的核電站屈指可數，預計2018年前僅有4～6臺新核電機組問世。［2］作為核電生產大國，這種發展態勢并不盡如人意，特別是在全球致力于振興核工業、應對氣候變化的行動中，美國的“核復興計劃卻顯得勢單力薄、進程緩慢”。［4］

(二)美國核電安全狀況

從世界范圍來看，核電的發展一直伴隨著人們對其安全性的質疑和困擾，特別是1979年和1986年發生美國三英里島與前蘇聯切爾諾貝利核泄漏以來。1979年3月，賓夕法尼亞州三英里島核電站發生放射性物質泄漏事故，這是人類發展核電史上第一次核電站事故。在此事故中，二分之一多的堆芯發生溶化，放射性廢水外溢，造成三名工作人員輻射照射過量，導致電站周圍80公里范圍內生態環境受到污染。三英里島核事故并未造成大量人員傷亡，也有研究表明，在反應堆五英里范圍內生活的3．2萬居民到1998年尚未發現癌癥發病率有較大提高，但學者們堅持認為并不能絕對排除其他潛在影響健康的因素。［5］

三英里島事故的直接原因是由于設備事故引起，但根本原因是操作人員操作失誤所致。這一事故暴露出在人員培訓和運行管理上還存在問題。事故發生后的處理過程又暴露出在制定和執行應急計劃上亦有嚴重缺陷。三英里島事故雖未對公眾健康造成嚴重后果，但經濟損失巨大，更重要的是對社會生活、社會輿論和世界核能利用的發展均帶來重大影響。

2011年發生日本核泄漏事故，再一次對美國核電安全敲響了警鐘。政府在第一時間做出回應，核管理委員會(NRC)應奧巴馬總統的要求，宣布啟動對全國104座核反應堆的安全狀況實施全面的檢查行動。然而美國民眾的反應更為強烈。哥倫比亞廣播公司新聞頻道開展了一項民意調查，結果顯示，公眾對核電站建設的支持率由2008年的57%下降到43%(略低于1979年三英里島核泄漏事故后的支持率)。［6］2011年4月中旬，全美爆發了45個組織及個人參加的請愿活動，要求NRC暫停對所有核反應堆的行政審批并對所有核反應堆進行一次讓民眾“信服的”、“三英里島式的”大檢查。［7］盡管如此，奧巴馬政府“在日本核泄漏事故后仍然繼續支持美國核電的擴張”。［8］可見，美國核電的發展并不會因日本核事故的發生而止步，但如何發展，尤其是在核電安全方面做到安全可靠恐是奧巴馬政府亟待解決的一個現實問題。

事實上，美國自三英里島事故之后一直非常重視核電安全，從電廠建設質量、運行與維護、設備可靠性、應急計劃等全方位保障核電安全開發利用。2002年3月，位于俄亥俄州的戴維斯—貝絲核電站發生硼酸泄露，給反應堆壓力容器頂部留下了一個巨大的凹槽。腐蝕造成壓力容器毀損，僅剩四分之一英寸厚的不銹鋼板內襯阻止了反應堆冷卻水災難性的流失。之后該核電站被關閉修整，直至2004年3月經核管理委員會核準后才開始復工。［9］

多數核安全專家一致認同，美國本土發生重大核電安全事故的幾率很小，平均每10，000核反應堆運行年發生一次。以目前100座反應堆為基數計算，平均100年可能會發生一次嚴重核事故。專家們認為，多數重大核輻射事故不會對公眾造成健康損害，每10，000核反應堆運行年發生一次的核事故造成百人死亡的幾率很小。當然，也有核專家對以上分析提出異議，認為引發嚴重公眾健康問題的核事故可能頻繁發生。［9］可見，無論是否會發生嚴重核事故，有一點是肯定的:沒有一種能源是絕對安全的。避免核事故的發生需要強大的安全技術支撐，同時還需要完善、有效的監管法律與制度相配合。

二、美國核電安全的法律規制

(一)美國核電安全管理體制

1．美國核管理委員會

美國核管理委員會(NRC)由美國《1974能源重組法》確立，是全權管理美國核工業的獨立政府機構。其具體職能包括:發放核反應堆建設、運營以及核材料與核廢料控制等活動的許可證，監督這些活動，保護核材料與核設施、防止盜竊和放射破壞，頒布條例與標準，檢查核設施，實施法律法規等。1974年前，原原子能委員會(AEC)負責管理全美核工業并兼負促進開發民用核能的職責。1974年AEC被撤銷，其核工業管理職責賦予新成立的NRC，而促進民用核能的職責歸于能源研究與開發部(現為能源部，DOE)。NRC下設一個委員會，三個主要職能辦公室與若干個咨詢委員會。委員會由五名委員組成，任期五年，主席由總統任命，對總統負責。委員會是NRC的最高決策機構。三個職能辦公室包括:核反應堆管理辦公室、核材料安全與保護辦公室、核管理研究辦公室。NRC的行政執行主任依法設立，對下設的委員會主席負責并接受主席的監督與指揮。執行主任負責監督、協調三個職能辦公室的政策出臺與實施活動，以及地區辦事處的相關事宜。［10］

2．核電運營協會(INPO)

除核管理委員會外，美國核電運營協會也承擔著全美核電安全監管的職責。該機構成立于1979年，即三英里島核事故發生之后。當時很多業內主管認識到，核工業自身必須實現自律運營，確保類似事件不再發生，于是組成INPO，由其制定核電站運營規范，籍此作為定期評估單個核電站運營情況的依據。INPO成員由業內著名專家以及與核電安全相關人士組成，他們對每座核電站一般每一年半到兩年檢查一次，評估等級分為INPO1－5級，INPO1級為運營最優級，INPO5級為問題嚴重級。INPO對核電站評估的結果只在核工業內部公開，并不對外。除檢查外，INPO還要負責為那些在檢查中有問題的核電站安排培訓人員，提供培訓援助，改進運營狀況。

(二)美國核電安全法律制度

美國擁有世界最大的核電生產量，其對核電安全的管理必然成為世界關注的焦點。2010年10月國際原子能機構(IAEA)組織19人成員國專家組對美國核電安全管理情況進行了為期兩周的考察，考察完畢考察團團長評論說:在美國“我們注意到，核管理委員會(NRC)運行著一套全面、協調、成熟的監管體系，這對繼續提高IAEA的管理起著極大的推動作用”。［11］

1．美國核電安全立法概述［12］

《1954原子能法》是美國第一部核能開發利用基本法。該法強調無論是軍事目的還是民用目的，核能的開發、利用和管理必須本著“促進世界和平、增加社會福利、提高生活水平與增強私營企業間的自由競爭”的原則。該法規定民用核材料與核設施必須獲得許可，并授權原子能委員會(AEC，NRC的前身)依法制定并實施許可標準，確保核能利用“保障健康與安全，減少對人身與財產的危害”。該法同時還規定了委員會必須遵循的行為規范(x92s)，為許多情形下實施公眾聽證和聯邦司法審查提供了依據。

《1974能源重組法》確立了核管理委員會(NRC)，將原AEC負責的民用核能開發利用與安全管理職責劃歸NRC，并將前者并入能源部(DOE)。此外，在《重組計劃1970年第3號》中設立了美國環保署(EPA)，賦予其制定“共同適用環保標準，保護公共環境免受輻射物質侵害”的職能。《重組計劃1980年第1號》加強了NRC主席的行政執法權限，特別是在應急情形下，將賦予NRC“所有與委員會負責管理核設施和核材料相關的緊急事件的職能”集中于主席身上。但同時規定，所有制定政策、出臺相關法律規范、指令和裁定的權利屬于委員會全體。

《1982核廢料(管理)政策法》規定了聯邦政府提供高輻射廢料和乏燃料永久處置場所的義務(x92s)，以及核電企業承擔永久處置這些核廢料成本的義務(x92)。該法還在其修正文件中規定了永久處置場所的規劃和開發方面的申報與批準程序，強調了州、部落與公眾的廣泛參與性。

《1985低放射性廢料(管理)政策修正案》賦予州政府處置其轄區內低輻射廢料的義務，允許州之間簽訂協議，設立處置場所，服務于各州。該法規定，低輻射廢料處置設施由核管理委員會(NRC)或者由與NRC依據《原子能法》第274節簽訂協議的各州實施管理。該法還責成NRC制定標準，確定在最低濃度和最小數量情況下在廢液中形成放射性核素的情況，明確“免于監管的標準”。

《1978鈾水治尾礦輻射控制法》確立了穩定與控制鈾和水治廠放射性與非放射性水治尾礦的步驟，旨在避免和減少進入空氣中的氡氣。該法的第二編授權NRC對其在1978年1月1日及之后簽發許可證的鈾、釷廠水治尾礦庫實施監管。

《普萊斯—安德森核工業補償法》(簡稱普萊斯—安德森法，Prince－Anderson Act)，1957年制定并實施，是一部聯邦法律，主要涉及2026年之前建設的民用核電設施安全責任保險問題。該法規定，所有獲得許可的核電經營商必須參與核事故最大保額強制保險計劃，到2011年，每座核電站最大保額比例已提高到3．75億美元。此外，每個核電站均有義務繳納價值1．119億美元的“溯及保險金”，用以發生核事故時對超出3．75億美元賠償范圍的損害進行補償。該筆保險金逐年繳納，達到總價金1．119億美元為止。每年繳納比例最高不超過1750萬美元，繳納比例每五年調整一次。該法通過強制核電企業投保責任險以及對核工業發生核事故實施部分補償的方法，從資金上確保核事故發生后對公眾損害的救濟。［13］

除以上立法外，美國核電安全管理還受到《行政程序法》與《國家環境政策法》相關內容的調整，前者用以規范與核電安全管理相關的聯邦行政行為，后者著重強調保持人與環境和諧的國家環境政策。這些法與前述立法相配套，形成了美國完整的核電安全法律規制體系。該體系涵蓋了核能開發利用的基本原則，獨立核電管理部門的設立與職能，聯邦、各州以及核電發電企業各利益主體在核廢料處置過程中的義務。

2．美國核電安全管理的主要法律制度

(1)核電開發許可制度

核電開發許可制度是美國核電安全管理的第一道防線。法律規定建立核電站必須獲得行政授權，NRC全權負責許可證的發放工作。根據美國法律規定，開發與核有關的項目必須獲得行政許可，這些項目包括:核反應堆(包括核電、核試驗與核研究)、鈾礦水治廠、溶劑回收廠、二氧化鈾(UO2)與混合氧化物(MOX)燃料生產廠、乏燃料(臨時)儲存、高放射性廢物與乏燃料儲存庫、低放射性廢料填埋場、燃料再處置廠、同位素分離和濃縮廠等。

美國早期的核電許可管理分兩步走，第一步簽發核電站建設許可證，待建設完工驗收合格后再簽發運營許可證。為了鼓勵國內核電發展，美國依據《聯邦法典》第10編第52節第103條(g)款的規定于1989年確立了“建設與運行聯合許可(COL)”制度(但2007年后才付諸實施)，將早期的兩步走許可程序合二為一，即核電站建設完工后，只要達標就可以馬上開工發電。只有在少數特殊情況下NRC才對核電站進行運營前的聽證評估。能源部負擔部分COL申請費用。許可證申領程序的簡化并不意味著安全標準的降低。在COL申請過程中，NRC必須依法審核申請者有關資質條件、設計安全條件、環境影響評價、營運計劃、廠址安全等方面的情況，并根據“檢驗、試驗、分析、接受標準(ITAAC)”核準建設。審查合格者，即可裝料、運行發電，不再需要取得任何其他許可證件。COL一步申請法旨在鼓勵電力企業主動提出許可申請，同時鼓勵反應堆供應商進行詳盡的工程計算以獲得可靠的評估值。除COL之外，NRC還負責簽發“廠址預設許可證”(ESPs)，該許可證允許電力公司在反應堆建設具體方案成型之前提前申領某一廠址的許可證，或者使用已由NRC批準的類似反應堆設計方案提前申領，獲得預設廠址的許可證。ESP申請中，無須明確反應堆型，但要表明廠址能夠滿足新建核電站所要求的安全性、環境、地質等條件。通過許可證管理制度美國設置了有效的核電建設安全門檻，也通過提供多元化的許可證有效激發了電力公司擴能的積極性，極大地推動了本國民用核工業的發展。

此外，核電許可制度還規定了對核電設施進行改裝的審批程序。審批的內容包括:運營許可證內容的變更、許可證的延展，許可證所有權的變更與轉讓、獲得NRC規定的減免事項以及提升核電功率等事項。

首次簽發給商業性核電反應堆的許可期限為40年，但NRC允許許可證擁有人申請延展20年。到2011年2月，NRC已準予61個核反應堆的許可延展申請，超過全部核反應堆的一半多。其他反應堆的許可延展申請正在審核之中，預計在2013年之前會有更多核反應堆許可延展申請獲得NRC的批準。在104座核反應堆中，90座左右將獲得60年的營運期限，這些反應堆的所有權人承擔主要資本投入，在未來30～40年間負責對其核反應堆進行升級換代。［2］

(2)安全監察制度

NRC全權負責全國核電站的安全運營工作，力求通過完善安全監察措施和制度達到如下目的:1)健全安全監察規制體系，確保核電企業安全、持續生產。2)通過提高NRC安全監管過程的可預測性、連續性、客觀性與透明度增強公眾對NRC核安全管理的信任度。3)強調NRC與核電站的安全理念和能力建設，雙管齊下，提高核安全監察的效率、效益與實施性。4)減少不必要的管理負擔。［14］

NRC把核電安全分為三大類:反應堆安全、輻射安全與公共安全，并通過7個領域19項指標對核電的安全運行進行考核(參見下表)。［15］

七個領域具體包括:1)初期事件，重點排查安全系統啟動之前核電站可能引發事故的運行過程和事件，這些事件包括因設備失靈導致電站停工、因意外復雜情況而引發的停工、或者電站發電量出現較大變化等情況。2)降低風險系統，著重檢查電站安全系統是否能夠達到防止未來事故發生或降低未來事故后果的設計標準。3)風險防范完整裝置，檢查核電站企業是否按要求安裝了燃料棒、反應堆容器及附屬管道、防漏系統等三項風險防范裝置。4)應急準備，考察核電站員工是否能夠有效實施本單位的應急計劃。5)公共輻射安全，檢查核電企業是否能夠采取符合聯邦要求的有效方案，應對發生核爆炸或可能發生爆炸給公眾帶來的核輻射，確保核電站核泄漏控制在合理的可接受范圍。6)職業輻射安全，考察核電企業是否能夠采取有效方案，按要求控制工人數量，確保他們在合理的范圍內接受最低程度的職業輻射。7)公共安全保障，要求核電站具有有效的安保和執勤方案。

除上述指標外，人員安全操作情況、工作環境下的安全意識程度與對安全問題的識別與解決三項指標也是NRC考核核電站安全運行情況的重要指標，它們交叉融合在七大領域之中。

NRC要求每個核電站每月向其報告安全情況，同時NRC對每一核電站實施定期(每年)檢查評估，并用19項指標統計數據向公眾公開核電站的運營情況，包括14項核電站安全指標(包括設備、事故預防措施、應急預案等)、2項核幅射安全指標(公共核輻射、職業核輻射)和3項核電保護指標(安全、保衛和執勤等)。每一項超標情況，無論是輕微的，還是引起監管部門關注的，還是引發監管行動的，或者屬于不予接受的(在這種情況下問題核電站可能招致關停的結果)，各種情況均會在NRC的官方網站上進行披露。［2］

法律授權NRC在安全監察中發現如下情形時可以撤銷核電許可證，如，提供具有決定性影響的虛假報告、許可證持有人未能按照許可證載明的條款建設或運行某種核設施、違反一項NRC的規定等。［16］

(3)風險通報制度

為了全方位保證核電安全，除上述安全考核指標外，NRC還設計了“標準安全檢查方案”，運用風險通報方法，根據可能引發核事故的各種活動或系統安全風險的嚴重程度，選取特定的領域對照安全檢查方案進行檢查，從而驗證上述考核指標考核結果的有效性和準確性。檢查的內容包括三項:1)上述19項指標無法涵蓋或不能完全涵蓋的領域;2)對核電站對照19項指標所得出的檢查報告的準確度核查;3)核電站識別和解決安全問題有效度的全面檢查。此外，檢查人員還檢查核安全涉及的交叉問題，如人員安全操作情況、工作環境下的安全意識程度以及核電站識別與解決安全問題的能力等。每一項指標都設定有最低安全風險標準，檢查結果用不同色帶對安全風險級別進行標識通報。如“綠色”表示“安全狀況在預期范圍之內，相關領域安全指標檢查達標”;“白色”表示“安全狀況不在預期范圍之內，但相關領域的安全指標處在達標過程中”;“黃色”表示“相關領域安全指標處在達標過程中，但有所減弱”;“紅色”表示“對照安全指標所檢查領域的安全狀況有較大退步”。

美國根據分布情況將全國核電站劃分成不同的管理區并設立直屬NRC的地區辦事處。此外還在每座核電站派駐常駐安全監察員。每一季度，常駐核電站監察員以及地區辦事處的監察人員將對轄區內的所有核電站對照前述安全指標以及檢查結果進行全面安全監察。每6個月NRC將對地區所得出的檢查報告進行審核并據此制定出下一年的全面監察計劃。每年的最后一季度，NRC對所有核電站前一年的安全運行情況進行認真評估并編制當年安全狀況報告與下一年安全監察計劃。NRC將年度安全狀況報告在其官方網站上公布，同時在每座核電站召開聽證會商討前一年核電安全運行存在的問題與解決對策。

(4)事故順序先兆預警制度［17］

事故順序先兆預警(ASP)制度開發于1979年，是用以評價一定時期內全美核電站安全狀況的一項制度工具，主要目的是為了系統地對核電站運行過程中可能引發反應堆堆芯冷卻不足與堆芯損壞的事件進行甄別、記錄與排序。此外，該制度的實施還有利于:1)對個別核電站出現的一些類似的先兆事件進行歸類;2)對出現堆芯損壞風險的趨勢提供一種解決辦法;3)對通過風險概率分析推測出的堆芯損壞情形進行局部檢查。通常，核電站最嚴重的問題莫過于堆芯損壞，引入ASP制度工具，工作人員可以通過風險概率分析推斷出核電站運行過程中不同階段可能出現的問題，如初期事件、核電站條件惡化、安全設備失靈等，以及這些問題可能引發最終導致堆芯損壞的一系列假設之問題。有統計顯示，工作人員對1969年至1999年間的各核電站的事故報告及其他安全情況記載進行了風險概率分析，結果發現存在大約600個先兆預警問題。這一制度設計為NRC全面掌握全國核電站安全運行情況，科學預測事故風險，消除事故隱患，提高核電站自我甄別安全問題，及時解決問題起到了十分重要的作用。

(5)核設施拆除制度［18］

如果核電站企業決定關閉電站，必須在30日內書面通知NRC并提交《核電站關閉后拆除計劃報告書》，載明具體拆除活動事項、時間進度與可能引發的環境影響等內容。此外，企業主還應當在許可證到期日兩年之內提交許可證終止計劃書，詳細說明最終輻射釋放、釋放場所特征、事后清理辦法以及其他情況。NRC在舉行聽證與在核電站附近召集公眾大會征集意見之后才能批準該計劃書。

核電站關閉可選擇三種設施拆除方式:一是立即拆除方式，即關閉核電站后立即拆裝設備、各種建筑物，拆除儲存輻射污染物設備的零部件或者清除輻射污染物，以免泄漏，終止NRC頒發的許可證。二是漸退式拆除方式，即核電企業繼續維持核電站運行等待輻射減弱，持續監測，最后實施拆除。三是轉移式拆除方式，即核電企業可先行用堅固的建筑材料，如混凝土將輻射污染物封存，恰當保存，適時監測直至輻射減弱不再釋放。核電站拆除時間一般為60年，對于涉及公眾健康與安全的核電站的拆除期限，NRC可允許60年以上。對于核電站的拆除，NRC全程參與并嚴格監控，確保拆除活動符合安全要求，力求最大限度地降低與穩定輻射污染。

(6)應急管理制度［19］

應急規劃被視為NRC保護公眾健康與安全管理框架中的重要組成部分。為了做好應急規劃工作，NRC規定以《州與地方政府編制清水核電站輻射應急計劃的規劃依據》(環保部，1978)與《核電站輻射應急計劃編制與評估標準》(1980)作為編制與實施州與地方應急計劃的基本依據。三英里島核事故之后，為了有效應對意外核泄漏給公眾帶來的健康與安全風險，NRC要求在每個核電站附近設立兩個應急規劃區。一個設在核電站方圓10英里(16公里)之處，稱作“羽翼庇護通道”，主要負責人群的疏散和庇護，降低因感染最嚴重的堆芯溶化事故輻射所致傷亡人數，減少人群遭受其他形式的核輻射幾率。第二個應急規劃區設在核電站方圓50英里(80公里)之處，稱作“食物攝入通道”，主要負責人畜食物、水源供給安全，減少人畜食用被污染食物、飲用被污染水源的幾率。

以往的場外應急行動大都具有自愿性質，州政府與地方政府的職責并不明確，在這種情況下難以實現雙方的有效的協調與配合。針對這種情況，NRC把應急規劃要求納入許可證申請管理過程中，規定許可證申請人和持有人必須提交輻射應急計劃書，詳細說明州政府與地方政府在“羽翼庇護通道”的責任(《聯邦法典》第10卷50．33(g))和州部門在“食物攝入通道”的具體職責(《聯邦法典》第10卷50．54(s))。1979年12月美國聯邦應急管理局(FEMA)成立，全權負責協調州政府與地方政府間的關系，確保完善的核電設施場外應急計劃的編制與實施。FEMA向NRC提供場外應急計劃的可行初步意見，NRC據此作出最終簽發許可證之決定。

應急是保護公眾免受核輻射污染的最后一道防線，為了實現“確保許可證持有人在核輻射緊急事件中能夠采取有效措施保護公眾健康與安全”的目標，NRC不斷強化對應急準備情況的監察。NRC與FEMA通力合作，依法每兩年對所有運營中的核電站進行應急準備情況的檢查。在檢查中，NRC負責對營運商應急準備情況進行檢查，FEMA負責對州政府部門與地方政府部門的應急準備情況作出評估。除兩年一次的“羽翼庇護通道”應急計劃大檢查外，各州還必須參加每六年在各自轄區某核電站舉行的“食物攝入通道”應急演習檢查。

NRC將緊急情況分為四類:1)非正常事件類型;2)警報類型;3)廠區緊急事件類型;4)一般緊急事件類型。不同類型，應急行動要求亦不同。各應急主體所承擔的責任也不同。一般而言，核電站許可證持有人應當控制事態、通知場外官員、提出保護公眾安全建議。核電站經營商的第一要務是通過各種技術手段切實保護堆芯，確保關鍵安全功能發揮作用。州政府與地方政府負責應急保護決策、通告公眾采取保護措施，組織場外應急資源等。

(7)公眾參與制度

獲得公眾的信賴是NRC履行其核安全管理職能的重要內容，為了達到這一目的，NRC出臺了多種措施與方案讓公眾獲取相關信息，與利益相關主體進行更加暢通、可靠，及時、客觀的溝通，對核電設施的運行情況進行客觀、公正的報道。為此，NRC建立了許多網站，及時、準確地發布公眾所關心的核電安全信息與事件。同時，NRC邀請公眾及早參與核電安全規制過程，及時對任何安全隱患做到防微杜漸。除此而外，NRC將正式申述與聽證程序納入許可活動中，從而獲得公眾對核安全管理的反饋意見。

美國《聯邦法典》第10編第2節第206條規定，NRC允許公眾就潛在的危及健康或安全的核風險提請NRC對許可證持有人采取特別處置行動。一經查實，NRC有權變更、終止、吊銷該許可證，或者采取其他相應強制措施解決問題。近期完善的公眾參與程序要求NRC及時對公眾所關心的問題做出回應，鼓勵投訴者直接向相關主管部門面陳意見，對問題核電站提出自己的看法。NRC特別鼓勵核電廠工人就工作環境中存在的安全隱患向其主管報告，也可以直接向NRC報告。NRC為此專門設立了公眾免費投訴熱線。以往每年NRC會收到1，000～2，300件來自電廠員工或公眾投訴電廠安全隱患或監管問題的案件，其中70%的投訴案件來自電廠員工。NRC對這些問題逐一評估，分門別類，最終提交相關當事人處理(核電站許可證持有人、營運商、NRC等)。通常25～30%的案件會得到NRC的及時處理，處理意見書面送達投訴人。

三、對中國核電安全管理的啟示

美國是世界的核電大國，核電工業起步早、發展快，又經歷了世界第一次核泄漏事件，積累了豐富的核電安全正反兩方面的經驗，特別是在法律規制方面為中國提供了許多值得借鑒之處。

(一)全面系統、相互協調的立法是有效實現核電安全管理的基礎

美國核電安全管理法律規制的經驗昭示，系統、穩定、相互協調的立法是做好核電安全管理工作的基礎和保障。為了開發民用核能，美國出臺了一系列法律法規，形成了以《原子能法》為主干、以涉及主管部門的設立、核廢料輻射管理與控制、核安全責任承擔的法律為分支的系統、完善的核安全管理法律體系。這些法律明確了民用核能的開發利用原則、管理部門及其管理范圍與職責、核安全責任的承擔方式等內容，為有效實施核安全管理提供了法律依據

(二)公開透明、易于操作的法律制度是有效實現核電安全管理的保證

核電開發關涉公眾的健康與安全，技術性高、涉及面廣、影響力大，公開透明、易于操作的法律制度有助于核電企業遵章守法、自律作業，有利于管理部門依法監督法律的實施和檢驗實施效度，也有利于公眾了解掌握法律，提高保護自身權益的意識，同時參與監督核電企業安全運營行為。美國核電開發許可制度為核電安全管理設立了第一道防線，對核電營運商的資質能力、廠址選擇、環境影響評價、關閉后的拆除計劃、應急計劃、員工培訓計劃等方面進行全面考核，確保該營運商建設開工后能夠依法安全操作。安全監察制度、風險通報制度和事故順序先兆預警制度均通過采用科學的分類方法與分析方法，設定了一系列的評價指標，不僅具體化了核電安全管理的手段，也提高了安全風險存在的可信度、核電企業的安全意識與甄別和解決核電安全隱患的能力，有助于這些企業在實際工作中做到全程監控、防微杜漸，將核輻射事故發生的幾率降到最小。核設施無論是運行還是關閉均有發生核污染的可能，核設施拆除制度有助于解決核設施關閉后核輻射最后釋放與廢料的安全處置問題。應急規劃是核電安全管理的最后一道防線，也是重要組成部分。應急管理制度不僅將編制應急規劃確定為核電營運商、與各級政府的法定義務，還通過該制度將應急進行功能區劃，有利于在發生意外核事故時使各種應急資源得到及時、有效的優化配置并在最短時間內將事故后果降到最低。公眾參與制度是美國實現核電安全有效管理的法寶之一。公眾是核電事故最直接的受害者，也是政府核電安全管理成效的直接受益者，所以讓公眾享有普遍的核電安全生產及管理方面的知情權，有助于他們積極參與到協助政府及管理部門齊抓共管核電企業安全運營的過程中，提高管理效度，節省管理成本。

(三)高效、權威的管理部門是有效實現核電安全管理的手段

美國的經驗表明，實現核電有效安全管理，重要的手段之一莫過于有一個權威勝任、高效運作的管理機構。NRC依法成立并被授權全權、獨立負責管理全美民用核電安全工作。它獨立于政府與企業，對全國核反應堆、核材料與核廢料的利用和處置的管理享有完全、獨立的決策權和執行權，對其在各地設立的地區辦事處和常駐核電廠安全監察員享有垂直管理權。這種管理模式便于集中管理，提高管理效率，減少利益部門之間的相互扯皮和傾軋、職責重疊或缺位現象。

核電是人類的福音，不能因日本發生嚴重的核事故而停止人類探索可持續發展模式、開發利用新能源的步伐。人類開發利用能源的過程也是人類經歷各種風險，不斷試錯、糾錯，提高風險認知度的過程。明智的做法是，理智地對待核事故，認真分析事故發生的原因，采取相應的措施解決問題。在這個基礎之上不斷調整和完善相應的立法和法律制度，為人類核電的進一步安全發展保駕護航。美國通過法律手段規制其民用核電發展的經驗充分證明了這一點。

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