以民為本推進社會事業項目建設——加快推進臺州社會事業項目建設的若干思考

□文/張銳敏 金凱 張才云 張青華

與其他投資領域相比，推進社會事業項目過程中，既有用地緊張、人才緊缺等共性問題，也有建設資金更加緊缺、準入機制不夠完善、項目布局不夠合理等個性問題

大力發展社會事業，既是實施“民生優先戰略”的重要載體，又是擴大有效投資的重要抓手。從全省看，臺州社會發展水平中等偏下，與全面建設小康社會和公眾日益增長的需求相比，社會發展還存在較大差距，反映了臺州社會事業項目建設相對滯后。陳鐵雄書記在年初全市干部大會上指出，“擴大投資是當前拉動臺州經濟增長最直接、最有力、最有效的途徑。以‘拔釘破難’的決心，著力破解項目難題，進一步優化投資結構，加快項目進度，擴大投資總量”。臺州社會事業項目建設面臨難得的發展機遇。

建設現狀

近年來，臺州全市的社會事業項目投資規模不斷擴大，投資完成率顯著提升。臺州市重點社會事業項目的投資規模從2007年的7.27億增長到2011年的27.53億，年均增長39.5%，比重點項目投資年均增長率高出30個百分點。重點社會事業項目投資金額占重點項目比重不斷增大，從2007年的4.3%，增長到2011年的11.3%。全市重點社會事業項目的投資完成率從2007年51%上升到2011年的88%。醫療衛生、社會福利、體育設施、文化供給、人居環境、保障房、教育事業、公共設施等方面成果斐然。

根據臺州市委、市政府提出的“穩中求進，轉中求好”主基調，下一階段，要把保障和改善民生作為社會事業項目推進的出發點和落腳點，積極而為。重點抓教育、文化、衛生事業發展中的薄弱環節，推進一批重點學校、醫院建設，實施一批重大文化項目建設。同時，突出有效投資，加強社會事業項目攻堅，集中開工一批、加快建設一批、深化前期一批。2012年，臺州全市“拔釘破難”的重點社會事業項目11個，投資規模為47.8億元，分別占重點項目的10.5%、3.4%。今年將推進95個社會事業項目，投資規模達300億元，其中前期謀劃的有37個，完成前期報批的有30個，在建的有28個。

存在問題

與其他投資領域相比，推進社會事業項目過程中，既有用地緊張、人才緊缺等共性問題，也有建設資金更加緊缺、準入機制不夠完善、項目布局不夠合理等個性問題。

建設資金更加緊缺。政府大包大攬社會事業已使得政府財政不堪重負，隨著國家本輪房地產調控的嚴厲性、持續性遠超以往，之前尚可從土地出讓中獲得可觀收入，如今財力有限的地方政府“錢袋子”被控得更緊了。還存在民資投資渠道不暢等多種因素共同作用，導致社會事業項目建設資金呈現捉襟見肘的尷尬狀況。

項目布局不夠合理。臺州市社會事業項目建設，未能與經濟的發展、城市建設的推進有機結合，未形成互補的、科學的、統籌的社會事業項目建設。目前，地區、城鄉之間差距較大，農村等欠發達地區社會事業發展水平滯后。內部結構也欠合理，優質服務供不應求。“效率不高、局部浪費”的現象同時存在，如縣、市、區大型體育設施重復建設、群眾文體活動基礎性設施和場地不足、劇院等標志性項目缺位、養老設施不適合老齡化趨勢、義務教育資源布局不均勻等。

準入機制有待完善。社會事業的不少領域，既有意識形態和公共物品屬性，又有市場競爭和商品價值屬性。這是在社會主義市場經濟條件下的一種既有社會效益，又有潛在經濟效益的產業。然而，由于固有利益格局、政策落實不到位、思想解放程度不夠等原因，民間資本進入社會事業項目領域的“玻璃門”依然存在。

推進效能有待提升。社會事業項目不能在短時期內創造出更多的經濟效益，很難得到上級有關部門更高程度的重視，社會事業項目建設的重視程度低于工業產業、能源、基礎設施等領域。從2007-2011年臺州市重點社會事業項目完成情況來分析，市重點社會事業項目的實際投資金額均未完成年度計劃，完成率從51%-90%不等。

營運管理有待提升。部分社會事業項目“貪大求好”，投資建設的金額較大，功能定位偏離民眾日常需求，建成后日常維護成本高，市場營運管理較難等，成為“城市擺設”，不能發揮應有的社會效益和經濟效益，個別項目建成后，需要財政補貼其日常維護，造成較大的資源浪費。

社會風險有待重視。在推進與民眾利益息息相關的社會事業項目時，多元化的社會必然導致社會風險的復雜性。由于手機、網絡等傳播工具的發展，尤其是微博的出現，民眾擁有了“自己的”高效平臺，知道的更多，想法和要求就更多，往往因為相似的訴求（包括物質、權利、尊嚴等），聚集在一起。若項目單位風險意識淡薄或風險處置能力弱，小風險可導致工期拖延、工程收尾和決算困難、投資效益低，大風險可導致項目失敗。

若干建議

突出以民為本，科學布局優化營運。在進一步擴大社會公共產品總量的同時，促進區域、城鄉均衡發展，提高社會事業項目營運管理水平，提升公共服務供給質量。一是堅持以民為本。學生享受就近入學的義務教育，建立“20分鐘服務圈”，增加托老所、老年食堂和為老人服務的其他設施，完善“三個三”公共文化服務體系，加強基層“兩館一站一俱樂部”建設等。二是統籌規劃引領。在具體實施社會事業項目時，要體現統籌兼顧、綜合集約利用的原則，完善空間布局，最大限度地減少盲目性和局限性，使社會事業設施資源相對均勻，縮小目前各縣、市、區和城鄉之間的差異。三是剛性執行規劃。必須摒棄“為建而建”“為完成任務而建”的思想，在社會事業項目推進過程中，不以領導意志而輕易變更，不因利益集團搞特殊化，嚴格落實并剛性執行市級社會事業項目規劃。四是重視營運管理。“重建設輕營運管理”做法要徹底拋棄，應將社會事業項目的生產運營期作為項目全壽命周期的工作重點。社會事業項目建成后，必須做到“物盡其用”，有經濟效益的項目，建成后，做到“自給自足”。

堅持分類指導，建立靈活投資機制。必須改變政府對社會事業項目建設大包大攬的現狀，通過對社會事業項目分類，明確各類社會事業領域的可投資主體。一是行政執法社會事業項目，保障政府的剛性投資，將有限的財政資金用于必須政府投資的“刀刃”上。二是將經營類社會事業項目推向市場，政府資金退出，逐步完成由民資承辦、提供社會事業經營性產品與服務。今后，凡是市場機制能夠有效調節并且不會導致資源配置失誤的一般競爭性領域，原則上由民資投資并自擔風險，政府已經投資建設的項目，通過置換變現方式逐步退出存量資產。三是對于濟效益較低或投資回收期較長、具有顯著社會效益、戰略意義的社會事業項目，政府出臺優惠政策，包括貼息政策、優先開發等，吸引民間資本或社會公益資金進入社會事業領域，或參與政府共同投資建設社會事業項目。

注重提速增效，深化審批制度改革。與企業投資項目不同，政府投資建設的社會事業項目在前期謀劃及籌建時，各部門層層把關，總體可控。一是審批路徑再創新。根據項目基本建設程序，在不影響審批部門履行職能的前提下，相關部門可先出審核證明，進行下一步預審批。二是審批時間再壓縮。以全省先進的審批流程與審批時間為標準，提速增效；跨部門合并審批，條件允許的情況下，由發改部門和建設規劃部門，聯合審批規劃設計方案和建設項目初步設計環節；并聯審批，召集項目相關審批部門進行聯合審查，拓寬審批內容的寬度，縮短審批時間的長度。三是審批環節再精煉。加快推行行政審批服務全程代理制、網上審批制和審批效能最優化比對制度，切實減少審批環節。

強化風險意識，構筑風險防控體系。將社會風險評估作為社會事業項目審批的前置條件，使決策更科學、推進環境更和諧。一是做好可行性研究。選取最佳投資方案，可有效降低社會風險發生概率。確保項目可行性研究的客觀真實性，重視市場調查和市場預測，充實項目可行性研究中風險研究的內容。二是實施專項社會風險評估。對于具有涉及面廣、隱藏風險點多、易引發矛盾糾紛的社會事業項目，業主單位或主管部門應實施專項社會風險評估，制定風險應對策略和預案。對于風險點“看不清、摸不準”的項目，相關部門應該實行聯評，共同會商，共同承擔評估責任。三是社會風險全民共防。社會事業項目的業主單位為政府相關部門或單位，容易陷入“既當裁判員，又當運動員”的狀況，為此，形成全民意識的社會事業項目社會風險管理尤其重要。利用微博、手機報等即時傳播溝通平臺，實時了解民意，掌控社會風險，與政府形成合力，強力推進臺州社會事業項目建設。